בנייה של יחידות אירוח רק בשטח המגורים המקורי של הקיבוץ, ולא ביחידות ההרחבה. הוועדה המקומית נסמכת גם על ההליכים שקדמו לאישור התכנית, לרבות האישור שהתקבל מהוולקחש"פ, והיא סבורה כי גם לאור דברים אלו, ודרך הפרשנות הראויה של תכניות מתאר, יש לקבוע כי המדובר בבקשה אשר חורגת מהוראות התכנית ג/11043. כן טוענת הוועדה המקומית כי לאור האמור בסעיף יד(ט) הנ"ל, חריגה מהוראות התכנית מחייבת אישור של תכנית מפורטת. לדעתה, הן בשל גודל המגרש הקטן מהמותר, הן בשל העובדה כי המדובר בבנייה שמחוץ לשטח הקיבוץ הוותיק, והן בשל התנגדות הקיבוץ, אין להתיר את הבנייה על דרך של שימוש חורג, שכן הדבר יהווה סטיה ניכרת מכוח תקנה 2(17) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002. בנוסף ציינה הוועדה המקומית כי המדובר בתקדים מסוכן, באשר באם תאושר הבנייה כאן, ייפרץ הסכר, ורבים מתושבי ההרחבות יבקשו לפעול באופן דומה. בדרך זו מטרת התכנית (וכן הוראת הוולקחש"פ) שלא לאפשר זאת במגרשים הקטנים, תאויין. 11. המשיב מס' 2, הקיבוץ, ציין גם הוא כי הוא מתנגד למתן השימוש החורג, כאשר העוררת ידעה כי הדבר הינו אסור, וביצעה זאת בניגוד לחוק, בניגוד להצהרתה בעת הרכישה, כי המדובר בבנייה למגורים בלבד, וכי אין להתיר שימושים אחרים (מלבד משרדים בשטח של 30 מ"ר בלבד). דיון והכרעה 12. כאמור, מספר נושאים הועלו בפנינו, והראשון שבהם הוא השאלה, האם המדובר בשימוש חורג מתכנית, או שמא מהיתר בלבד. שאלה זו הינה פשוטה למדי, לדעתנו. תכנית ג/11043 הינה תכנית תקנונית, אשר נועדה להסדיר את הבנייה של יחידות אירוח בישובים הנמצאים בשטחה של הוועדה המקומית. על מנת לאשרה, נדרש אישור של הוולקחש"פ, וזה הבהיר, באופן שאינו משתמע לשני פנים, כי הוא מתיר את התכנית, רק במידה והתכנית לא תאשר בנייתן של יחידות אלו, על מגרשים קטנים מדונם. 13. הדברים אולי מצאו ביטוי באופן שאינו מוצלח במיוחד בתכנית, אולם עולה ממנה כי התרת הבנייה של יחידות האירוח נעשית אך ורק באזורי המגורים של המושבים, הישובים הקהילתיים והיישובים הכפריים, בהם גודל המגרש עולה על דונם, וכן באזורים הקיבוציים, בהם הזכויות מוקנות באופן משותף. לא בכדי בשטחים המיועדים לבנייה במושבים, קיימת התייחסות פרטנית לכל מגרש, ואילו בשטחי הקיבוץ מספר יחידות הדיור, כמו גם שטח הבנייה המותר, רוכז יחדיו. הדבר נעשה בהתאמה מלאה לתכניות הקיימות בקיבוצים, אשר, כפי שראינו, מרכזות את הזכויות בשטח המחנה הוותיק. התכנית הנ"ל נועדה, כפי שזו קובעת, להוסיף זכויות על אלו שנקבעו בתכניות המפורטות של הישובים בתחום הוועדה המקומית. תוספת הזכויות, אם כן, אמורה להיעשות באופן התואם את הוראות התכניות הקיימות. על כן, כאשר המדובר בבנייה בקיבוץ, הוספת שטחים ויחידות אירוח לשטח המגורים הוותיק נעשית באופן מרוכז, ואם הייתה כוונה להוסיף זאת גם בהרחבות, הייתה התכנית עושה זאת, בדומה לדרך שבוצעו הדברים ביישובים האחרים - על דרך של הוספת מספר ברור של יחידות אירוח, לכל מגרש. 14. על כן, הפרשנות המתבקשת היא כי אכן לא ניתן יהיה להתיר בנייה של יחידות אירוח, בשטח ההרחבה, וכל יחידות האירוח יהיו בשטח הקיבוץ הוותיק. 