תביעה ייצוגית להחזר של כספי אגרות חברה שנתיות לפי ס' 9 לתוספת לתקנות החברות (אגרות) או בשיעור מופחת של 1,094 ₪ לפי ס' 10 לתוספת (להלן: "האגרה" או "האגרה השנתית"). לטענת המבקשת, האגרה נגבתה שלא כדין על-ידי המשיב 1, תוך ניתוק הקשר הסיבתי בין הצורך בתשלום האגרה לבין השירות שניתן תמורתה. זאת ועוד נטען כי יש חוסר סבירות בשיעור האגרה שנקבע, תוך גביית יתר, וכי סכום זה גבוה מסכום הוצאותיו השנתיות של המשיב 1 בסך של למעלה מ- 172 מיליון כל שנה, ואינו משמש כלל לפעילות המשיב 1, אלא מועבר לרשויות ולגופים אחרים ללא סמכות ובניגוד להוראות החוק המסמיך. 2. ב"כ המבקשת סמכו את טיעוניהם בין היתר על דו"חות כספיים של החשב הכללי של משרד האוצר ומשרד רו"ח של המשיבים, משרד רו"ח פאהן קנה ושות' (להלן: "דו"ח פאהן קנה") וחוות דעת הכלכלן מיכאל מילר, מהם עולה לדבריה כי הכנסות המשיב 1 בפועל מאגרות, לרבות אגרה שנתית, אגרת רישום ואגרת מיזוג, מסתכם ביותר מ- 249 מיליון ₪ בשנה וזאת כאשר עלות פעילותו והוצאותיו השנתיות הם בסכום כולל של 77 מיליון ₪ בשנה. 3. ב"כ המבקשת טענו כי לפי הפסיקה, גביית אגרה מכוח תקנה הלוקה בחוסר סבירות, כמו גם ניתוק הזיקה בין השירות שניתן לבין האגרה והפיכתה למעין מס, הינה גבייה שלא כדין. עוד נטען כי הסמכות לקביעת אגרות, הינה סמכות "צמודת מטרה". חריגה ממטרות הגבייה, וגבייה בפועל שלא למטרות אותן הגדיר המחוקק מהווה חריגה מסמכות, ולפיכך גבייה שלא כדין המקימה זכות השבה למשלמי האגרה. ההשבה הכספית הנתבעת הינה הפרש בין תעריף האגרה הנוכחי לבין תעריף אגרה סביר כפי שיקבע בית המשפט. 4. הצדדים לתביעה והסמכות העניינית: א. "המבקשת" (התובעת הייצוגית) - חברה פרטית (ח.פ. 51-2765025), בבעלות מר בנימין מסילתי. המבקשת שילמה את כל חיוביה למשיב 1 לאורך השנים כסדרם. ב. "הקבוצה" - כל החברות אשר שילמו את האגרה השנתית של רשם החברות לפי ס' 9 או 10 לתקנות החברות (אגרות) הנ"ל, ב- 24 החודשים שקדמו ליום הגשת התובענה ועד ליום חדילת המשיב 1 מהגבייה הבלתי חוקית הנטענת בבקשה לאישור זו. ג. "המשיב 1" (הנתבע 1) - "רשם החברות" - יחידה ארגונית ברשות התאגידים העוסקת בהליכי הרישום של חברה בערבון מוגבל (בע"מ), חברות לתועלת הציבור (חל"צ) ושותפויות (ש"ר), ובאיסוף המידע שעליהן למסור בהתאם לסעיף 38(א) לחוק החברות. ד. "המשיב 2" (הנתבע 2) - "שר המשפטים" משיב 1 פועל בכפוף לשר המשפטים ושר המשפטים מתקין תקנות החברות (אגרות), תשס"א -2001, בהתאם לסמכות שניתנה לו על פי סעיף 44(6) לחוק החברות. המשיבים הם "רשות ציבורית" כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס - 2000 (להלן: "חוק בתי משפט לעניינים מנהליים"); "'רשות' - רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין; ". 5. באשר לסמכות העניינית, בהמשך תידון בין היתר השאלה, האם הגשת תובענה ייצוגית כנגד המשיבות אפשרית מכוח ס' 3 (א) לחוק תובענות ייצוגיות, כפי שטענו ב"כ המבקשת. לעת הזו ייאמר, כי לטענת ב"כ המבקשת, סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות מקנה סמכות לבית המשפט לעניינים מנהליים לדון בתובענה ייצוגית נגד רשות שכן הוא קובע כי בקשה לאישור נגד רשות בתביעה שעילתה החלטה של הרשות ואשר הסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות במס או אגרה, תוגש לבית משפט לעניינים מנהליים. 