וועדת אכלוס עליונה מטעם משרד הבינוי והשיכון דחתה את בקשת העותרת להקנות לה זכויות חוזיות כדיירת ממשיכה בדירת אמה שהתגוררה בדיור ציבורי באשדוד, מהטעם שהעותרת לא התגוררה עם אמה בדירה 4 שנים לפני פטירת האם, וכן מאחר והעותרת לא עונה להגדרות חסר דירה 5 שנים לפני פטירת הדייר החוזי. עוד צויין בהחלטה העותרת לא זכאית לדיור ציבורי, שכן אינה ממלאת אחר התנאי לפיו היא מתקיימת מהבטחת הכנסה 12 חודשים עובר לבקשה. בסייפא של ההחלטה נאמר "הדירה נחוצה לאכלוס משפחות שאושרו כדין לדיור ציבורי חלקן ממתינות שנים. למרות הנסיבות לא ניתן לחרוג מהכללים ולהעדיפה על פני המשפחות הממתינות בישוב...". עתירת העותרת היא לביטול ההחלטה האמורה ולקביעה כי הינה דיירת ממשיכה בדירת אמה בדיור הציבורי באשדוד. לחילופין עתרה העותרת לקביעה כי היא זכאית לדירה בדיור הציבורי, וכי המשיב 1 (להלן: "המשיב") יכניסה לרשימת הממתינים בתור לקבלת דיור ציבורי, וכי בזמן ההמתנה תקבל סיוע בשכר דירה בהתאם לנוהלי המשיב. המשיב טען כי החלטת וועדת האכלוס העליונה סבירה וכי דין העתירה להידחות בשל כך שהעותרת איננה עומדת בתנאים הקבועים בחוק להכרה כדייר ממשיך, אינה עומדת בכללי המשיב בדבר זכאות לדיור ציבורי, וכן כי לא התגוררה בדירת אמה במהלך פרק הזמן הנטען בעתירה. המשיב 2 הודיע כי מאחר והגורם המוסמך הינו המשיב, המשיב 2 יקבל כל החלטה, ולפיכך, ביקש לפטור אותו מהמשך התייצבות לדיון. העובדות העותרת הינה גרושה, אם לשלושה ילדים קטינים. בשנת 2000 רכשה עם בעלה דירה באשדוד אותה מימנה, בין היתר, באמצעות משכנתא. בן זוגה של העותרת בעבר, במהלך שנות הנישואים, היה מובטל תקופות ארוכות, המשפחה נקלעה לקשיים כלכליים, ולבסוף, בשנת 2011 בני הזוג התגרשו. בשל הקשיים הכלכליים אליהם נקלעו בני הזוג נוצר חוב פיגורים בגין המשכנתא לבנק, ובינואר 2008, לאחר שמונה כונס נכסים לדירה, פונתה משפחת העותרת מדירתה. הדירה נמכרה, נותר חוב בגינה של כ- 92,000 ₪, אשר הופחת ל- 30,000 ₪, בהחלטה של וועדה מיוחדת, ועל העותרת לשלם מידי חודש כ- 500 ₪ בגין אותו חוב. בעקבות הפינוי מהדירה עברה העותרת יחד עם ילדיה, לטענתה, להתגורר בדירת אמה, הדירה מושא הדיון. לטענת העותרת מאז ינואר 2008 היא וילדיה מתגוררים בדירת האם. במרס 2011 אושפזה אמה של העותרת במוסד רפואי ממנו הועברה למוסד סיעודי, וביום 24.8.11 האם נפטרה. לאחר פטירת האם הגישה העותרת בקשה להיכלל כחסרת דיור, ואכן ביום 31.8.11 הוכרו העותרת וילדיה כחסרי דירה ואושר להם סיוע בשכר דירה לפי דרגה 47. בד בבד הגישה העותרת בקשה להכיר בה כדיירת ממשיכה. עניינה נדון בוועדה מחוזית ונדחה. ביום 1.5.12 הגישה ערעור על החלטה זו לוועדה העליונה. הוועדה העליונה נתנה את החלטתה ביום 22.5.12 אשר בה, כאמור לעיל, נדחתה בקשת העותרת להכיר בה כדיירת ממשיכה - מכאן העתירה בענייננו. פרק הזמן שבו התגוררה העותרת בבית אמה כאמור, לטענת העותרת, היא וילדיה התגוררו בבית אמה של העותרת מאז פונו בינואר 2008 