מתקנים סולאריים על קרקע בייעוד תעשיה 1. הערר שבפנינו עניינו אחד בלבד - האם זכאיות העוררות להקים על קרקע המוגדרת כקרקע בייעוד תעשיה, על פי תכנית ג/8863 (להלן: "התכנית המפורטת"), מתקנים פוטו-וולטאיים, המייצרים חשמל. הבקשה כוללת מתקנים על שטח של 60 דונם (מגרשים 33 ו-34), המיועדים לייצור של כ-2.5 מגה וואט חשמל. המשיבה, אשר בחנה את הבקשה, החליטה להשיב על כך בשלילה, תוך שהיא סומכת ידיה על כך שהמדובר בתהליך ייצור שאינו עונה להגדרת המונח "תעשיה". כן נקבע כי תמ"א 10/ד/10 (להלן: "התמ"א המוצעת"), אשר מכוחה ניתן יהיה בעתיד לאשר (גם אם לא באופן מלא) את הבקשה, טרם אושרה, ועל כן אין לה כל מעמד, ולא ניתן להוציא היתר בנייה מכוחה. 2. מכאן הערר שבפנינו. בערר ארוך להחריד (אותו ניתן היה לתמצת בצורה יעילה לכשליש מאורכו, אלמלא הגישה הייתה להרבות במלל, מתוך המחשבה המוטעית כאילו עוביו של כתב הערר משפיע על ההחלטה שתתקבל), טוענות העוררות למעשה שתי טענות עיקריות - כי ניתן היה להתיר את הבקשה מכוח התכנית המפורטת, בשל העובדה כי ייצור חשמל מהווה תעשיה. בעניין זה ערכו העוררות ניתוח לשוני ותכליתי, והגיעו למסקנה, על בסיס בלשנות וכן היקש מפסיקה העוסקת בנושאים אחרים, כי ייצור חשמל מהווה תעשיה לכל דבר ועניין. הן מבקשות כי הפרשנות של המונח תעשיה, כפי שהוא מופיע בתכנית המפורטת, יפורש באופן גמיש, כך שיכלול גם את נושא ייצור החשמל, וזאת על בסיס ההנחה כי אילו הטכנולוגיה הנ"ל הייתה קיימת, בעת אישורה של התכנית המפורטת, ולנוכח העובדה כי המדובר בעניין אשר יש לו ערך מבחינת תכנון משק החשמל הכלל ארצי, היה הדבר כלול בה. העוררות אף הבהירו כי אם קיימת בעיה של ניצול הקרקע, הן מוכנות להתחייב להעלות את המתקנים על גגות מבנים שיוקמו, באם תוגשנה בקשות להקמת מבני תעשיה במגרשים בהם הוגשו הבקשות. העוררות אף ציינו כי המגרשים עומדים ריקים מזה זמן רב, ועל כן ראוי לאפשר את ניצולם באופן המוצע, ללא דרישה להעמדת מבני תעשיה במקום. הנקודה השנייה אליה התייחסו העוררות נוגעת לכך כי התמ"א המוצעת אינה חלה עדיין, ועל כן אין לשלול הוצאת היתרי בנייה מכוחה. טענה זו אינה סותרת למעשה את שקבעה המשיבה, שכן כל שנאמר בהחלטת המשיבה הוא כי אילו הייתה התמ"א המוצעת מאושרת, ניתן היה להוציא היתרי בנייה מכוחה, לפחות לחלק מהבקשה. הואיל ואיש מהצדדים אינו חולק למעשה על נקודה זו, הרי שאין מקום להיכנס לדיון מקיף אודותיה. עם זאת, הואיל והתמ"א המוצעת מלמדת על מגמות תכנוניות עתידיות, לא נתעלם מהוראותיה כליל, אלא נתייחס אליה כאל כלי פרשני. 3. המשיבה הגישה תגובה, בה היא טוענת כי אין המדובר במפעל תעשיה, אלא ב"תחנת כוח", שכן כך מוגדר מתקן המייצר חשמל, הן לאור חוק משק החשמל, והן לנוכח האמור בתמ"א 10/ד/8, הקובע כי מתקנים המייצרים חשמל, מהווים תחנת כוח. הוועדה המקומית סבורה כי לנוכח העובדה שהמדובר במתקנים "בזבזניים" מבחינת הקרקע, אין לאפשר את הקמת המתקן על הקרקע, וכי רק עם אישורה של התמ"א המוצעת, ניתן יהיה לאפשר זאת, וגם זאת באופן חלקי. המשיבה סבורה כי עצם העובדה שהתמ"א המוצעת הוכנה, מלמדת על כך כי באופן אינהרנטי לא ניתן להקים מתקנים פוטו וולטאיים באזורי תעשיה, ולכן לא ניתן לפרש את התכנית המפורטת, כפי שהוצע ע"י העוררות. 