15. נקודה נוספת אשר הועלתה בפנינו, נוגעת לכך כי לא הוגשו התנגדויות, ועל כן סבורה העוררת כי ראוי להתיר לה את השימוש החורג המבוקש. אין לקבל טענה זו. שיקול דעתה של הוועדה המקומית, כאשר המדובר בסטיה מהוראות תכנית, אינו כפוף לכך כי יוגשו התנגדויות, והיא חייבת להפעיל שיקול דעת עצמאי גם אילו לא התנגד איש. כך קובע בית המשפט העליון בעע"ם 11061/04 הועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז חיפה נ' עיריית קריית אתא ואח', : "נאמר כבר כאן: לדעתנו דין הערעור להתקבל. כשבתכנון סביבתי עסקינן, יש לראות את התמונה במבט רחב, מבט של אינטרס הציבור שמייצגים מוסדות התכנון, והמבטאים את תכליתו אין בלתה של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965: "תכנון סביבתי נמנה על הנושאים המורכבים והחשובים ביותר בהשפעתם על חיי האדם. הוא משפיע על הפרט ועל הציבור כאחד. הוא כורך עמו כמעט כל זוית של חיי אדם בסביבתו. במסגרתו מתגבשים דפוסי חיים בענייני מגורים, כלכלה ועסקים, תחבורה, בריאות, חינוך ותרבות, איכות סביבה, ערכי טבע ונופי תיירות, בטיחות ובטחון ועוד כהנה וכהנה" (השופטת פרוקצ'יה, דנג"צ 5361/00 פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם)). המבט הרחב מורנו, כי בסופו של יום האינטרס הציבורי שעליו אמונה ועדה מחוזית לא ייבחן אך ורק בשאלה אם פלוני הגיש התנגדות ואם הוא עומד על התנגדותו. חברי הועדה אינם "מופעלי זולת", המופעלים על-ידי התנגדויות בלבד. עליהם לגלות שיקול דעת משלהם, והוא ייבחן לפי מהותו, לפי שליחותה של הועדה המחוזית, כנאמנת הציבור; בהקשר אחר נאמר (בג"צ 5849/99 פריצקי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד נד(3) 5, 38 (השופטת ביניש)) [יצוין כי בדנג"צ 5361/00 הנזכר נדון שוב נושא בג"צ 5849/99, אך לאו דווקא בהקשר הדברים שצוטטו כאן] כי "מוסד תכנון שיש לו תפקיד סטטוטורי ייחודי רשאי ואף חייב להפעיל שיקול דעת מוסדי עצמאי, בעת שהוא ממלא פונקציות מסויימות..." 16. הוועדה המקומית אכן שקלה שיקול עצמאי, ולא הנחתה עצמה רק על ידי התנגדויות השכנים. היא הפעילה שיקול דעת, וקבעה כי בנסיבות שנוצרו, מתן היתר לשימוש חורג, יהווה פריצת סכר, אשר עלולה להביא לכך כי יוקמו מספר רב של יחידות אירוח, בשטחים שאינם מתאימים לכך, על פי התכנון הקיים. הוועדה המקומית אף ציינה כי היא הנחתה עצמה לפעול בדרך זו, לנוכח העובדה כי זוהי המדיניות הנכונה, כפי שגם הובהר על ידי מוסד התכנון הבכיר, הוולקחש"פ. 17. אין לומר כי נפל פגם בהחלטתה זו של הוועדה המקומית. משנקבעה מדיניות מסוימת, יש לפעול לפיה. אין משמעות הדבר כי אין צורך בבחינת המקרה לגופו, אולם יש צורך בנסיבות מיוחדות, על מנת לחרוג מהמדיניות הנ"ל. דברים ברורים בעניין זה נקבעו על ידי בית המשפט העליון בעע"ם 9156/05 גרדינגר ואח' נ' מריוס ושרון ראפ ואח', : "סטיה מהנחיה מנהלית אינה כשלעצמה בלתי חוקית, שכן בניגוד לחוקים או לתקנות, ההנחיות נועדו להדריך את שיקול דעתה של הרשות, ועליה לשקול כל מקרה שבא בפניה לגופו. לפיכך, הרשות רשאית לסטות מן ההנחיות המנהליות במקרה ספציפי בהסתמך על נסיבות המקרה, מבלי לשנות את ההנחיות. ואולם "ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות" (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 787 (1996); ראו גם בג"ץ 