6. הסעדים המבוקשים במסגרת התובענה: א. הסעד המבוקש לקבוצה: השבה של כ - 363,806,760 ₪ לחברי הקבוצה כולל הפרשי ריבית והצמדה, עד למועד ההשבה או כל סכום אחר אשר יפסוק בית המשפט בהתאם לסעיף 9 לחוק התובענות הייצוגיות תשס"ו - 2006 (להלן: "החוק"); ב. הסעדים עבור המבקשת: השבת סכומי אגרה למבקשת ולקבוצה אשר נגבו שלא כדין, בתקופה של שנתיים שקדמו ליום הגשת התובענה, בצירוף הצמדה וריבית כחוק; השבת סכומי האגרה למבקשת ולחברי הקבוצה שיגבו מיום הגשת בקשה זו ועד היום בו תחדל הרשות מהגבייה הלא חוקית. וכן פסיקת גמול למבקשת וב"כ המבקשת. טיעוני הצדדים: עיקר טענות המבקשת: 7. כאמור, לטענת ב"כ המבקשת הסמכות לדון בתובענה דנן מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים ולא לבג"צ. התובענה הינה תובענה להשבת כספי האגרה השנתיים, ובית המשפט לעניינים מנהליים הוא היחיד המוסמך לדון בה על פי סעיף 5 (ב)(2) לחוק התובענות הייצוגיות. 8. לטענת ב"כ המבקשת אם היו פונים לבג"צ בעתירה לבטול התקנות הם לא היו רשאים להגיש תובענה להשבה כספית. התוצאה במקרה שכזה תהיה שהמשיבים יהיו חסינים בפני תביעות ייצוגיות להשבת כספים. 9. באשר לטענת ב"כ המשיבים לפיה הסמכות מסורה לבג"צ, וזאת לאור סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, הקובע כי לבית המשפט לעניינים מנהליים הסמכות לדון בעתירות למעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה עניינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות. לדברי ב"כ המבקשת אין ההוראות הללו חלות על המקרה שבפנינו, וזאת משני טעמים עיקריים: ראשית, עסקינן בתובענה שהסעד העיקרי שלה הוא השבה כספית; שנית, סעיף 5(1) לחוק תובענות ייצוגיות עוסק בעתירה מנהלית ולא בתובענה מנהלית, מכאן שההגבלה המסייגת הנ"ל רלוונטית רק לעתירה מנהלית ולא לתובענה מנהלית, כפי שנפסק בבש"א (ת"א) 31032/06 סריגי שלום ומלכה בע"מ נגד עיריית תל- אביב יפו. עוד נטען כי בית המשפט זה מוסמך לדון בתובענה מאחר ולא התבקש סעד של ביטול תקנות והתקנת תקנות חדשות, אלא רק סעד של השבה. 10. ב"כ המבקשת הסתמך בטיעוניו על ספרה של פרופ' דפנה ברק ארז (כתוארה דאז) "משפט מנהלי" שם נאמר בסוגיית האגרות, כי חזקה על המחוקק שאין הוא מסמיך רשות מנהלית להטיל היטלים או תשלומי חובה אחרים אלא במסגרת "קבועה ומוגבלת מראש" [ראה גם: ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג (1), 757]. 11. ב"כ המבקשת הפנו גם להחלטה בעניין ציון קישון [ת"צ (י-ם) 17846-10-10 ציון קישון נ' מדינת ישראל - רשות האכיפה והגביה - ההוצאה לפועל]. וטענו כי על-פי פסק הדין, דנן גבייה של הרשות שלא כדין, מצדיק סעד של השבה וגם מתן אפשרות להגשת תובענה ייצוגית. 12. לטענת ב"כ המבקשת, על-פי חווה"ד של המשיבים ותחשיביהם עולה כי המשיב גובה גביית יתר של כ-140 מיליון ₪ בשנה, מבלי לעדכן את שיעור האגרה (לאורך השנים) ומבלי להותיר בידי רשם החברות את כספי גביית היתר, לצורך מימון פעולות הרשם בשנים הבאות. כל זאת בניגוד להלכת בית המשפט העליון לפיה, על הרשות לבסס קשר בין ההיטל הנדרש לבין ההוצאות. 13. זאת ועוד, ב- ת.מ. 105/06 פלדמן אהרון ואח' נ' איגוד ערים (אזורי דן) (ביוב) נקבע כי אין לגבות את האגרה אלא למטרה שלשמה הוסמכה הרשות לגבותם. ועל כן במקרה דנן אין כל סיבה שהכספים שנגבו ביתר לא יוחזרו למשלמי האגרות. ב"כ המבקשת, ביקשו לגזור גזירה שווה מפסקי הדין הללו הגם שהם עוסקים ברשויות מקומיות, שכן לדבריהם דינה של רשות מקומית כדינה של כל רשות מנהלית אחרת. לטענת ב"כ המבקשת אין מקום לאבחן בין היטלי פיתוח לבין אגרות. גם אלה וגם אלה צריכים לשמש רק לייעוד לשמו הם נגבו. עוד נטען כי האגרה נשוא התובענה דנן קלה לכימות כספי ובנקל ניתן לראות כי בכל שנה ושנה נגבים כספים ביתר על-ידי רשם החברות. עיקר טענות המשיבים: 14. דין הבקשה לאישור התובענה כייצוגית להידחות על הסף, בין היתר מהטעם שסכום האגרה השנתית נקבע בתקנות, שהותקנו על-ידי השר המוסמך ואושרו על-ידי שר האוצר. משמעות אישור התובענה כייצוגית וקבלת העתירה הינה ביטול התקנות שהותקנו כדין, וחריגת בית משפט זה מהסמכויות שניתנו לו בחוק. 15. האגרה הינה אגרה שנתית המשולמת כאגרה גלובלית עבור סל של שירותים אותן צורכות החברות השונות כל אחת לפי צרכיה. על מנת לקבוע מהו שיעור האגרה "הסביר", על בית המשפט לבחון מהו סל השירותים "הממוצע" או שהאגרה תשולם באופן דיפרנציאלי על-ידי כל חברה בהתאם לכמות השירותים אותם היא צורכת בהתאם להיקף פעילותה - דהיינו, שינוי המודל כולו שאומץ על-ידי מחוקק המשנה. 