מהדירה שהיתה פעם בבעלות העותרת ובן זוגה. לטענת המשיב אין לקבל גרסה זו של העותרת וזאת בהסתמך על דוחות "ביקורי מעגל" שבוצעו במהלך השנים 2008 ו - 2009, ושמהם עולה כי בעת ביקורי הרכז התגוררה בדירה אך אמה של העותרת (נספחים ד' 2 ו- ד' 3 לכתב התשובה). ב"כ המשיב אזכרה בטיעוניה פסיקה בה, לטענתה, ניתן משקל רב לדוחות "ביקורי מעגל". מבלי להמעיט ממשקלם של דוחות "ביקורי מעגל", הרי שבנסיבות בענייננו מצאתי לבכר את גרסת העותרת בדבר משך הזמן שהתגוררה בבית אמה על פני דוחות "ביקור מעגל". העותרת אישרה בתצהירה את אמיתות טענתה באשר לתקופה אשר בה התגוררה בבית אמה, ואשר, כאמור, החלה בינואר 2008. תימוכין לגרסת העותרת מצינו במסמכים שצורפו לעתירה החל מדו"ח כונס הנכסים, בו צויין כי ביום 20.1.08 תפס חזקה בדירת העותרת ובן זוגה - שאז לטענת העותרת היא עברה להתגורר בבית אמה, והמשך בתיעוד של קניית מחשב מיום 24.8.08 בו מצויינת כתובת אמה של העותרת ככתובתה של העותרת. עוד צורף לעתירה טופס הפניה של בנה של העותרת מיום 25.5.09 בו מצוינת כתובתה של אמה של העותרת ככתובתו של בנה של העותרת. לכן, יש לראות את העותרת כמי שהתגוררה עם אמה החל מיום 20.1.08. דייר ממשיך ההכרה בדייר ממשיך מקורו בערך חברתי של הכרה בזכויות צאצאיהם של דיירי הדיור הציבורי, כעולה מדברי הכנסת בדיון שהתקיים טרם אושר חוק זכויות הדייר לדיור ציבורי, התשנ"ח - 1998. יו"ר וועדת הכלכלה חבר הכנסת אברהם יחזקאל בהציגו את החוק אמר, בין היתר, "אתם יודעים, שבלא מעט מקרים, בעיקר אחרי 50 שנה, הזדקנה האוכלוסייה שגרה בדיור הציבורי. חשבה חברת הכנסת תמר גוז'נסקי נכון ואמרה, שראוי שגם בן או בת שלא שפר גורלם, ושממשיכים לגור עם הוריהם באותו דיור ציבורי, מן הראוי שימשיכו להתגורר בו. היו לא מעט מקרים, חבר הכנסת רן כהן, כמו שאתה יודע, שבעת השבעה הם קיבלו מהחברה הציבורית מכתב שאומר: עליכם לפנות את הדירה. זה קרה במהלך השבעה, עוד לא תמו ימי האבל על פטירתו של בעל הדירה הציבורית, על מי שגר בדירה הציבורית, וכבר קיבל מי שהמשיך את המגורים בדירה הודעה שעליו לפנות אותה והוא עלול היה למצוא את עצמו ברחוב. מדובר על כך, שאותם דיירים ממשיכים, שלא שפר מזלם ולא שפר גורלם, אם הם חולים, יוכלו להמשיך ולהתגורר שם. זה דבר חשוב, הומני וחברתי מהמעלה הראשונה. זכותו של הדייר הממשיך כוללת גם את הזכות לכך שגובה שכר הדירה שהוא ישלם במשך השנתיים הראשונות לא יעלה על זה שהיה משתלם על - ידי הדייר הראשוני, השוכר, שמכוחו בא הדייר הממשיך. כן, אותו אדם שימשיך, אם, חלילה, נפטר בעל הדירה, או מי ששכר דירה, יוכלו הבן או הבת או האם החד - הורית שגרה שם, לשלם אותו שכר הדירה, כפי ששילמו האמא או האבא". חבר הכנסת מאיר שטרית ציין: "אנשים שגדלו בבתים של דיור ציבורי עם ההורים שלהם וגרו שם שנים, לפתע, כשההורים שלהם נפטרו, היה מוגש נגדם צו פינוי, והיו מוציאים אותם מהבתים. זה מעשה שבמידה מסוימת נראה כבלתי הגיוני ובלתי נסבל". מפי מציעת הצעת