הענקה מטעמי צדק ביטוח לאומי

לפי תקנה 3 לתקנות הביטוח הלאומי (הענקות מטעמי צדק), תשל"ה – 1975, לצורך ההענקה מטעמי צדק, תנאי הכרחי הוא כי אי תשלום דמי הביטוח הוא תוצאה של "נבצרות" מלשלם את דמי הביטוח, וכי אותה "נבצרות" היא בשל אחד מהטעמים שפורטו בתקנה ( דב"ע (ארצי) מב/0-13 המוסד לביטוח לאומי נ' ארי ראובן, פד"ע יג 390 (1982)). בפסיקה נקבע, כי הדיבור "נבצר מהמבוטח" פירושו להימנעות כתוצאה מנסיבה אובייקטיבית, ולא בשל סיבות כגון: אי ידיעה על חובת הרישום או התשלום, טעות, שכחה, או מעשים (או מחדלים) – ולו של רואה החשבון של המבוטח או נציג אחר שטיפל בענייניו (עב"ל (ארצי) 324/97 שמעון הניג נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לה 621 (1999); עב"ל (ארצי) 55/96 יעקב עגם נ' המוסד לביטוח לאומי (2002)). ביחס לביקורת השיפוטית על החלטה בעניין אי הענקה מטעמי צדק נפסק, כי מקום שבו יש לביטוח לאומי שיקול דעת, סמכותו של בית הדין לעבודה מוגבלת לבחינה מנהלית של אופן הפעלת שיקול הדעת על ידי ביטוח לאומי ##קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הענקה מטעמי צדק ביטוח לאומי:## 1. בבית-הדין האזורי בתל-אביב (השופטת פורת - דן יחיד; תב"ע שם/722-0) התבררה תובענה של המשיב נגד המערער - המוסד לביטוח לאומי (להלן-המוסד) לחייב את המוסד ליתן הענקה לפי סעיף 198 אא לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח 1968 (להלן - החוק) ותקנות הביטוח הלאומי (הענקות מטעמי צדק), תשל"ה- 1975 (להלן התקנות). בית-הדין האזורי פסק כפי שעתרו ממנו, ומכאן הערעור של המוסד לבית-דין זה. 2. להלן העובדות הצריכות לערעור, כעולה מפסק-הדין שבערעור ומחומר הראיות שבתיק: א) ביום 13.3.1976 נפגע התובע-המשיב בתאונה. אותה עת היה התובע "עובד עצמאי" - רוכל - מינואר 1976, והתאונה ארעה בעת עבודתו; ב) ביום התאונה לא היה התובע רשום כעובד עצמאי על-פי סעיף 33(א) לחוק; ג) דרגת נכותו של התובע, בעקבות התאונה האמורה, נקבעה ל-% 15. לעניין נכות כללית (פרק ו' לחוק) נקבעה דרגת נכותו של התובע ל-%75; ד) התובע היה נכה מזה שנים רבות, והיה בטיפול לשכת הסעד, אשר, בין היתר, שילמה עבורו "קופת-חולים וביטוח לאומי". 3. א) התובע הגיש בקשה למענק נכות מעבודה לפי סעיף 66 לחוק, ובקשתו נדחתה בנימוק שלא קיים אחר חובת הרישום; ב) לאחר שנדחתה בקשתו כאמור, ביקש התובע מענק לפי סעיף 198אא לחוק תקנה 3(1) לתקנות. הבקשה, כפי שהוגשה - נדחתה, אך אושרה הענקה לפי תקנה 4. 