16. על-פי הפסיקה אגרה בדומה למס, אינה אמורה להשתוות לעלות השירות המסופק תמורתה, ויכולה לעלות עליה. במסגרת שיקול הדעת המסור לרשות בקביעת שיעור האגרה, רשאית הרשות לקחת בחשבון גם שיקולי מדיניות שונים אותם ברצונה לקדם באמצעות מכשיר פיסקלי זה. בעניין זה הפנתה ב"כ המשיבים לפסק דינו של ביהמ"ש העליון בבג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח נ' שר הפנים ( ביום 15.6.11). 17. ב"כ המשיבים טענה בסיכומיה כי האגרה נשוא ענייננו שונה מהמקרים שהובאו על-ידי המבקשת ואשר עניינם באגרות והיטלי פיתוח המוטלים על-ידי הרשויות המקומיות. ויודגש: כל הפסיקה שהובאה על -ידי המבקשת (למעט פסה"ד בפרשת קישון אליו נתייחס בהמשך) עוסקת באגרות והיטלים של רשויות מקומיות. עמדת המשיבים היא כי עניינם של אלו שונה בתכלית השינוי מענייננו. אולם בניגוד לטענת המבקשת, הטעם להבחנה זו אינו נעוץ בכך שאלו מוטלות על-ידי השלטון המקומי וזו על-ידי השלטון המרכזי, אלא במהותם של התשלומים. באשר לאגרות והיטלי פיתוח - אשר נדונו בפסקי הדין אליהם הפנתה המבקשת - מדובר בתשלומים המיועדים לממן שירות מוגדר וספציפי כאשר לרוב החקיקה המסמיכה מגבילה את הרשות לגבותם אך ורק לצורך שירות זה. אגרות אלו קרובות במהותן למחיר, ומכל מקום ההסמכה לגבייתן ייעודית ומוגבלת. לעומתן, האגרה השנתית במהותה, ובהתחשב בחקיקה המסמיכה, ובמאפייניה, הנגבית בתמורה לסל שירותים בלתי מוגדר ובלתי מוגבל, קרובה יותר במהותה למס מאשר למחיר. 18. באשר לפסק דין קישון, ב"כ המשיבים טענה כי אין מדובר בפסק דין מחייב אלא מנחה (נידון כאמור בבית משפט לענייניים מנהליים בירושלים), ואולם הדגישה כי האגרה שנדונה בפרשה ההיא אינה דומה כלל ועיקר לענייננו. שם דובר באגרה עבור צילום מסמך, אגרה הקרובה מאוד במהותה למחיר, שכן למעשה אין כל קושי לקבוע את העלות המדויקת של השירות המסופק בגינה. בנוסף בית המשפט דשם, קבע כי שיעור האגרה שנגבתה עלה במאות אחוזים על שווי השירות (פי עשרה!), והוא נקבע שנים רבות קודם לכן, כך שלאותה עת כבר היה בלתי רלוונטי. רק צירוף הנסיבות הייחודי למקרה הנ"ל, שכנע את בית המשפט (כב' השופט סולברג) לנקוט בצעד כה חריג של אישור תביעה ייצוגית שיש בה משום תקיפה עקיפה של התקנות. 19. לדברי ב"כ המשיבים, המבקשת חוזרת שוב ושוב על הטענה לפיה גם לשיטת המשיבים ועל-פי חוות הדעת שהוצגה מטעמם, מידי שנה נגבים כמאה מיליון ₪ ביתר. טענה זו אינה נכונה עובדתית, חוות הדעת שהוגשה מטעם המשיבים אינה מתיימרת למצות את כל העלויות וההוצאות שיש ליחידת רשם החברות, והיא הוגשה רק על מנת להוכיח ולהמחיש עד כמה טענות העותרת לפיהן אין ניתנים תמורת האגרה השנתית שירותים אשר כרוכים בעלויות - אינן נכונות. 20. אשר על כן ומכל הטעמים שפורטו לעיל ובהרחבה בתגובת המשיבים, עתרה ב"כ המשיבים לדחות את הבקשה לאישור התביעה כייצוגית על הסף, ולחילופין לגופה. דיון והכרעה: 21. כאמור, לדברי ב"כ המבקשת לתובענה דנן יש שתי עילות השבה נפרדות: א. על ידי העברת כספי האגרה לגופים אחרים ונותק הקשר הסיבתי בין האגרה הנגבית לצורך מתן השירותים לבין השירותים הללו והפיכת האגרה למעשה למס. ב. שיעור האגרה איננו סביר. ב"כ המשיבים טענה כי למעשה מדובר בתקיפה ישירה של התקנות ובקשה לביטול האגרה הקבועה בהן והדבר איננו מצוי בסמכותו העניינית של בית משפט זה. לאחר ששמעתי את טיעוני הצדדים ובחנתי את