4. ראוי לציין כי המשיבה התעלמה מכך כי הן בחוק משק החשמל, והן בתמ"א 10/ד/8, ההתייחסות לתחנות כוח נעשית כאשר המדובר במתקנים אשר מייצרים חשמל בהספק של לפחות 5 מגה וואט, ואילו הבקשה שבפנינו אינה מגיעה להספקים אלו. לפיכך, ככל שהדבר נוגע לעצם ההגדרה, הרי שזו אינה חלה על הבקשה שבפנינו, על פי לשונה. 5. השאלה הייתה ונותרה אחת - האם המדובר בשימוש אשר יש לראותו כשימוש מותר, במסגרת התכנית המפורטת, או שמא זהו שימוש שאינו כלול בה. אם אכן זהו שימוש מותר, אזי צודקות העוררות, והיה על המשיבה להתיר להן את הבנייה. מאידך, אם צודקת המשיבה, אזי לא ניתן לאפשר את הקמת המתקנים, כל עוד לא אושרה התמ"א המוצעת, המסדירה את נושא הקמתם של מתקנים אלו, באזורי תעשיה. 6. אין חולק על כך כי תכנית מהווה דין, ועל כן חלים עליה כללי הפרשנות החלים על חקיקה. פרשנות תכנית חייבת להיעשות בהתאם לתכליתה, ואין די בפרשנות לשונית. דברים אלו הובהרו, בין היתר, בע"א 482/99 בלפוריה וכו' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - יזרעאלים, פ"ד נו (1) 895, 910: "כבר נאמר לא פעם בפסיקתנו, כי פרשנות של מונח בדבר חקיקה או בתכנית מיתאר צריכה להתפרש בהתאם לתכלית דבר החקיקה או התכנית לפי העניין, ובהתאם להקשרם של הדברים" כך נקבע גם בע"א 8797/99 אנדרמן ואח' נ' ועדת הערר המחוזית, פ"ד נו (2) 466, 471: "פרשנות הוראות תכנית, כמוה כפרשנות חיקוק, יוצאת אמנם מנקודת המוצא של הפרשנות הטבעית של מילות החוק, אך אין היא נעצרת בפרשנות המילולית. הפרשנות חייבת להביא בחשבון את תכלית ההוראה התכנונית" וכך נפסק בע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ ואח' נ' מייזליק ואח', : "תכנית מתאר היא בגדר חיקוק וחלים עליה כללי הפרשנות הנוהגים ביחס לדברי חקיקה (ע"א 416/58 ג'דעון נ' סלימאן, פ"ד יג(2) 916, 922; ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, נתניה, פ"ד מו(5) 727, 742; ע"פ 389/91 מדינת ישראל נ' ויסמרק, פ"ד מט(5) 705, 724). על-כן, נקודת המוצא בפרשנות התכנית, כמו בפרשנות כל דבר חקיקה, היא לשון התכנית, לה יש ליתן את המשמעות המקובלת והרגילה (א' ברק פרשנות במשפט (כרך שני - פרשנות החקיקה, תשנ"ג) 82 (להלן - ברק)). כלל פרשנות נוסף, החל אף הוא על פרשנות תכנית מתאר, הוא הכלל המבקש להתחקות אחר מטרת התכנית וליתן לה פרשנות המגשימה את תכליתה (ברק, בעמ' 85; ע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, פ"ד נח(4) 406, 416; ע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, הרצליה, פ"ד נג(4) 625, 634-635)." 