4. ההוראות הרלבנטיות שבחוק ובתקנות הן: ##א. חוק הביטוח הלאומי## "198אא. המוסד רשאי לפי שיקול דעתו מטעמי צדק לתת הענקות לאדם בכסף ובעין על-פי מבחנים, כללים ובשיעורים שנקבעו בתקנות באישור ועדת העבודה של הכנסת, כשתביעתו של האדם לגמלה במסגרת ענפי הביטוח אינה מזכה אותו בגלל אחת מאלה: (1) אי-השלמת תקופת אכשרה לפי סעיפים 15, 22או 127כג; (2) אי-מילוי חובת רישום לפי סעיף 33; (3) אי-הזדקקות לאשפוז לפי סעיף 94; (4) פיגור בתשלום דמי ביטוח לפי סעיפים 98או 181". ##ב. התקנות## " 3. בכפוף לאמור בסימן ג' יתן המוסד הענקה במקרה שלא אושפזה היולדת או נבצר מהמבוטח למלא חובת רישום לפי סעיף 33 לחוק או לשלם דמי ביטוח, כולם או מקצתם, ונוצר פיגור לפי סעיפים 98 או 181 לחוק מחמת אחד מאלה: (1) מחלה או תאונה;... (10) סיבה אחרת שלפי שיקול דעת המוסד מקורה בנסיבות שלא היו תלויות במבקש הענקה בתום לב והמוסד שוכנע ששורת הצדק מחייבת מתן הענקה. 4(א) בכפוף לאמור בסימן ג' יתן המוסד הענקה למבקש הענקה כשהכנסתו הממוצעת אינה עולה על סכום הנקוב בלוח ב' לחוק, לפי מספר התלויים, מחולק ל-12; עולה ההכנסה הממוצעת על הסכום המתקבל כאמור - תשולם הענקה יחסית לפי האמור בתקנה 17. 10. שיעור ההענקה שתינתן למבקש הענקה שתביעתו למענק לפי סעיף 66 או לפי סעיף 77 לחוק נדחתה ומתקיימות בו הנסיבות האמורות בתקנה 3 יהיה כמענק שהיה משתלם אילו היה זכאי לפי הסעיפים האמורים". 5. התובע הגיש תביעה לבית-הדין האזורי בעתירה שהמוסד יחויב ליתן הענקה לפי תקנה 3, כך שיהיה זכאי למענק לפי סעיף 66 לחוק. בית-הדין האזורי קיבל את התביעה כך, שהעניין הוחזר למוסד לביטוח לאומי על מנת שישקול בבקשה המקורית מחדש. המוסד עמד על החלטתו הקודמת. התובע הגיש שוב תביעה לבית-הדין האזורי, בעתירה להענקה לפי תקנה 3, ובאותו הליך ניתן פסק-הדין שבערעור. 6. עיקר הטענות של הפרקליטה, אשר ייצגה את התובע בבית-דין קמא, היו: א) בזמן הרלבנטי לרישום מכוח סעיף 33 לחוק היה התובע חולה במחלת הנפילה ומכור לסמים, כך שלא היה מסוגל לעשות את הדרוש לעניין הרישום; ב) "בזמן שהיה צריך התובע להרשם כדין - הדבר נמנע ממנו בשל מחלתו ומצבו הנפשי הקשה, הוא לא ידע מה נעשה אתו, היה בטיפולה של לשכת הסעד, הם ידעו מה המצב, והיה עליהם לרשום אותו במוסד". 7. הפרקליט אשר ייצג את המוסד כפר בכך שהתובע היה חולה במחלת נפילה, וכי לא היה מסוגל לעשות לעניין הרישום בהיותו מכור לסמים. רופא שהעיד מטעם המוסד שלל מחלת נפילה וכן שלל את היותו של התובע מכור לסמים כדי-כך שלא היה מסוגל לטפל בענייניו. בפני הרופא שהעיד היה תיקו של הנכה, וכן קיים איתו הרופא שיחות. בעדותו אמר הרופא: "אין שום סימן לטענה של נטילת סמים. התובע סיפר הרבה מאד ולא סיפר אף מלה על סמים. מאד קשה להניח, שאדם שיהיה בטיפול עד ליום הפגיעה כ- 5 שנים - ולא יהא לכך ביטוי בתיקו. בית-החולים הצרפתי נרכש על-ידי משרד הבריאות ושוכן בו המרכז לבריאות הנפש ומלב"ן. בדקתי את העתקו. לא ראיתי אף מלה על גמילה מסמים, או אפילו על שימוש בסמים. פעם או פעמיים מצאתי בתיק אחר שמוסר כי לוקח סמים, אבל את זה מוסר או לעובדת סוציאלית או כשרוצה תעודה רפואית כללית מרופא משפחה. אף פעם לא מסר לפסיכיאטר ויש לי מספר גדול מאד של ראיונות בינו ובין פסיכיאטרים ואין אף מלה אחת על סמים. התובע נבדק הרבה מאד פעמים ולא נמצאו שום סימנים פתולוגיים של מחלת נפש או המצביעים על נטילת סמים". 