טיעוניהם וסיכומיהם בכתב לרבות המסמכים שצורפו על ידם, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות וזאת מהטעמים שיפורטו להלן. 22. באשר לטענה של חוסר סמכות עניינית חוק החברות תשנ"ט - 1999 (להלן: "חוק החברות") קובע בסעיף 9 לחוק כי קיימת חובה לשלם אגרה עם רישום חברה וכן אגרה שנתית. בפרק השלישי לחוק מוסדר מינויו ופעילותו של רשם החברות. סעיף 44(6) לחוק החברות מסמיך את השר לקבוע בתקנות, בין היתר, את שיעורי האגרות, כדלקמן: "השר רשאי לקבוע את אלה: ... (6) סכומי אגרת רישום, אגרה שנתית, וכן אגרות ותשלומים אחרים שהשר קבע שיש לשלמם בשל פעולות ושירותים שנותן הרשם לפי חוק זה...". בהתאם לסמכות זו, הותקנו על-ידי שר המשפטים באישור שר האוצר וועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת, תקנות החברה (אגרות), התשס"א - 2001. 23. סעיף 5 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס - 2000 קובע מהן סמכויותיו של בית משפט לעניינים מנהליים. בין היתר נקבע בסעיף 5(1) כי: "בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה - ... (1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות...". 24. הנה כי כן, על פי החוק בפני בית משפט לעניינים מינהליים לא ניתן לתקוף את התקנות בתקיפה ישירה, ואכן יש ממש בטענת ב"כ המשיבים כי למעשה המבקשת תוקפת את התקנות עצמן. אכן ניתן לתקוף התקנות גם תקיפה עקיפה על-פי הפסיקה, אולם נפסק כי בית המשפט ינהג בזהירות מיוחדת במקרה שכזה והדבר יתאפשר רק במקרים חריגים מיוחדים ונדירים. ראה: דברי כב' השופט סולברג בהחלטה בעניין ציון קישון [ת"צ (י-ם) 17846-10-10 ציון קישון נ' מדינת ישראל - רשות האכיפה והגביה - ההוצאה לפועל], עליו נסמכת המבקשת. ובלשונו: "אכן, תקיפת תקנה באופן עקיף, באמצעות הגשת תובענה ייצוגית, איננה חזון נפרץ. לבטח יש לעשות כן באופן מדוד, במשׂוּרה, כי זו אינה דרך הכלל. ואולם, הדין מאפשר השלמה עם היוצאים מן הכלל...". (פיסקה 30 להחלטה). 25. כבר עתה ייאמר, כי אינני סבורה מהטעמים שיפורטו בהמשך, כי המקרה שלפנינו הוא המקרה המתאים שבו יש להתיר שימוש בכלי של תקיפה עקיפה של התקנות. המקרה נשוא ההחלטה ב-ת"צ קישון הנ"ל שונה לחלוטין מהמקרה נשוא הדיון. שם קבע בית המשפט מדובר במקרה חריג וכי "הפגיעה בזכות הגישה לערכאות והנטל הכלכלי שהוטל על אנשים קשי-יום לא קיבלו ביטוי הולם בשיעור האגרה שנקבע בפרט א(11) הנדון לתוספת לתקנות" (פיסקה 32 להחלטה). עוד נאמר: "באישור הבקשה הנדונה נראה אפוא כי מדובר במתן אפשרות כפולה לחלש לממש את זכותו לגישה לבית המשפט, הן במתן כלי של תובענה כייצוגית, הן במתן כלי למימוש זכות עיון במסמכים שבתיק ההוצל"פ במחיר סביר." (פיסקה 36 להחלטה). 26. דהיינו, לנוכח האמור לעיל לא ניתן היה להתעלם מהערך המוגן שעמד לנגד עיני בית המשפט בעניין קישון, שמטרתו הייתה לאפשר גם למיעוטי יכולת לפנות לערכאות השונות ולא לחסום בפניהם את האפשרות הזו, לכן בגלל המקרה החריג והמיוחד איפשר בית המשפט תקיפה עקיפה של התקנות. זאת ועוד, יש ממש בטענת המשיבים לפיהן, בהחלטה בעניין קישון הנ"ל מדובר היה באגרה עבור צילום מסמך בהוצל"פ, אגרה הקרובה מאד במהותה למחיר (ואמורה להשתוות לעלות השירות המסופק תמורתה). ולכן צירוף נסיבות ייחודי זה של אנשים קשיי יום עם אגרה הקרובה במהותה למחיר, הניעו את כב' השופט סולברג לנקוט בצעד חריג של אישור תובענה ייצוגית תוך תקיפה עקיפה של תקנות. זאת ועוד, לדברי כב' השופטת שטרסברג כהן ברע"א 6567/67 בזק נ' עזבון אליהו גת ז"ל פ"ד נ"ב (2) 713: "... התערבות שיפוטית בתקפותה של חקיקת משנה, נעשית כאשר היא חורגת מן החוק מכוחו הוחזקה או סותרת אותו או סותרת חוק אחר או פוגעת בזכויות יסוד או בעקרונות היסוד של השיטה וכיוצא באלה