143/64 אדטו נ' עמידר בע"מ, פ"ד יח(3) 51, 57 (1964)) על כן, אין הרשות רשאית לסטות מההנחיות בלא הצדקה, אלא על הסטיה מההנחיות להיעשות רק מקום בו קיימים שיקולים ענייניים המצדיקים אותה. הכלל כי הסטיה מההנחיות חייבת להיתמך בטעמים סבירים, נגזר קודם כל מחובת הרשות לנהוג בשוויון. כדברי הפרופ' יצחק זמיר: ... זאת, מכיוון שאם הרשות פועלת בדרך כלל במסגרת כללי המדיניות שנקבעו בהנחיותיה המנהליות, סטייתה מאותן ההנחיות במקרה ספציפי טעונה הצדקה והנמקה ראויים (ראו בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 201-202 (1991)). לפיכך, סטיה לא מנומקת ולא מוסברת מההנחיה המנהלית מהווה לכאורה אינדיקציה לכך שהחלטת הרשות פוגעת בעקרונות השוויון וההגינות עליהם מצווה הרשות." 18. פריצת המדיניות משמעותה פגיעה בעקרון השוויון. אם לא כעת, אז בעתיד, כאשר יוגשו בקשות דומות, והמבקשים יטענו כי הם זכאים לאותו שימוש חורג, אשר הגיע לעוררת. אנו סבורים כי נימוקיה של העוררת, הן לגבי מיקום מגרשה, והן לגבי מצבה הכלכלי, אינם כאלו המצדיקים את פריצת המדיניות שנקבעה על ידי הוועדה המקומית. 19. ראוי גם לזכור, כי המדובר בשימוש חורג, אשר ממילא יש לתיתו במשורה, ורק כאשר קיים צורך תכנוני מובהק המצדיק את נתינתו. דברים אלו הובהרו, בין היתר, בעת"מ 2897/04 כל בו חצי חינם בע"מ ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז ואח', : "היתר לשימוש חורג, כשמו כן הוא, צריך להישאר בגדר חריג לכלל ולהיות מיושם רק בנסיבות חריגות המצדיקות זאת ולא כדבר שבשגרה [ראה ע"א 5927/98 בחוס נ' הועדה המקומית לתו"ב חיפה ואח' (פ"ד נד (5) 752)]. לועדות התכנון קיים שיקול דעת במתן היתרים ואין הן מחויבות לעשות כן. עליהן לשקול האם השימוש החורג מתיישב עם אינטרסים תכנוניים שונים וכיצד הוא ישפיע על הסביבה בה נעשה שימוש זה (ראה בג"צ 389/87 סלומון נ' הועדה המחוזית לתו"ב, פ"ד מב(4)30). התערבות בית המשפט בשקול הדעת צריכה להיות אף היא במשורה ורק במקרים חריגים. לעותרים אין זכות קנויה לקבל היתר לשימוש חורג, ועל כן אין לקבל את הטיעון לפיו החלטת הועדה מהווה פגיעה לא מידתית בחופש העיסוק שלהם וגם בזכות הקניין. גם אם זכויות וחירויות אלו של העותרים אכן נפגעות במידה מסוימת כתוצאה מאי מתן ההיתר, הרי שפגיעה זו איננה עומדת לבדה, ואינה יכולה להכתיב את החלטותיהן של ועדות התכנון שאינטרס הציבור בכללותו עומד ראשון במעלה לנגד עיניהן. על כן, במידה וסבורה הועדה כי יהא במתן היתר לעותרים משום פגיעה באינטרסים תכנוניים וציבוריים לגיטימיים וחשובים, אין מקום כי האינטרסים הכלכליים והאישיים של העותרים יגברו במקרה זה ויקבעו את המהלך התכנוני הכולל" ודברים יפים לא פחות נקבעו בעת"מ (ת"א) 1254/07 לאה ברוך ואח' נ' ועדת הערר מחוז מרכז ואח', : "הלכה פסוקה היא כי בבוא מוסדות התכנון להפעיך שיקול דעתם עליהם לתת את הדעת לכך כי היתר ל"שימוש חורג" יינתן רק בנסיבות חריגות המצדיקות זאת, ואין המדובר בפעולה שבשגרה. וכך נקבע בעניין זה כבר לפני קרוב ל-20 שנים, ב-בג"ץ 389/87 סלומון נ' הועדה המחוזית, פ"ד מב(4) 30 (1988): "שימוש חורג" כשמו כן הוא, היינו הוא אינו עולה בקנה אחד עם התוכנית ועם ציפייתם הסבירה של בני המקום;"... על כן, יש לתתו רק בנסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. 