7. תחילת הדרך היא לשון התכנית, ולאחריה יש לתור אחר תכליתה. התכנית המפורטת קובעת כי המגרשים בהם הוגשה הבקשה נמצאים בשטח המיועד לתעשיה ומלאכה. השטח מיועד ל"תעשיה ומלאכה, דרכי גישה, חניה ומבני עזר". לאחר מכן מובהר אלו תעשיות אינן מותרות בשטח זה. כן נקבע כי 10% משטח כל מבנה מותר לשימוש מסחרי, למטרת "חנות מפעל". בסעיף 10 להוראות התכנית קיימת טבלת זכויות והגבלות בנייה, המגדירה את זכויות הבנייה של מבני התעשיה האמורים להיות מוקמים במקום. בהמשך מפרטת התכנית את גוף הניהול של איזור התעשיה - מנהלת האתר, ואת ההליכים הנדרשים לשם קבלת היתרי בנייה ורשיון עסק להקמת המפעלים במקום, לרבות נושאי איכות הסביבה אותם על המפעלים להציג בטרם קבלת ההיתרים (סעיף 17.2 לתקנון התכנית המפורטת). במסגרת זו נקבע, בין היתר, כי בבקשה להיתר יש להציג את ייעוד השטחים כך: "יעוד שטחים עבור שימוש הקרקע בתחום המפעל: שטחי ייצור ומתקנים נלווים (למעט מערכות אנרגיה ומים ומערכות לשפכים ופסולת כולל מתקני הטיפול בהם) בתוך מבנים סגורים ובשטחים פתוחים בתחום חצר המפעל. חומרי גלם ואופן אחסונם, אחסון סגור, אחסון פתוח, איזורי טעינה ופריקה, שטחי חניה, שטח פרטי פתוח לגינון, מבני שירותים והנהלה." מסעיף זה ניתן להבין, כי התכנית המפורטת רואה במערכות האנרגיה מתקנים נלווים למפעלים. דהיינו, ניתן לראות במתקנים המייצרים אנרגיה, כמתקנים המשרתים את הייעוד העיקרי של התעשיה, אך לא כשימוש מותר בקרקע, בפני עצמו. 8. בסעיף 17.4 לתקנון התכנית המפורטת מובהר כיצד יש לתכנן את המבנים על המגרשים. יש התייחסות לחזיתות המבנים, גגותיהם, צבעם, ועוד כהנה וכהנה הוראות הנוגעות לתכנון המבנים בהם מוקמת התעשיה. בסעיף 18 קיימת גם התייחסות לבנייתם של מבני תעשיה להשכרה - כאלו אשר נבנים ללא ידיעה מהו המפעל אשר יוקם בהם. התכנית המפורטת מאפשרת בנייה של מעטפת המבנים, כאשר קיימות הגדרות ברורות מה נדרש בהם, ואילו בשלב השני, כאשר נמצא שוכר למקום, הוא נדרש להליך לאישור המפעל. 9. קשה לחלוק על כך שהכוונה בתכנית היא כי מפעלים יוקמו על המגרשים, כאשר אלו מוקמים בתוך מבנים המיועדים לכך. מפעלים אלו יכולים לכלול גם מתקנים נלווים, לרבות מערכות אנרגיה ומים, המשמשות את המפעל עצמו. אין כל רמז לכך כי הכוונה היא לאפשר הקמת מערכות אלו (אשר יכולים להיות מתקנים לייצור חשמל, להתפלת מים, או לטיפול בשפכים), כשימוש עיקרי. על החשיבות שבהבחנה בין שימוש עיקרי לשימוש נלווה, עמד בית המשפט העליון בפרשת אבוטבול, אשר צוטטה על ידי שני הצדדים, אם כי בהקשרים אחרים (עמ' 127-128 לפסק הדין): "על-מנת להשיב על השאלה אם בפנינו שימוש מותר יש ליתן את הדעת, ראשית דבר, על שאלת התאמתו של השימוש המתבקש לאופיו של האזור - כפי שזה נקבע בתכנית המיתאר. אף אם היה ניתן לסבור כי בנסיבות דנן רשימת השימושים המותרת אינה ממצה, היה עוד צורך לבחון את התאמת השימוש הנידון במידה שמדובר בשימוש עצמאי שאיננו נלווה לשימוש עיקרי אחר (וכך היה בית-המשפט המחוזי סבור צ ובנקודה זו עוד ארחיב בהמשך) לייעוד שנקבע לאזור. עמד על כך השופט גולדברג בבג"ץ 