ליקויים, כאשר ליקויים אלה מוציאים אותה ממיתחם הסבירות - בין אם דרושה דרגה גבוהה או מפליגה של אי סבירות כפי שקבעה הפסיקה לפני חוקי היסוד... ובין אם די באי סבירות סתם". מטעם זה, לא היה מקום לדבריה לאשר הגשת התביעה הייצוגית באותו מקרה. ראה: גם דברי כב' הנשיא גרוניס בע"א 1043/04 קן מחשבה בע"מ נ' בזק בינלאומי בע"מ, אף שאינו שולל את האפשרות לתקיפה עקיפה במסגרת תביעה ייצוגית, הרי שציין כי יש לשמור זאת למקרים המתאימים, למשל כאשר לא ניתן לתקוף התקנות בתקיפה ישירה משום שאינן כבר בתוקף (פסקה 17 לפס"ד דנן). במקרה נשוא הדיון אין מקום להתיר תקיפה עקיפה של התקנות. המקרה דנן איננו נופל לאחד החריגים שצויינו בפסיקה בענין זה, אף לא הונחה תשתית עובדתית לטענה לפיה שיעור האגרה בלתי סביר או שהאגרה נגבתה שלא כדין. תנאי זה מעניק כידוע לבית משפט לעניינים מינהליים את סמכותו לדון בתביעת השבה נגד הרשות (ראה: ת"א 111/06 גרוס נג' מ"י). 27. לגופו של עניין: כאמור, דין הבקשה להידחות לגופה וזאת בין היתר מאחר ואין בסיס לטענות המבקשת לפיהן שיעורה של האגרה מופרז או בלתי סביר. על- פי הדין אין נדרשת התאמה מלאה בין סכום האגרה הנדרש לבין ערך השירות המסופק בגינה. תמורת האגרה נשוא הבקשה ניתן מגוון רחב של שירותים על-ידי רשם החברות. שירותים אלו כוללים בראש ובראשונה, את ניהולו והנגשתו לציבור של מרשם החברות, בו נרשמים כל הפרטים אשר על-פי הדין יש לנהלם במרשם החברות, והפתוח לחברות ולציבור. במסגרת ניהולו השוטף של המרשם על הרשם לדאוג לעדכונו על מנת שישקף את המצב כהווייתו בנוגע לכלל החברות הפעילות במשק, ובכלל זה לקבל דיווחים מן החברות ולעדכנם. כמו כן, מרשם החברות עומד גם לשימושם של גופים ציבוריים נוספים, דוגמת רשות המיסים, משרד התחבורה ועוד, ובכך נחסך מהחברות הצורך להירשם ולעדכן כל שינוי בכל אחת מהרשויות, ודי בעדכון הנמסר על פי הדין לרשם החברות. מעבר לניהול המרשם, מסופקים לכל חברה מגוון של שירותים, "לפי דרישה", וללא צורך בתשלום כל אגרה נוספת, ובהם: שינוי שם ומטרות, רישום שיעבודים, חיסול חברה כפירוק מרצון או בפירוק בידי בית משפט, ועוד, כאמור, אין הגבלת כמות בהקשר זה ולחברות שמורה הזכות המלאה להחליט מתי וכמה עדכונים תבצענה במהלך השנה. כל פעולה כאמור דורשת מן הרשם קבלה של מסמכים, בדיקתם, עדכון תיק החברה ועדכון המרשם, והללו מתבצעים כאמור ללא תשלום אגרה נוספת, ובהיקפים של מאות אלפי פעולות בשנה. רק על מנת לסבר את האוזן, לטענת ב"כ המשיבים, במהלך כל אחת מהשנים 2010 עד 2012 בוצעו למעלה מ - 200,000 פעולות של עדכון שוטף של פרטי מידע; כ-60,000 פעולות של רישום שיעבודים ולמעלה מ-30,000 פעולות של סילוק שיעבודים, וטופלו אלפי בקשות לפירוק חברות וחיסולן מידי שנה. בנוסף אמור תשלום האגרה לממן את פעילותו של רשם החברות בין היתר, בקיום וניהול מנגנון גבייה ואכיפה של תשלום אגרות שנתיות וכן למנוע תופעה של "חברות מדף". ב"כ המשיבים ציינה כדוגמה, כי למרות שהיא מייצגת בהליך זה את רשם החברות, משכורתה משולמת מקופת משרד המשפטים. 28. ב"כ המשיבים הדגישה ובצדק יש לומר, כי ככל שפעילות רשם החברות לא תמומן מאגרות המשתלמות על-ידי החברות הרשומות, הרי שתידרש תוספת מימון מתקציב המדינה והיא תיפול על כתפי הציבור משלם המיסים בכללותו, ללא קשר לעובדה אם הוא בעל חברה ו/או מקבל שירותים מהמשיבים. 29. לאור פירוט השירותים הנ"ל, ברי כי לא ניתן לכמת את ערכם המדויק ולהשוותו אל מול שיעור האגרה הנגבית מן החברות. לפיכך, גם לא ניתן לקבוע כי שיעור האגרה נשוא הדיון הינו "בלתי סביר'' כטענת ב"כ המבקשת. 