8. בפסק-הדין שבערעור קבע בית-הדין, כי "אין ספק כי האדם הניצב לפנינו (התובע) איננו אדם בריא. אשר יש לנהוג עמו באותן אמות המדינה הננקטות כלפי אדם רגיל וסביר, יחד עם זאת ייתכן וצודקת באת-כוח הנתבע בטענתה, כי יכול היה התובע, חרף מצבו, לבצע את פעולת הרישום ועל כן אין לומר כי "נבצר" ממנו לבצעה מפאת מחלתו, כאמור בתקנה 3(1) לתקנות". בית-הדין לא מרחיב בשאלה זו, כיון שלדעתו חלות הנסיבות הכלולות בסעיף קטן 3(10), והן המאפשרות לתובע לזכות בהענקה הנדונה. לעניין זה אומר בית-הדין האזורי: "העיד בפנינו התובע - ולעניין זה לא נסתרה עדותו ולא הובאו עדים להפרכתה - כי מעולם לא שילם דמי ביטוח לאומי, ולשכת הסעד היא ששילמה אותם בעבורו. ואלה דברי התובע כלשונם: 'לא שילמתי ביטוח לאומי כי לשכת הסעד היתה משלמת עבורי. קופת-חולים וביטוח לאומי משלמת לשכת הסעד. משלמת כל הזמן ביטוח לאומי --- ידוע לי שלשכת הסעד היתה משלמת עבורי לביטוח לאומי ולקופת-חולים. לא ניגשתי לביטוח לאומי כי לשכת הסעד מטפלת בי' (ע' 2- 3 לפרוטוקול). גם המוצג ת/ 9 הוא מכתב לשכת הסעד לנתבע, מחזק את עדות התובע לאמור, כי לשכת הסעד היא שהסדירה ענייניו אצל הנתבע, שהרי לשכת הסעד - ולא התובע - היא שהודיעה גם בסופו של דבר ב-ת/ 9לנתבע, כי החל מינואר 1976 החל התובע לעסוק ברוכלות. משמע, כי לשכת הסעד היא שעשתה במאוחר את הפעולה, שהמחדל לבצעה בעת הנכונה היתה בעוכרי התובע וגרמה לשלילת קצבתו. לאור העובדה שלשכת הסעד טיפלה בעניינו של התובע ושילמה דמי ביטוח בעבורו, למדים על שניים אלה: (1) כי מחדלו של התובע התמצה בפעולת הרישום הפורמלית-טכנית ולא נועד המחדל להשתמט מתשלום דמי ביטוח. שהרי אלה אמורים היו להשתלם על-ידי לשכת הסעד, ולא על-ידו. (2) סביר להניח כי הושלה התובע לחשוב שלשכת הסעד תסדיר את כל ענייניו, במוסד לביטוח לאומי (כזכור אין התובע יודע קרוא וכתוב). ומכאן שלא היה התובע מודע לחובתו לבצע הרישום בעצמו, שאם לא כן ובאין חובת התשלום עליו - מדוע יימנע מפעולה פורמלית-טכנית, המבטיחה זכויותיו כעובד עצמאי? שעה שאדם אינו מודע לחובה הרובצת עליו ולאי-מודעותו סיבות אובייקטיביות וסבירות ואלה אינן תלויות בו - ובמקרה הנדון הסיבה לאי-מודעותו של התובע נעוצה בהנחה שהניח כי לשכת הסעד תטפל בכל ענייניו בנתבע - הרי ניתן לומר שלא מילא את החובה מסיבה שאינה תלויה בו. אף במקרה הנדון היה לתובע יסוד אובייקטיבי להניח כי לשכת הסעד תטפל בכל ענייניו אצל הנתבע. את הנחתו השתית על מנהגה עימו מימים ימימה, והא ראיה שגם בסופה של הפרשה, היא, לשכת הסעד, ולא התובע, הודיעה לנתבע על היות התובע עובד עצמאי (ת/9)". 9. עיקר הטענות שהעלה הפרקליט אשר ייצג את המוסד בערעור היו: א) בית-הדין האזורי טעה בפירוש פסקה 10לתקנה 3וביישומה למקרה העומד לדיון; ב) בית-הדין האזורי טעה בקביעת העובדות בדבר טיפול לשכת הסעד בעניינו של התובע וייחס משקל לא נכון לעובדה, שלשכת הסעד טיפלה בתובע, והתעלם מהעובדה שהתובע עצמו ידע לנהל התכתבות ענפה עם המוסד לביטוח לאומי. 