קיבל היתר למבנה מגורים, אולם השימוש בו שונה בפועל, במהירות, לשימוש עסקי בשנת 2006 נדחה ערר על החלטתה של המשיבה מס' 1 (להלן: "הוועדה המקומית") להתיר שימוש חורג לתקופה של 5 שנים בקומת הקרקע, וזאת על אף שהמדובר בייעוד אשר אינו תואם את התכנון המאושר במקום. הקביעה התבססה על כך שהמדובר באזור בו קיימים שימושים מגוונים בכל הרחוב, ועל כן, אופיו של הרחוב אינו תואם את התכנון המאושר לגביו, מזה זמן ניכר. עם זאת, ראוי לציין כי ההחלטה הנ"ל נועדה לאפשר את השימוש החורג, עד אשר יבוצע שינוי בתכנון לגבי הבניין, ולא על מנת לאפשר את שינוי הייעוד בפועל, על ידי התרת שימושים חורגים פעם אחר פעם. זוהי דרך שאין ללכת בה, כפי שפסק גם בית המשפט העליון בע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2) 63, 70: "שימוש חורג, במהותו, נועד לשמש כפתרון זמני, ולא להסדיר מצב ארוך טווח. הדבר עולה אף מהוראתו של סעיף 148 שלפיה "היתר לשימוש חורג מתכנית יינתן לתקופה מוגבלת מראש". שימוש חורג, כלשונו, מהווה חריגה מהתכנית שחלה על הקרקע ומהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה, ואינו עולה בקנה אחד עם הצורך לקיים סדר תקין בתכנון ובנייה, שהוא חיוני לאיכות החיים והסביבה (בג"ץ 235/76 בניני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה [5]). לפיכך מובנת קביעת המחוקק כי שימוש חורג יינתן לתקופה מוגדרת מראש, ולא לטווח בלתי מוגבל." ודברים רלוונטים נוספים נקבעו בעע"ם 9914/03 גולדשטיין נ' היימס ואח', : "...היה והחלטתה של המשיבה 2 תעמוד על כנה, קרי ההחלטה בעניין הארכה ל-5 שנים נוספות, המשמעות היא שהמערער יזכה לאישור לשימוש חורג, ולו על פי החלטותיה של המשיבה 2, לתקופה מצטברת של 16 שנים (משנת 1991 ועד שנת 2007). כפי שציינה המשיבה 4 בהחלטתה, שימוש חורג הוא מטבעו שימוש המוגבל בזמן. כמאמר סעיף 148 לחוק: "היתר לשימוש חורג מתכנית יינתן לתקופה מוגבלת מראש". מתן היתרים חוזרים ונשנים לשימוש חורג, באופן שהתקופה המצטברת הינה כה ארוכה, אינו מתיישב עם יסודותיו של החוק. הדרך הראויה והנכונה היא להביא לשינוי ייעוד על דרך קבלתה של תכנית חדשה. המערער לא פעל בזריזות המתבקשת. על כן אין זה מפתיע שוועדת הערר החליטה את שהחליטה, לאור התקופה הארוכה בה פועל המערער על סמך היתר לשימוש חורג ואף אין להלין כנגד מסקנתו של בית משפט קמא." לצערנו, כמו במקרים רבים אחרים שנתקלנו בהם אצל ועדה מקומית זו, בפועל דבר לא נעשה לקידום שינוי הייעוד בקרקע, וכיום עדיין אין כל תכנית באופק. במקביל, החלה המשיבה מס' 2 (להלן: "המשיבה") להפעיל שימוש חורג גם בקומה א' של הבניין. המדובר בשני משרדים הנמצאים בקומה אליה הכניסה נעשית דרך חדר המדרגות המשותף של הבניין (בניגוד לכניסה הנפרדת הקיימת בקומת הקרקע, לבית המרקחת הפועל במקום). משרד אחד משמש סוכנות לביטוח, ואילו המשרד האחר משמש, נכון להיום, את המשיבה עצמה, אולם ייתכן והוא יושכר לבעלי מקצוע חופשיים (עורך דין, רואה חשבון וכד'). לאחר תלונות של מספר שכנים, הגישה המשיבה בקשה לשימוש חורג למשרדים, והוועדה המקומית החליטה לאשר את הבקשה, חרף התנגדותם של השכנים. הוועדה המקומית