30. בפסיקה נידונה הסוגיה מהי אגרה? והאבחנה בין מס לבין אגרה ומחיר. בע"א 1600/08 מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו [מיום 30.03.11] נקבע כי אגרה בשונה מ"מחיר" איננה חייבת לשקף את שווי השירות או "המשאב הציבורי" שבגינו היא מוטלת, והתמורה יכולה להיות גם עקיפה ואיננה חייבת להיות ישירה. "אגרה היא תשלום הנמצא בטווח שבין "מס" לבין "מחיר". "מס" הוא תשלום חובה המוטל על-ידי רשות ציבורית ללא תמורה ישירה או זיקה למשאב ציבורי או שירות הניתנים בעדו לנישום..."מחיר" משקף תשלום שהוא שווה ערך לתמורה הניתנת למשלם..."אגרה" היא תשלום המוטל בזיקה למשאב ציבורי או שירות מסוים הניתנים בגינה...משמעות זיקה זו היא כי אלמלא מתן השירות, הנישום לא היה משלם את האגרה, ואלמלא התשלום - הוא לא היה מקבל את השירות ... עם זאת, בשונה מ"מחיר", אין הכרח כי שיעור האגרה ישקף את שווי השירות או המשאב הציבורי שבגינו היא מוטלת...כן, התמורה אינה חייבת להיות ישירה, אלא יכולה להיות גם עקיפה...יודגש כי גובה האגרה בעד שירות מסוים אינו נגזר אך ורק משיקולי עלות השירות. "אפשר שאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי, מעל ומעבר העלות של השירות, ואפשר גם שגובה האגרה ייקבע על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון" (זמיר, 257-256).". 31. זאת ועוד, במסגרת שיקול הדעת המסור לרשות בקביעת שיעור האגרה, רשאית הרשות לקחת בחשבון גם שיקולי מדיניות שונים אותם ברצונה לקדם באמצעות מכשיר פיסקלי זה. לעניין זה ראה בג"ץ 2651/09 האגודה לזכויות האזרח נ' שר הפנים [מיום 15.06.11]. ויודגש, כי אף ששלושת שופטי ביהמ"ש העליון נחלקו בדעותיהם בתוצאה ובהנמקה, הרי ששלושתם חזרו בבירור ובמפורש על ההלכה כי שיעור האגרה אינו אמור לשקף את עלות השירות, וכי במסגרת שיעור האגרה ניתן וראוי לשקול גם שיקולי מדיניות, כל עוד תכליתם ראויה. כב' השופט דנציגר קבע כי: "ניתן לעשות שימוש במיסים ובתשלומי חובה אחרים, לרבות אגרות, על מנת להכווין התנהגות של פרטים. תשלומי החובה לא נועדו בהכרח רק לשמש מקור הכנסות לקופת הרשות" (פסקה 31 לפסק דינו). וכך קבעה כב' השופטת נאור: "על ההבחנה בין מס, אגרה ומחיר נשתברו קולמוסים רבים ואין צורך להאריך. העיקר לענייננו הוא כי כאשר הוסמך מחוקק המשנה לקבוע "אגרות" הוא הוסמך, באמצעות אותן אגרות, לקדם גם אינטרסים ומדיניות, בכפוף כמובן לעקרונות של סבירות ומידתיות" (ר' פסקה 8 לפסק דינה). גם כב' השופט א' א' לוי עמד על "כושרה של הרשות השלטונית לקדם אינטרסים ציבוריים ויעדי מדיניות באמצעות קביעתן של אגרות ושיעורן" (ר' פסקה 4 לפסק דינו). 32. בתמ (ת"א) 137/08 פיטל נ' משטרת ישראל [ניתן 18.02.10], קבע בית המשפט כי שיעור האגרה עלול לגלם גם עלויות נוספות ודחה את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית: "משעה שנקבע כי מדובר באגרה, וכי היא משולמת בזיקה לשירות מסוים שניתן על ידי הרשות למשלם, אין עוד מקום לבחון האם שיעור האגרה מותאם לתמורה שהאזרח מקבל מהרשות, שכן - כפי שהובהר לעיל, אין מניעה כי שיעור האגרה יגלם גם עלויות נוספות. ביחס לאגרה דנן, בין הנושים שמשלמים את האגרה, לא כולם מקבלים שירות באותו היקף, ולא כולם מקבלים תוצאות זהות...בתשלום של מחיר, כפי שהובהר לעיל, נקבע שיעור התשלום בהתאם לשווי השירות בגינו הוא ניתן. אם השירות לא ניתן, יש להשיב את המחיר, ויתכן כי אם ניתן שירות חלקי - יש מקום להשבה חלקית של החלק היחסי של המחיר שכנגדו ניתן לו שירות. כפי שהבהרתי, הדברים הם שונים מקום שמדובר באגרה, כאשר מלכתחילה אין ולא צריכה להיות קורלציה מלאה בין התשלום לבין התמורה, וכאשר ממילא לא כל מי שמשלם - מקבל כנגד התשלום אותו השירות עצמו.". 33. הנה כי כן, יש ממש בטענות המשיבים שפורטו בהרחבה בתגובה לבקשה ובסיכומים ולפיהן, האגרה מעצם מהותה, אינה אמורה לחפוף לעלות השירות הניתן תמורתה. בקביעת שיעור האגרה ובבחינת סבירותו יש ליתן את הדעת גם לשיקולי מדיניות אותם מייעדת האגרה להגשים, לרבות כאמור בענייננו מניעת קיומן של "חברות מדף". 