10. המשיב, שלא היה מיוצג בערעור על-ידי עורך-דין, ביקש, למעשה, שפסק- הדין של בית-הדין האזורי יאושר מטעמיו. 11. במהלך הדיון התעוררה, ביזמת בית-הדין, שאלת יחס הגומלין בין תקנה 3 לתקנה 4. ##פסק-דין## 1. עד שנידרש לשאלה שתקבע גורלו של ערעור זה, נתייחס לשאלה שעלתה בערעור ביזמת בית-הדין (סעיף 11בחלק iדלעיל). מתברר, שלמעשה אין השאלה רלבנטית, אך משהועלתה - טוב שנשיב עליה. עיון בתקנות כשלמות מלמד, כי צדק פרקליטו של המוסד בטענתו, שיישום תקנה 4אינו מחייב מסקנה שהתקיים הדרוש לאחת הפסקות שבתקנה 3. תקנה 4 עומדת בפני עצמה ומכוונת למצבים שונים ולשיעורי הענקה שונים, כמפורט בסימן ג', שהן תקנה 3 והן תקנה 4 כפופות לו. 2. מכאן לשאלה שתקבע גורלו של ערעור זה: הטעה בית-הדין האזורי בפירוש וביישום תקנה 3? האמור בפסק-הדין (בקטע המובא בסעיף 8 בחלק iדלעיל), ודאי שמשקף את מצבו הכללי של התובע. כן לא נחלוק על הקביעה האומרת, ש"לא היה התובע מודע לחובתו לבצע הרישום בעצמו, שאם לא כן, ובאין חובת התשלום אליו - מדוע יימנע מפעולה פורמלית-טכנית המבטיחה זכויותיו כעובד עצמאי?" עד שנתייחס למסקנה, טוב שייאמר שהדבר לא היה בגדר ודאי שגם בעד עובד עצמאי היתה לשכת הסעד משלמת דמי ביטוח, אך לא זה יקבע. 3. ראשית דבר יש ליתן את הדעת לכך, שאין המדובר בגמלה המשתלמת מכוח חוק הביטוח הלאומי כזכות. מדובר בהענקה המשתלמת מכוח פרק ט' 1 לחוק, הקובע, כי המוסד "רשאי לפי שיקול דעתו מטעמי צדק לתת הענקות", על-פי מבחנים ובשיעורים שנקבעו בתקנות. ברור שגם בעניין הענקה מכוח אותו פרק שבחוק אין המוסד רשאי לעשות כטוב בעיניו. הוא חייב לשקול כל בקשה עניינית ולגופה, וכשמתקיימים התנאים - חייב הוא ליתן את ההענקה. אופיה של הזכות מאותו פרק - מן ההכרח שישתקף בפירוש התקנות לפיו, במקביל לעצם הפיקוח השיפוטי הנובע מהפעלת שיקול-דעת שנתן המחוקק לרשות. 4. בית-הדין האזורי פסק כפי שפסק על-פי פירוש שנתן לפסקה 10 שבתקנה 3. את הפסקה 10 אין, כמובן, לפרש כעומדת בפני עצמה. יש לפרשה תוך התייחסות לקטע הפותח את התקנה כולה. פסקה 10, כיתר תשע הפסקות, מתארת מצב או נסיבות אשר אינן אלא בגד סיבה לעיקר. העיקר הוא בקטע הפותח האומר, שהענקה תינתן "במקרה... (ש)נבצר מהמבוטח למלא חובת רישום... מחמת אחד מאלה...". כאשר לא מתקיים הרישא - לא תועיל אחת הפסקות. כאשר מי שבו מדובר הוא אמנם חולה, אך מחלתו לא מביאה למצב שבו נבצר ממנו לקיים חובת רישום - לא התקיים הדרוש לזכאות מכוח תקנה 3. אדם החולה בכליותיו ומקבל כדורים או תרופה אחרת, אך ממשיך בעבודתו, ודאי לא יבוא בגדר תקנה 3, פסקה (1). הוא הדין עת מדובר במבוטח המשרת בצבא ההגנה לישראל, תפקידו "קצין עיר" בעיר מסוימת, והפעולה שלא נקטו בה לפי חוק הביטוח הלאומי חייבה