מצאה כי הדבר תואם את מסמך המדיניות שלה לגבי רחוב אח"י אילת, ועל כן יש לאשר את הבקשה. עם זאת, כך קובעת הוועדה המקומית, הוגבל השימוש החורג לתקופה של חמש שנים. ככל שהדבר נוגע לעניין תוספות החניה הנדרשות, נטען כי הוועדה המקומית דרשה הוספת מקום חניה אחד בסמוך למגרש, ודרשה השתתפות בהתקנת מקום חניה כאמור, בקרבת מקום. מרבית המתנגדים לא מצאו לנכון לערור על ההחלטה הנ"ל. העורר, אשר לו דירה בבניין, סבור כי לא היה מקום לקבל את החלטתה של הוועדה המקומית. הוא סבור כי המדובר בהפרת החוזה עם הקבלן, אשר בו צוין כי המדובר במבנה מגורים בלבד. בנוסף, הוא מציין כי קיים מחסור משמעותי במספר מקומות החניה על פי תקן החניה הקיים, וכי החניה הקדמית (אשר לכאורה שייכת לבית המרקחת) אינה משמשת ככזו. כן טען הוא כי השימוש במשרדים גורם לפגיעה קשה בבניין, כאשר חדר המדרגות המשותף נפגע מאוד כתוצאה מקבלת הקהל במשרדים הנ"ל, לרבות יצירתם של מפגעים וכן לכניסה של גורמים לא רצויים למקום. כן נטענה טענה כי הוועדה המקומית אינה מוסמכת להגדיל את השימושים העסקיים במקום מעבר ל-15%. ראשית, עלינו להבהיר כי הטענה האחרונה אשר הושמעה על ידי העורר, לגבי הגדלת השטחים, אינה אלא טעות משפטית פשוטה. העורר נסמך על סעיף 62א(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), בו נקבע כי בסמכותה של הוועדה המקומית לאשר תכנית המגדילה שטחים אלו. אין זה המקרה שבפנינו, שכן המדובר בהליך של שימוש חורג (מכוח סעיף 146 לחוק), שבו אין שום מגבלה מסוג זה. אכן, הוועדה המקומית אינה מוסמכת לאשר שינוי ייעוד קבוע בהיקף זה (אותו ניתן לבצע, כאמור לעיל, רק בהליך תכנוני), אולם בהליך רישוי זמני של שימוש חורג, הדבר אכן מתאפשר. על כן, לא קיימת מגבלת סמכות בעניין. עניין אחר הוא סוגיית מסמך המדיניות. בעניין זה אנו סבורים כי על אף שקיים מסמך שכזה, אין לראותו ככזה ראה וקדש, והוא אינו יכול לבוא במקום תכנית כחוק. המדובר במסמך אשר אין לו שום מעמד סטטוטורי ועמדת הציבור כלל לא נשמעה בעניינו. מסמך המדיניות ראוי שישמש כמסמך מנחה היכן אין לאשר שימושים עסקיים כלשהם, ועל קיומו של צורך תכנוני להקמתם של אלו במקומות המאושרים. אולם בוודאי שאין לראותו כתכנית לפי החוק, אשר מעניק זכויות מוקנות. כמו כן, מן הראוי כי הוועדה המקומית תקפיד, לכל הפחות, על מדיניותה שלה, ולא תתיר שימושים חורגים אלא בהתאם למסמך הנ"ל. כפי שניתן יהיה לראות להלן, הוועדה המקומית לא עשתה כן במקרה שבפנינו. על פי מסמך המדיניות, מסומן האזור כאזור בעל חזית מסחרית לשימוש עסקי 2, בה יש לשקול התרת שימוש עסקי שאינו כולל מכירת מזון, בקומת הקרקע בלבד. לגבי שימושים עסקיים אלו, נקבע כי היתר לשימוש חורג יוגבל לתקופה של 5 שנים בלבד, וכי במהלך תקופה זו יוסדרו השימושים החורגים בתכנית בניין עיר על פי החוק. אין שום דרישה שכזו בהחלטת הוועדה המקומית (וזאת על אף שהגב' חדווה אלמוג ציינה כי יש להוסיף זאת להחלטה להתרת השימוש החורג). הדבר תמוה במיוחד לנוכח העובדה כי בפועל כבר קיים שימוש חורג במקום, מזה מספר שנים (בקומת הקרקע), ועל כן ממילא נדרשת הסדרת הנושא במסגרת תכנית. בוודאי שאם מבוקשים שימושים