החוק חברת הכנסת תמר גוז'נסקי נרשם בדברי הכנסת "בהצעת חוק זו באנו לפתור בעיה הרבה יותר בסיסית, של אנשים שלא קנו דירות, שהוריהם לא קנו דירות, שהם לא קונים דירות, והם בסך הכול מבקשים להמשיך ולהתגורר בדיור הציבורי. אני חושבת, שכשקבענו שבנים או נכדים יוכלו להמשיך ולהתגורר בתנאים מסוימים, קבענו איזה עיקרון, שהדיור הציבורי, משום שהוא דיור סוציאלי, רואה את המשפחה כמשפחה לא רק בדור אחד אלא גם בדורות הבאים". בהצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: "חוק ההתייעלות הכלכלית") נאמר כי ההצעה באה על מנת לבחון זכאותו של הדייר הממשיך לדיור ציבורי "בהתאם לנתוניו ועל פי הכללים הקבועים בעניין זה בנוהלי המשרד לבינוי ושיכון". לצד החקיקה שעניינה דייר ממשיך, הוציא המשיב הוראות נוהל לפיהם הוא פועל. בין הוראות הנוהל שהוצאו מצינו ההוראה לפיה הוקמה וועדת אכלוס עליונה, שהחלטתה כאמור היא מושא העתירה. האם העותרת עומדת במלא הקריטריונים הנדרשים להכרה כדייר ממשיך אין מחלוקת בין הצדדים כי העותרת אינה עומדת במלוא הקריטריונים; לו עמדה במלוא הקריטריונים לא היה צורך להביא את עניינה בפני וועדת אכלוס עליונה, אשר סמכותה לפעול כוועדת חריגים. כטענת באות כוחה של העותרת, העותרת "פשוט נופלת בין הכיסאות". שכן: "א) העותרת נופלת בין הכלל הישן של דייר ממשיך בטרם תיקון החוק ב- 2009, לפיו דייר שהתגורר בדירה 3 שנים זכאי להקניית זכויות כדייר ממשיך, לבין הכלל החדש, הדורש 4 שנים, ואילו העותרת התגוררה שם 3 שנים ו- 5 חודשים. (ב) העותרת נופלת לפרשנות פורמאלית של הגדרת "חסרת דירה" - אמנם דירתה נמכרה פחות מ- 5 שנים לפני הגשת בקשתה להקניית זכויות, ואולם היא נמכרה בכינוס נכסים אשר הותיר אותה עם חוב של מעל 90,000 ₪ לבנק וללא כל קורת גג, מה שאילץ אותה לעבור להתגורר עם אמה בדירה נשוא העתירה, קורת הגג היחידה שהייתה זמינה לה ולילדיה, אז כמו היום. (ג) כמו כן, העותרת נופלת בין הכיסאות בנוגע לדרישת קבלת קצבת השלמת הכנסה למשך 12 חודשים - היא קיבלה דמי אבטלה, בסכום דומה לסכום של קצבת הבטחת הכנסה, משך 7 חודשים, והשלמת הכנסה משך 5 חודשים, דהיינו סך הכל 12 חודשים, ואולם באמצע נפל חודש אחד, פברואר 2012, בו היא לא קיבלה שום קבצה מהמל"ל בשל טעות בירוקרטית של המוסד לביטוח הלאומי". וועדת האכלוס העליונה, בהחלטתה מושא העתירה, דחתה את בקשתה של העותרת, מאחר וקבעה כי אינה "עונה להגדרת חסר דירה חמש שנים לפני פטירת דייר חוזי". כאמור, העותרת הוכרה ביום 31.8.11 "כחסרת דירה בהתחשב בדו"ח כונס הנכסים, לפיו גם לאחר מכירת הדירה נותר חוב לעותרת כלפי הבנק". ראוי היה כי משהוכרה העותרת "כחסרת דירה" יש לראותה כמי שעונה לדרישה בסעיף 2.10.3 בנוהל 08/19 שכותרתו "הסדרת זכויות חוזיות של דיירים ממשיכים" ואשר על פיו "הדייר הממשיך וקרובו עונים להגדרת "חסרי דירה" ההגדרה המפורטת בנוהל זה, חמש שנים לפני פטירת הדייר החוזי או לפני כניסתו למוסד סיעודי וגם לאחר מכן". אכן, העותרת היתה