'האיזון' בין האינטרסים השונים נעשה על ידי התכנית עצמה, אשר קבעה, כי באזור מגורים יש ליתן היתר למגורים בלבד, ורק בנסיבות חריגות יש ליתן שימוש חורג"."..." ובהמשך הדברים קובע כב' בית המשפט כדלקמן (עמ' 48 לפסק הדין): "מכאן שהכלל הינו שאין להעניק היתר לשימוש חורג, ורק במקרים חריגים יינתן היתר שכזה. החריג יופעל אך ורק בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן, ולצרכים והיקפים נקודתיים הסוטים רק במעט מהקבוע בתוכניות בניין עיר החלות על המקרקעין" (ור' לעניין זה גם עת"מ (חי') 4251/07 אלאפנאן בע"מ נ' ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז צפון ואח', , ועת"מ (חי') 442/08 רמי כהן ואח' נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה חיפה ואח', ). 20. במקרה שבפנינו, לא נשמעה כל טענה כי קיימת הצדקה תכנונית ליצירת יחידות אירוח דווקא במקום זה, כאשר בקיבוץ עצמו טרם נבנו יחידות אירוח כלשהן (וכאמור, קיימת אפשרות לבניית 50 יחידות כאלו, בתחום השטח הנ"ל). על כן, אין מקום להתיר את השימוש הנ"ל, ללא קשר להתנגדויות או להעדרן של אלו. משלא מצאנו כל הצדקה תכנונית להתרת השימוש החורג, הרי שדין זה להידחות, על הסף. 21. כמו כן, אנו סבורים כי יש לקבל את עמדת הוועדה המקומית, כי המדובר בסטיה ניכרת, שכן תכנית ג/11043 מחייבת הכנת תכניות מפורטות, במקרה וקיימת סטיה מהוראותיה. על כן, מתן שימוש חורג, אכן יהווה סטיה ניכרת על פי תקנה 2(17) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002. 22. אם לא די בכך אלו, מצאנו כי יש הצדקה לדחיית הבקשה, גם בשל העובדה כי המדובר בלגאליזציה, המבקשת לכפות על הוועדה המקומית את עבירות הבנייה אשר בוצעו (וזאת על אף שהובהר לעוררת מראש כי לא ניתן יהיה לבצע שימוש זה במקום). במקרים מעין אלו, יש להימנע מלאשרר עבירות בנייה, רק בשל העובדה כי אלו בוצעו. אין מקום כי התכנון יובל אחר פעולותיהם הבלתי חוקיות של מי שמבצע עבירות בנייה, כפי שהובהר בעת"מ (ת"א) 1544/04 יסודות יניב בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מרכז ואח', : "דברי השופט לוין אמנם מתייחסים להליך הפלילי ובהקשר לענישת התופעה של עבריינות בניה. אלא, שלדעתי אין כל סיבה שמוסדות התכנון יעצמו עיניהם לנוכח עבירות בניה במיוחד כשהן נעשות בהיקפים משמעותיים וגדולים ויכשירו תכניות הבאות בעבירה בלי להתייחס לשיקול הזה כל עיקר. נראה לי, שעל רקע זה יש להבין את דברי השופט אור בעניין ברוכין הנזכר למעלה מכאן. השופט אור פסק שם שהתייחסות לתכנית צריכה להיות עניינית ומושפעת משיקולים תכנוניים ראויים ומי שבנה ללא היתר כחוק אינו יכול להסתייע בעבירה שביצע כנימוק לאישור התכנית. נמצא שאפילו תאמר שמצד כל שיקולי התכנון האחרים לא הייתה מניעה לאשר את תכנית 5, די היה בכך שהתכנית הזו נכפתה על הוועדה המחוזית הר כגיגית, משום שהיא באה להכשיר מציאות של הפרה בוטה של הוראות החוק, כדי שהוועדה המחוזית תימנע מאישורה של התכנית." 23. לפיכך, גם מסיבה זו, אנו סבורים כי יש לדחות את הערר. סיכום 24. לאור כל האמור לעיל, הערר נדחה. אין להתיר לעוררת שימוש חורג ממגורים ליחידות אירוח. בניהקיבוץ