חורגים נוספים, הדבר חייב להיעשות על דרך של הסדרת הנושא מבחינה תכנונית. כל זאת, בנוסף לכך כי ראוי מאוד היה כי נושא זה יוסדר לא לבניין עצמו אלא לרחוב כולו, אלא שדרישה זו אמורה להיות מופנה לוועדה המקומית, ולא ליזם. מאחר והמשיבה אינה צריכה ואינה יכולה לבצע תכנון שכזה, היה מקום, לכל הפחות, לדרוש ממנה את הסדרת התכנון בבניין. יש להוסיף תנאי זה לכל שימוש חורג אשר מאושר על פי מסמך המדיניות הנ"ל, תוך קביעה כי השימוש החורג לא יוארך, אלא אם בתום התקופה תהיה תכנית שתהיה בשלב סטטוטורי מתקדם (לכל הפחות, לאחר הפקדתה ושמיעת ההתנגדויות לתכנית). ככל שהדבר נוגע לגבי המשרדים, קובע פרק ה' למסמך המדיניות כי "במגרשים בהם מוצע שימוש עסקי בקומת הקרקע, ניתן לבחון תוספת שימוש עסקי 1 במפלס שמעל קומת הקרקע בכפוף למתן פתרון חניה בתחום המגרש לשימוש זה על פי התקן התקף". אלא שכפי שראינו, השימוש העסקי אינו מוסדר, במקרה שבפנינו, על ידי פתרון חניה בתחום המגרש, אלא על ידי פתרון חניה של "כופר חניה", וזאת באופן המנוגד מפורשות למסמך המדיניות. אמנם בפרק החניה במסמך המדיניות נקבע כי בבניינים קיימים בהם לא ניתן להסדיר את פתרונות החניה בתוך המגרש על פי התקן, אזי ניתן למצוא פתרונות אחרים, על ידי מציאת חניה ציבורית קיימת במרחק של עד 250 מ' והשתתפות בקרן חניה, אולם הדבר מתייחס לשימושים העסקיים העיקריים, ולא לתוספות בקומה הראשונה. בעניין זה קיימת החרגה מפורשת, ובדין, לעניין פתרונות החניה, שכן משמעות הדבר היא העמסה נוספת על הבניין של שימושים חורגים (מעבר לחריגות שכבר נוצרו בעצם אישור השימושים החורגים בקומת הקרקע). על כן, הפתרון של כופר החניה כלל לא יכול היה להתקבל, במקרה זה. מספר החניות אינו תואם את התקן. בבניין קיימים כיום חמש דירות מגורים, בית מרקחת אחד ושני משרדים אשר אישורם מבוקש כעת. שמענו מהעורר (ועמדתו זו לא נסתרה) כי החניה בחזית, אשר אמורה הייתה לשמש את בית המרקחת, אינה יכולה לשמש ככזו. על כן, בפועל קיימות בבניין 9 חניות בלבד. שינוי הייעוד מחייב, לכל הפחות, תוספת של שני מקומות חניה (ארבעה מקומות ל-144 מ"ר של שטחי משרד שאינם שירותי אשנב, במקום שתי דירות קטנות). כאלו אין בנמצא. עם זאת, ישנם מקומות חניה ציבוריים, אשר מאפשרים חניה בצמוד למגרש, וזאת על בסיס עבודות הפיתוח שבוצעו על ידי עיריית חיפה באזור. אם מבקשים להוסיף שימושים משרדיים, יש לדרוש כי כל החניות הנדרשות לשם קיומם של אלו, ישוייכו למבנה. דהיינו, על המשיבה להגיע להסדר המקנה לה זכות שימוש בלעדית בחניות הנ"ל. החניות יסומנו ככאלו השייכות למשרדים או לבניין הנ"ל. מספר החניות יהיה מספר התואם את התקן, לאחר שינוי השימוש. בית המרקחת (שימוש מסחרי לכל דבר), חייב לספק מקומות חניה מספיקים, ואם על חלק מהחניות מבוצע שימוש אחר, יש להימנע מלהתייחס אליהן כאל כאלו. על כן, יש לבצע את חישוב מספר מקומות החניה, באופן אמיתי, ולבחון האם אכן נדרשים רק שני מקומות חניה לשם התרת השימוש החורג, או שמא יש צורך ביותר מכך. את מספר החניות הנדרש, יש לאפשר בכפוף לכך כי יומצא מסמך המשייך את מקומות החניה הציבוריים למבנה, ועל אותם מקומות חניה יירשם כי אלו