אותו לגשת למוסד לביטוח לאומי ולשלם סכום קטן ביותר כדמי ביטוח או לשלוח אותו סכום בדואר. במהלך הדיון בבית-הדין האזורי הועלתה הטענה, שהנכה היה "מכור לסמים" וזה אשר מנע בעדו קיום חובת הרישום (סעיף 6, פסקה א', בחלק iלעיל). ליתן מאן דפליג שיכול ושלב מסוים של התמכרות לסמים יביא לכך שמי שבו מדובר - יימנע בעדו לקיים חובות מסוימות, וביניהן החובה להרשם כעצמאי, אם כי ייתכן ועצם העובדה שאדם פעיל כעצמאי, כבר סותרת טענת אותו שלב של התמכרות לסמים. השאלה, אם אכן היה הנכה "מכור לסמים" במשמעות האמורה לעיל, התבררה בבית-הדין האזורי, עת היה הנכה מיוצג על-ידי עורך-דין. מהעדות הרפואית היחידה בבית-הדין עולה ברורות שהנכה כלל לא היה מכור לסמים (סעיף 7 בחלק iדלעיל). הקובע הוא, אם אמנם "נבצר מהמבוטח" לקיים את החובה שבה מדובר, במקרה שלנו - רישום במוסד לביטוח לאומי, כאמור בסעיף 33 לחוק. מודעות לחובה, כדאיות או אי- כדאיות הפעולה, או אף חוסר כל ידיעה על עצם החובה - ולמעשה, לכך מייחס בית-הדין האזורי את הזכאות מכוח פסקה 10 עדיין אינם מביאים למצב שבו נבצר מהמבוטח לעשות לשם הרישום. 5. התקנות באות ליתן תוקף ומשמעות לסעיף 198אא לחוק הביטוח הלאומי, היינו, להקנות למוסד לביטוח לאומי כוח ליתן גמלה עת אין מתקיימים התנאים שקבע החוק למתן הגמלה ובין השאר - "אי-מילוי חובת רישום לפי סעיף 33". לשון אחר - החוק והתקנות באים להיטיב עם אדם שלא קיים חובה המהווה תנאי לזכאות. יסוד זה צריך שינחה בפירוש התקנות כאמור בסעיף 3 דלעיל. נראה לנו על כן שלדיבור "נבצר" בתקנה 3 אין ליתן פירוש מרחיב. על-פי המילון (אבן-שושן) - "נבצר" כולל גם "היה קשה". פירוש זה לא יהלום את מהות התקנה. נראה לנו יותר הפירוש השני -"נמנע". יחד עם זאת, אין להחמיר עד כדי כך שאותה "מניעה" תהיה מוחלטת. די בכך שהסיבה תביא למצב, שמאמץ סביר לא ימנע את התוצאה - אי-רישום. על כל פנים, טעות, אי-ידיעת החובה, שכחה וכדומה - לא יבואו בגדר הצידוק לאי-רישום ולזכאות להענקה. 6. פסק-הדין שבערעור בנוי על פירוש פסקה 10. אף אם נניח שצודק בית-הדין האזורי במסקנה, שאי-מודעות לחובה להרשם כבר באה בגדר אותה פסקה, לא נוכל לאשר את פסק-הדין, וזאת מהטעם הפשוט: בית-הדין האזורי פסק כפי שפסק מבלי להתייחס לבסיס שעליו יש לבנות את הפסקה - 10 הקטע הראשון בתקנה .3השאלה היא, אפוא, אם אכן נבצר בעד המשיב למלא חובת הרישום. ממערכת העובדות שקבע בית-הדין האזורי ואשר שימשה למסקנתו, לומדים, כי אכן טעה או הוטעה המשיב עת סבר שאין הוא חייב ברישום, או שמישהו אחר יעשה במקומו על מנת שיירשם. התקנה 3 מייחסת אמנם משקל לטעות או להטעיה, אך עושה כן עת מדובר ב"מסירת מידע לא נכון מאת עובד המוסד שפעל בתפקיד". כל טעות או הטעיה אחרת לא תביא לתוצאה שתקיים אחרי התנאי הבסיסי, והוא - "נבצר מהמבוטח למלא אחר חובת רישום לפי סעיף 33 לחוק". התוצאה היא, שדין הערעור להתקבל. הענקה מטעמי צדקביטוח לאומי