בגדר חסרת דירה לתקופה שהיא פחות מחמש שנים, ואולם, דירתה של העותרת נמכרה בכינוס נכסים, כאמור לעיל, כאשר לאחר המכירה העותרת אף נותרה עם חוב שהועמד בסופו של דבר על 30,000 ₪, כאשר היא משלמת, בניגוד לאחרים שלא היה להם דירה מעולם, על חשבון חוב זה, 500 ₪ מידי חודש בחודשו. משמצבה של העותרת, כיום, בשל החוב, קשה יותר ממצבם של אחרים שלא ניסו לרכוש דירה ולא להיזקק לדיור ציבורי, ראוי לשקול להתייחס אליה כחסרת דירה חמש שנים לפני פטירת אמה. האם בסמכות וועדת האכלוס העליונה לחרוג מהנהלים לטענת העותרת הוועדה העליונה לאכלוס מוסמכת לפעול כוועדת חריגים. כאמור, בסעיף 2.2 לנוהל 08/13 בו נאמר כי "הועדה תפעל במגמה לתת מענה לבעיות חריגות של משפחות ויחידים המבקשים סיוע בדיור, להם לא נמצא מענה במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד". כמו כן, בנוהל 08/05 בסעיף 2.9 תחת הכותרת "וועדת חריגים" נכללה גם וועדת אכלוס עליונה. באת כוח המשיב בטיעוניה אישרה כי וועדת אכלוס עליונה "מוסמכת לדון בבקשות לדיור ציבור ולפעול גם כוועדת חריגים" סעיף 3 להודעה. יש ממש בטענות באות כוח העותרות, המבוססות על פסיקה, כי "אין בטענת האפליה (שהועלתה ע"י המשיב - ר.א.) או טענת המחסור בדיור הציבורי כדי להצדיק פגיעה בזכויותיה של העותרת" (סעיף 16 להודעה). נקבע בבג"צ 4905/98 גמזו נ' ישעיהו כי כבודו של אדם כולל אף דיור שכן "אדם המתגורר בחוצות ואין לו דיור, הוא אדם שכבודו כאדם נפגע...". כאשר וועדת אכלוס עליונה דנה בבקשתה של העותרת, עליה ראשית דבר ליתן דעתה לנסיבותיה של העותרת, נסיבות, שהן במשקלן הכולל, נסיבות חריגות. נסיבותיה החריגות של העותרת לא אחזור על מכלול נסיבותיה החריגות של העותרת, שכבר הוזכרו לעיל. אוסיף, כי לו נבחן מרכיב ההכנסה של העותרת בעת שנידון עניינה בפני הועדה העליונה, תוך לקיחה בחשבון אף את החודשים בהם התקיימה מדמי אבטלה, הרי שהעותרת היתה ממלאה אחר הקריטריון של מיצוי כושר עבודה וקבלת הבטחת הכנסה (בשילוב עם דמי האבטלה) במהלך ה-12 חודשים שקדמו להגשת בקשתה, שכן טרם החלה לעבוד באותה עת, ונראה כי היתה זכאית להיחשב כזכאית לדיור ציבורי. עתה, משניסתה העותרת לעמוד על שני רגליה ולצאת ממעגל העוני ולהפוך לאזרחית עצמאית ותומכת במקום אזרחית נתמכת, נראה כי היא מקבלת חיזוקים שליליים במקום ההפך. כמצוין לעיל, העותרת הוכרה כחסרת דירה, ולכן כאמור לעיל, ראוי לשקול לראותה כך גם לצורך ההגדרה של דייר ממשיך. לנוכח השינוי בחוק, לא עמדה העותרת בתנאי של מגורים משותפים עם הדייר החוזי במשך ארבע שנים, אלא לפרק זמן של כשלוש וחצי שנים, עד אשר אמה הועברה למוסד סיעודי ביום 13.6.11. במהלך התקופה שהעותרת התגוררה בבית אמה תוקן החוק בהתאם לחוק ההתייעלות הכלכלית, כמפורט לעיל, ואולם, אף עובדה זו, של מגורים משותפים עם האם במשך כשלוש וחצי שנים, ראוי שתעמוד לזכותה בעת קבלת החלטה בעניינה. מצינו בפסיקה מקרים בהם נקבע כי יש מקום לסטות ממועד שנקבע לעניין זכאות. כך