הינם משויכים לו. בכל מקרה, לא יבוצע הדבר על דרך של "כופר חניה", "השתתפות בתשלום התקנת מקומות חניה", או כל פתרון דומה. נקודה אחרת אותה העלה העורר, היא נושא המטרדים הקיימים בחדר המדרגות. ראוי לציין כי בנושא זה, קיימת התייחסות במסמך המדיניות לגבי שימושים עסקיים מסוג 2 ו-3, אך לא מסוג 1 (משרדים), המחייבת את הפרדת חדר המדרגות של השימושים העסקיים, מחדר המדרגות של דירות המגורים. במקרה זה, כאמור, הבקשה היא למשרדים בלבד, ועל כן לכאורה אין מקום לחייב ביצירת חדר מדרגות נפרד. מאידך גיסא, לגבי מפגעים ומטרדים, נקבעו במסמך המדיניות ההוראות הבאות: "בקשה להירת לשימושים עסקיים ולחניונים תת קרקעיים תועבר להתייחסות איגוד ערים לאיכות הסביבה. הבקשה שתובא לדיון הועדה המקומית תציג את האמצעים שנדרשו ע"י איגוד ערים לאיכות הסביבה ואת ישומם. מתן היתר לשימוש עסקי בבניין קיים, יותנה במתן ערובות להבטחת מילוי תנאי איגוד ערים לאיכות הסביבה, ששחרורה מותנה בקבלת אישור האיגוד כי אכן מולאו התנאים שנדרשו למניעת מטרדים סביבתיים." במקרה שבפנינו, כאשר השימוש העסקי הינו שימוש מצומצם, אולם הוא נעשה לא בקומת הקרקע אגב יצירת גישה נפרדת, הרי שיש מקום לדרוש את קבלת עמדת איגוד ערים לאיכות הסביבה, בטרם ההחלטה האם להתיר את השימוש החורג. בדיקה שכזו לא בוצעה, ולא ברור על סמך מה החליטה הוועדה המקומית כי ראוי להתיר את השימוש הנ"ל. על כן, יש לדרוש את אישור איגוד הערים, אשר יקבע תנאים למניעת מפגעי הרעש והלכלוך אשר עשויים להיגרם עקב קיומם של המשרדים במבנה המגורים. ככל שהדבר נוגע לעניין החוזי שבין העורר לבין הקבלן עמו בוצעה עסקת הקומבינציה, אנו סבורים כי הנושא כלל אינו בסמכותנו. אם יש לעורר טענות שכאלו כלפי אותו קבלן, הוא זכאי להעלותן באכסניה המתאימה להן, אך לא במוסדות התכנון. לאור כל האמור לעיל, אנו קובעים כדלקמן: תקופת השימוש החורג תקוצר ל-3 שנים, החל ממועד החלטתה של הוועדה המקומית. במהלך תקופה זו על המשיבה (יחד עם בעל הקרקע), להכין תכנית המשנה את ייעוד הקרקע. לא תאושר הארכה של השימוש החורג הנ"ל (הן בקומת הקרקע והן בקומה הראשונה), אלא אם עד תום התקופה הנ"ל תהיה תכנית בשלב סטטוטורי מתקדם (לכל הפחות, לאחר הפקדתה ושמיעת התנגדויות), והוועדה המקומית תפעיל שיקול דעת האם להתיר את השימוש החורג לתקופה נוספת על סמך הסיכוי כי התכנית אכן תאושר. יש לבצע את חישוב מספר מקומות החניה, באופן אמיתי, ולבחון האם אכן נדרשים רק שני מקומות חניה לשם התרת השימוש החורג, או שמא יש צורך ביותר מכך. את מספר החניות הנדרש, יש לאפשר בכפוף לכך כי יומצא מסמך המשייך את מקומות החניה הציבוריים למבנה, ועל אותם מקומות חניה יירשם כי אלו אכן משויכים לו. בכל מקרה, כאשר תוכן תכנית לשינוי הייעוד בקרקע, יש למצוא פתרון קבע למספר מקומות החניה החסרים. יש לקבל את חוות דעת איגוד הערים לאיכות הסביבה, לגבי היקף המטרדים הנגרמים במקום, ועל הנדרש לשם פתרון אותם מטרדים, אם אכן נגרמים כאלה. לא יוצא היתר לשימוש חורג, כל עוד לא ימולאו כל התנאים אשר ייקבעו על ידי איגוד הערים, במידה וייקבעו. לפיכך, הערר מתקבל באופן חלקי, בהתאם לאמור בסעיף 18 לעיל. מבנה