34. כאמור, ומבלי לחזור על הדברים - האגרה בענייננו היא מסוג האגרות הקרובות במהותן למס, ומשכך לא נדרשת הלימה מלאה בין שיעורה לבין שווי השירות המסופק בגינה. יתר על כן, בענייננו, בהינתן מבנה האגרות שאומץ בתקנות, כימות השירות המסופק לכל חברה וחברה תמורת האגרה הוא בלתי מעשי ובלתי ישים. 35. לא זו אף זו, מקריאת העתירה והבקשה לאישורה עולה כי הגם שעסקינן בתקיפה עקיפה הרי שלמעשה המבקשת עותרת לבית המשפט כי ישים עצמו כמחוקק משנה, יקבע כי שיעור האגרה איננו סביר, יקבע את שיעור האגרה הסביר, ויורה על השבת ההפרש. גם בבג"ץ 2651/09 הנ"ל, כב' השופט דנציגר אשר סבר כי שיעור האגרה שנקבע בתקנות הוא בלתי סביר, בשל ההגבלה על מימוש הזכות החוקתית לחירות (פסק הדין עסק בעתירה המופנית נגד תיקון שנעשה בתקנות הדרכונים, במסגרתו נקבע כי תשולמנה אגרות גבוהות יותר בגין הנפקת דרכון או תעודת מעבר במקום מסמך נסיעה שנגנב, אבד, הושחת או שונה), ולכן דינו להתבטל, לא סבר כי בידיו כלים לקבוע את השיעור הסביר, והורה על הותרת התקנות על כנן למשך חצי שנה, כאשר בתקופה זו יקבע מחוקק המשנה את הסכום הסביר. מקל וחומר שאין זה מתפקידו של בית המשפט זה ואף אין בידיו הכלים לעשות זאת, לקבוע כי סכום האגרה שנקבע על ידי המחוקק איננו סביר, ולהורות על השבת הכספים שניגבו ביתר. 36. יוער, כי גם בסיכומי התשובה שלו הפנה ב"כ המבקשת לפס"ד בת.מ. 105/06 פלדמן אהרון ואח' נ' איגוד ערים (אזורי דן) (ביוב) וביקש להדגיש כי על-פי פסק הדין דנן אין לגבות את האגרה אלא למטרה שלשמה הוסמכה הרשות לגבותה. ואולם בפסק הדין הנ"ל נקבע כי העירייה גבתה ביתר ואף לא העבירה לאיגוד ערים את הכספים המגיעים לו על-פי דין. באותו עניין אף ניתנה חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה אשר הסכים לכך שעל הרשויות המקומיות היתה מוטלת החובה להעביר את כל הסכומים שגבו לידי האיגוד. זאת ועוד, בעניין פלדמן ובפס"ד הנוספים אליהם התייחסה המבקשת, עסקו במקרים של היטלים שהטילו רשויות מקומיות כאשר באותם מקרים על-פי דין מוגבלת הסמכות להטיל את ההיטל למימון הוצאות מסוימות ולמטרות אלה בלבד. יתר על כן, בפסק הדין הנ"ל קבע בית המשפט, כי האיגוד לא דרש הכספים שהגיעו לו על-פי דין, ולכן גם אין השבה על הכספים הללו, ובלשון פסק הדין: "התובענה שבפני היא תביעת השבה ייצוגית, ולא עתירה מינהלית נגד העיריות והאיגוד. תביעה שכזו אין המבקשים רשאים להגיש ככל שמדובר בכספים אשר אמורים להגיע לידי האיגוד. זה איננו טוען כי ויתר על כספי אגרת הביוב שלא הועברו אליו - נהפוך הוא; האיגוד גם אינו מוסמך לוותר עליהם. כפי שמציין היועץ המשפטי בהודעתו, ועל פי הראיות שהובאו בפני, עומדים על הפרק פרוייקטים עתירי ממון שעתידים להתבצע על ידי האיגוד בשנים הבאות, כך שבהחלט יהיה צורך בעודפי כספי האגרה שלא הועברו לאיגוד... במצב דברים זה, לא תהיה עילה להורות על השבת כספים אלו למבקשים ולחברי הקבוצה. אולם, מצב הדברים יהיה שונה אם יסתבר שגם לאחר הגשת תובענה זו ומתן החלטה זו, וגם לאחר התערבות היועץ המשפטי לממשלה שהביע את עמדתו בהליך זה, אין העיריות מעבירות לאיגוד את כספי האגרה שנגבו עבורו במלואם, והאיגוד מצדו איננו דורש אותם. במקרה זה, תהא למבקשים, לכאורה, עילה לדרוש את השבת הכספים בשל פקיעת המטרה הציבורית שלשמה ניגבו מהם. העיריות אינן רשאיות לטעון כי הן מחזיקות כספים אלו בנאמנות עבור האיגוד, ולהימנע במשך שנים מלהעבירן לאיגוד. עמדת היועץ המשפטי לממשלה מבוססת על כך שהכספים שייכים לאיגוד. אך אם יסתבר שהאיגוד איננו זקוק לכספים אלו ואיננו דורש אותם - יהיה מקום לדון בתביעת ההשבה שהגישו המבקשים". מכאן שפס"ד פלדמן הנ"ל איננו דומה כלל למקרה נשוא הדיון. 