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' ראש עיריית קרית אתא, בעמ' 240: "יש לפרש שימוש מותר, שמובנו עמום, בזיקה למסגרת האזורית שהותוותה לו בתכנית, דהיינו, לייעוד שלשמו נקבע כל אחד מן האזורים ושאותו הוא בא לשרת. כשבאזור של 'תעשיה קלה' הותר שימוש ל'תעשייה', אין לראות תעשייה כבדה כנכנסת לגדר השימוש המותר. מכאן, כי אין לומר ש'מלאכה', המותרת, לדוגמה, ב'אזור מלאכה ושירותים טכניים', היא תמיד גם 'מלאכה' המותרת ב'אזור תעשיה קלה'. שאם אין ה'מלאכה' בגדר 'תעשיה קלה', אין היא מותרת באותו אזור, ואפשר שהיא מותרת באזור אחר. כיוון שלא ניתן לראות את מלאכתה של העותרת במקום כ'תעשיה קלה', אין היא נכנסת לגדר השימוש המותר באותו אזור; שכן אין עלינו להרהר אחר הטעמים שהביאו את מתכנני התכנית לייעד אותו אזור למטרה מסוימת ולא להתיר בו שימושים החורגים ממטרה זו". האנטנה נושא הערעור מוקמה באזור המיועד למגורים ולמרכז עסקים. כפי שכבר קבע בית-המשפט המחוזי, אין האנטנה באה לשרת מטרות אלה, אלא נועדה למטרה אחרת בתכלית - לשמש כחוליית ממסר ברשת התקשורת של המשיבה 2 באזור השרון כולו. תכנית המיתאר, מצדה, מייעדת אזור מיוחד ונפרד היכול לשמש, בין היתר, לתשתיות הנדסיות. נוכח הקשר הדברים הזה, ואף אם השימוש באנטנה לא נאסר במפורש, הרי משאינו עולה בקנה אחד עם הייעוד שנקבע לאזור, אין מקום להכשיר את השימוש באנטנה באותו מקום משלא ננקטו הליכים לשינוי תכנוני." 10. דומה כי על פי לשון התכנית גרידא, לא הותרו שימושים של ייצור חשמל. לכאורה, די היה בכך בכדי לקבוע כי דין הבקשה להידחות. על המותר והאסור הובהר בפרשת אבוטבול הנ"ל, בעמ' 130: "המונח "היתר", גם במשמעותו הלשונית הרגילה, מלמד על רשות לעשות דבר שהיה אסור אלמלא אותו היתר. וכך גם כאן: על התכנית להתיר במפורש שימוש מסוים כדי שזה יהיה מותר. כל שאינו מותר מפורשות - אסור. אכן, האיסור יכול שיהפוך להיתר - אולם זאת רק בכפוף להליך חוקי מפורש. אם קובעת התכנית רשימת שימושים מותרים לאזור מסוים, או אז על מטרת השימוש שלגביו מבקשים היתר לעלות בקנה אחד עם אחת מהפעילויות המותרות המפורטות באותה רשימה. רק בדרך זו יהיה ניתן להבטיח כי כל פעולה המנוגדת לרשימת דרכי השימוש שבתכנית תובא לפני מוסד התכנון ותיבחן שם בהתאם להליכי שינוי התכנון שמציב החוק. … סייגים אלה חלים על שימוש עצמאי. אין הם חלים על שימוש נלווה. מקום שבו ניתן לראות בשימוש ב"בנין" מסוים, כמשמעותו בחוק, "יחידת שימוש" עצמאית המחייבת התייחסות נפרדת מהשימוש במבנים אחרים הסמוכים לו - יש צורך לבחון אם נופל הוא בגדר דרכי השימוש המותרות. לעומת זאת מקום שבו יש לראות בו אך שימוש הנלווה לשימוש עיקרי אחר - המותר על-פי התכנית - אין צורך בבחינה נפרדת כזו. מקום שבו פעילות מסוימת באה, כל כולה, לשרת פעילות עיקרית אחרת כאשר הראשונה נגזרת מהפעילות העיקרית ומשנית לה בחשיבותה, אין להפריד בדרך-כלל בין השתיים, ויש לראות במכלול כולו כפעילות אחת. כך, למשל, ניתן לראות בהקמת אנטנות לטלוויזיה, דודי שמש, גינון ואביזרי עיצוב אחרים, הנלווים לבניין מסוים (כל עוד אין הוראות אחרות בתכנית בינוי או בתכנית מפורטת), כחלק מן השימוש העיקרי באותו מבנה. החיים באזור עירוני מודרני מחייבים את קיומם של מתקני משנה המשרתים את המטרה העיקרית." 