נקבע בפסק הדין בגץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' כנסת ישראל ואח' ( 09.06.2005), עמ' 109, לעניין קביעת יום קובע במסגרת הסדר הפיצויים בתכנית ההתנתקות- "בסיכום הדברים, לא מצאנו כי נפל פגם חוקתי בעצם הקביעה של "יום קובע" כנקודת מוצא לעריכת חישובים. היום הנקבע מצוי, עקרונית, במיתחם ההגבלה. היום הקובע אינו שרירותי. הוא היום שבו התקבלה החלטת הממשלה. הגישה העקרונית כי ממועד זה לא תיווצר זכאות חדשה לגבי מי שלא היה זכאי במועד זה, אין בה משום חוסר סבירות. יחד עם זאת, יש לבחון את התאמתו של המועד שנקבע לכל הסדר פיצוי פרטני. אין לשלול את האפשרות כי הוא אינו מתאים לכל מנגנוני הפיצוי. ייתכן כי בעניינים מסויימים, ההיצמדות ל"יום הקובע" עשויה להיות בלתי הולמת. המחוקק עצמו מצא לנכון לסטות מהיום הקובע בכמה נושאים. גמישות זו מלמדת על התייחסות עניינית שנועדה למנוע עיוותים." בתיק ת"א 61158-01-12 עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ נ' פרץ, מצא בית המשפט לנכון לסטות מהדרישה הדווקנית בחוק הדורשת רצף מגורים, וקבע כי על אף שהנתבעת לא גרה בדירה 3 שנים ברציפות טרם מות אביה, בנסיבות שהיו אז, היא כן עומדת בתנאי חוק זכויות הדייר ואין לסלקה מהדירה. ההחלטה מושא העתירה בהחלטתה ציינה וועדת אכלוס עליונה, בדחותה את בקשת העותרת "למרות הנסיבות לא ניתן לחרוג מהכללים...". לא ברור מהאמור איזה נסיבות נלקחו בחשבון; האם במסגרת שיקולי וועדת אכלוס עליונה נלקח כשיקול האמור בדו"חות ביקורי מעגל, שאז מן הסתם נעלם מעיני הוועדה כי העותרת התגוררה בדירה כשלוש וחצי שנים, היינו שחסרה תקופה של כחצי שנה, בתקופת התפר שבין לפני ואחרי התיקון בחוק בעקבות חוק ההתייעלות? האם נתנה הוועדה את דעתה לכך שבתקופה הרלבנטית העותרת ומשפחתה התקיימו מהבטחת הכנסה ודמי אבטלה, פרט לחודש אחד בשל אשמה בירוקרטית? האם נתנה הוועדה את דעתה לכך שבניגוד לחסרי דיור שמעולם לא ניסו לקנות דירה העותרת נותרה, בשל רצונה שלא ליפול מעמסה על כתפי הציבור, עם חוב של 30,000 ₪? האם נתנה הוועדה את דעתה לכך שהוצאת העותרת מדירת אמה תהפוך את העותרת וילדיה, שמצבם הנפשי התייצב, לתושבים נזקקים ותחזירם למעגל העוני? האם נתנה הוועדה את דעתה לערך החברתי שמצא את ביטויו בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי לגבי דייר ממשיך? לשאלות אלה לא מצאנו תשובה בהחלטת הוועדה. שאלות אלו ואחרות היו צריכות לעמוד לנגד עיני הוועדה בטרם מתן החלטתה ולמצוא את ביטוין בנימוקי הוועדה בהחלטתה. בהעדר הנמקה בהחלטת הוועדה מושא העתירה אין אפשרות לקבוע האם עסקינן בהחלטה סבירה או בלתי סבירה, ומשאין בית המשפט נוהג להחליף את שיקול דעתו בשיקולי המנהל הציבורי, מוחזר הדיון לוועדת האכלוס העליונה על מנת שתשוב ותשקול את בקשות העותרת לאחר שתינתן אפשרות לבאות כוחה להעלות את טענותיהן בפני הוועדה בכתב. לנוכח התוצאה אליה הגעתי כל צד יישא בהוצאותיו. חוזהבניהמשרד הבינוי והשיכוןזכות חוזית