37. למעלה מן הצורך, נתייחס גם לטענות המבקשת לפיהן על-פי דו"חות רואי החשבון (בין היתר דו"ח פאהן קנה וחוות דעתו של המומחה מטעמה הכלכלן מיכאל מילר) קיימת לכאורה גביית יתר בסך של כ-172 מיליון ₪ בשנה. בהקשר זה יודגש כי לטענת ב"כ המשיבים, טענה זו אינה נכונה עובדתית. לדבריהם סביר להניח שהמומחה התייחס לגבייה בגין חובות עבר (שאין להביאה בחשבון לצורך בחינת סבירות האגרה), ו/או לגבייה של אגרות אחרות, מלבד האגרה השנתית (אשר אין להתחשב בהן, משום שאף ההוצאות הקשורות אליהן נוטרלו). הכל כמפורט בחוות הדעת של רו"ח יוני רובין הוגשה מטעם המשיבים. בחוות הדעת של רו"ח רובין מפורטים הכשלים הנטענים, שבחוות דעתו של מר מילר, לדוגמה, תקציב המדינה שהציג הכלכלן נכון לתחילת השנה, ומשקף את התכנון להוצאות במהלך השנה אך אינו לוקח בחשבון שינויים שנעשו במהלך השנה. לכן בחלק השני של חוות הדעת התבסס רו"ח רובין על תקציב ההוצאות הנכון לסוף שנות הכספים הרלבנטיות והן על ההוצאות הממשיות והרלבנטיות של רשם החברות במהלך השנים 2010-2012, והצביע על כך כי למעשה מדובר בסכומים גבוהים יותר (ראה פסקאות 12-24 לחוות הדעת של רו"ח רובין). לחלק השני של חוות דעתו של רו"ח רובין צורף תחשיב שעניינו הזיקה בין הכנסות והוצאות הקשורות לאגרה השנתית, כאשר לטענתו קיימת זיקה ברורה ומובהקת ביניהן "לפי כל קנה מידה כלכלי ו/או חשבונאי מקובל וסביר". בחוות הדעת הובהר כאמור מדוע הנתונים עליהם התבסס הם לדבריו "הנתונים האמיתיים ביחס להיקפי הגבייה מן החברות" (פיסקה 27 לחוות הדעת). לסיכום חוות הדעת נקבע כי הוכח שבמהלך כל אחת מהשנים 2010-2012 היה היקף הוצאותיו השוטפות של רשם החברות בפעילות המיוחסת לאגרה השנתית המשולמת על-ידי החברות "בין 69% ל-81% מגובה הכנסות הרשם בפועל מן האגרה השנתית השוטפת". (ראה פסקאות 40-44 לחוות הדעת של רו"ח רובין). ב"כ המבקשת דוחה מכל וכל את הטענות הללו ומפנה לאמור בחוות הדעת שהושגה מטעמם. 38. זאת ועוד, ב"כ המשיבים הבהירה כי חוות הדעת שהוגשה מטעמם אינה מתיימרת למצות את כל העלויות וההוצאות שיש ליחידת רשם החברות, והיא הוגשה רק על מנת להוכיח ולהמחיש עד כמה טענות המבקשת לפיהם אין ניתנים כנגד האגרה השנתית שירותים אשר כרוכים בעלויות - אינן נכונות. מכל מקום, כפי שצוין לעיל, גם אם קיימים בשנה זו או אחרת עודפים, הרי שלפי חוות הדעת, של המשיבים הזיקה בין העלויות אותן במובהק יש לייחס לאגרה השנתית להיקף ההכנסות השוטף - עומדת בממוצע על כ-74% - כך שלא יכולה להיות מחלוקת כי מדובר ביחס סביר. גם הכלכלן מילר קובע כי יחס של 80% הוא יחס סביר. 39. עוד יצוין, כי בניגוד לטענת המבקשת לפיה ככל שמספר החברות גדל, כך גם יש להקטין את גובה האגרות - לטענת המשיבים המציאות מלמדת כי ההיפך הוא הנכון ועם העלייה במספר החברות, גדלו העלויות וההוצאות של רשם החברות. כך או אחרת, תמורת הסכום של האגרה השנתית, כאמור, מוענקים לכל חברה רשומה מגוון רחב של שירותים, כפי שפורט לעיל. לא זו אף זו, לאור האמור בפסיקה ובייחוד לאור האמור בפסק דין 1600/08 הנ"ל שקבע כי אפשר שהאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי "...מעל ומעבר העלות של השירות..." (ר' פיסקה 24) לאחר שבחנתי את חוות הדעת, המסמכים שצרפו שני הצדדים וטיעוניהם, לא שוכנעתי כי רשם החברות אכן גובה גביית יתר שלא כדין, כנטען על ידי ב"כ המבקשת. 40. אי לכך ולאור כל האמור לעיל, אני דוחה את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית. המבקשת תשלם למשיבים שכ"ט עו"ד והוצאות משפט בסך כולל של 50,000 ₪. הסכום דנן יוצמד למדד יוקר המחייה ויישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד תשלומו בפועל. דיני חברותתקנות החברותתביעה ייצוגיתאגרה