11. על כן, נראה כי המדובר בשימוש שלא הותר באזור התעשיה, אלא כשימוש נלווה, וכל עוד לא קיימת הוראה ברורה המתירה אותו כשימוש עיקרי, המדובר בשימוש אשר אין להתירו באזור התעשיה, במסגרת הוראות התכנית. אלא שכאמור, אין לעצור בלשון התכנית. השאלה היא האם ניתן ללמוד מתכליתה, על המותר והאסור בתחומה. 12. אנו סבורים כי גם חיפוש אחר תכלית התכנית, אינו יכול לסייע לעוררות. קריאה של כלל הוראות התכנית מלמדת על כך כי הכוונה היא להתיר תעשיות תהליכיות, המייצרות מוצרים הכרוכים בעיבוד חומרי גלם, והפיכתם למוצרים סופיים, לרבות מתן אפשרות למכירתם ב"חנות מפעל" הנמצאת בתחום המגרש. ראוי גם לציין כי הדבר נובע מהצורך האקוטי הקיים בשטחי תעשיה באזורים השונים בגליל, הנזקקים למפעלים אשר יעסיקו פועלים מהסביבה. הקמת מתקן אשר אינו נדרש כלל לפעילות יצור אנושית, אלא שכל פעולתו הוא המרת אנרגיית השמש לאנרגיה חשמלית (עניין אשר אין איש החולק על חשיבותו), תוך "בזבוז" שטחים עצומים של הקרקע לשם כך, אינו מתיישב עם הוראות התכנית המפורטת בכללותן. 13. שונה כמובן היה המצב אילו היה המדובר בהצבת מערכות אלו על גגות מבנים קיימים, או ביצירתם של מבנים להשכרה (כפי שנקבע בסעיף 18 לתקנון התכנית המפורטת), באופן שבו משאב הקרקע לא יתכלה, ויחייב במציאת פתרונות אחרים לתעשיות אשר יבקשו להגיע למקום. במקרה זה ניתן היה לראות במערכות אלו כחלק ממערכות המשרתות את התעשיה אשר לשמה נוצרה התכנית, והדבר היה מתאפשר (ללא קשר למיהות הגוף שהיה מבצע את הפעולות הללו). 14. העוררות עמדו על חשיבות הקמתם של מתקנים של אנרגיה מתחדשת, אשר יוצרת חלופה להפקת חשמל מדלק מתכלה. דומה כי לא יכולה להיות מחלוקת אודות חשיבות פרויקטים מסוג זה. אולם הדבר, בעיקר כאשר נצילות האנרגיה הינה כה נמוכה (המדובר בכ-22 דונם שטח של מתקנים, לצורך ייצור מגה וואט בודד!), צריך להיעשות בזהירות, מבלי שעקרונות חשובים אחרים, "נדרסים" בדרך. על כן, יש להיזהר בטרם מאושר פרויקט המבקש לנצל כ-60 דונם קרקע, אשר הוקצו לצרכי תעשיה, ואשר אמורים לספק תעסוקה לתושבי האזור, לשם הפקת אנרגיה בהיקף מצומצם של 3 מ"ו בלבד. 15. דומה כי גם התמ"א המוצעת, אשר מאפשרת הקמת מתקנים פוטו וולטאיים באזורי תעשיה, אינה רואה בעין יפה את ניצול השטחים המאסיבי הנדרש לשם הקמת מתקנים אלו, באם זה מתבצע על הקרקע. לפיכך, מגבילה התמ"א המוצעת (בנוסחה הנוכחי, אשר אין עדיין לדעת אם זהו הנוסח אשר יאושר, בסופו של יום), את השטחים אותם ניתן לנצל על הקרקע, ל-10% בלבד. 16. על כן, ברור כי הבקשה, כפי שהוגשה, אינה יכולה להתאשר. 17. לאור האמור לעיל, הערר נדחה. לאחר אישורה של התמ"א המוצעת, ניתן יהיה לבחון את הבקשה מחדש. אנרגיה סולאריתתעשיה