קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תוקף תקנות שירותי הכבאות: .Iההליך .1בבית-הדין האזורי בתל-אביב (אב-בית-הדין - השופט הראשי הר ניב; נציגי ציבור - ה"ה בן-בסט וקלצבסקי; תב"ע שם/33-4), התבררה בקשת צד לסכסוך קיבוצי שהוגשה על-ידי המערערים, בעתירה: א) להצהיר כי תקנות שירותי הכבאות (שכר כבאים), תשמ"א-1980 (להלן - התקנות) הן בטלות מעיקרן; ב) "להצהיר לחלופין, שהתקנות אינן מהוות הסכם קיבוצי בין הצדדים, כמשמעותו בפרק 3לחוק יישוב סכסוכי עבודה, ואם הן תקפות, אין הסכם קיבוצי החל על יחסי הצדדים"; ג) לצוות על עירית תל-אביב-יפו לשלם לכל אחד מכבאי תל-אביב "את השכר ותוספות השכר כשהם מחושבים על-פי השיטה שנהגה בין הצדדים בתקופה שעד 31.3.1980", ו"להחזיר... כל סכום שנוכה מהם על-ידיה בצירוף פיצויי הלנת שכר ו/או ריבית חוקית מירבית והפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן, ממועד כל ניכוי ועד לתשלום בפועל לפי הגבוה יותר". במסגרת הכנת הדיון החליט אב-בית-הדין "כי הדיון יפוצל כך, שבשלב הראשון תידון השאלה של תקפות התקנות" ויוגשו עיקרי טענות. באי-כח הצדדים הגישו עיקרי טענות ובהם התייחסו לשאלה האמורה בלבד. היועץ המשפטי לממשלה הודיע, כי נציגו "יתייצב בהליך וישמיע דברו" (סעיף 30(א) לחוק בית-הדין לעבודה, תשכ"ט-1969; להלן - חוק בית-הדין לעבודה), ואכן הגיש גם נציג היועץ המשפטי עיקרי טיעון. לאחר שהוגשו עיקרי טיעון טענו בעל-פה, ובית-הדין האזורי נתן את ההחלטה, נשוא ערעור זה. בחלק האופרטיבי שב"החלטה" כתוב - "מהאמור לעיל עולה, כי דין הטענה שהתקנות אינן בנות תוקף להידחות ואנו עושים כן. נראה לנו שבכך נחרץ למעשה גורל כל הבקשה, ואין טעם להמשיך בדיון בה. שכר הכבאים של תל-אביב-יפו הוא כפי שנקבע בתקנות, על אף כל האמור בהסכם אחר, אם בכלל קיים הסכם אחר בתוקף או אם היה בתוקף אי פעם, דבר אשר כשלעצמו יש לגביו חילוקי דעות". .2העובדות הצריכות לערעור זה הן: א) ביום 11.4.1980חתם שר הפנים על התקנות והן פורסמו בקובץ התקנות ביום 22.4.1980; ב) להתקנת התקנות קדמה חליפת מכתבים בין שר הפנים לבין ההסתדרות, שקטעים ממנה מובאים בסעיף 3להלן; ג) בשעתו חל על הצדדים הסכם קיבוצי מיום .24.3.1977אותו הסכם קיבוצי - הסכם קיבוצי "פלורלי" שאחד הצדדים לו היה מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות - היה בתוקף עד ליום 13.3.1978ותוקפו הוארך עד ליום 31.3.1979, אך עירית תל-אביב ו"צד העובדים", המייצג את עובדי עירית תל-אביב, לא היו צד להסכם ההארכה. מאידך באה החלטה של ועדה פריטטית מיום 6.5.1979(להלן - "ההסדר המיוחד"), אשר קבעה תנאי העבודה של כבאי תל-אביב, תוך אימוץ חלקי של הוראות ההסכם הקיבוצי שבין מרכז השלטון המקומי לבין ההסתדרות. במכתב מחודש ינואר 1980ביטלה עירית תל-אביב את "ההסדר המיוחד"; ד) בעד פרק הזמן שמיום 1.4.1978ועד ליום 1.4.1980שולם לכבאי תל-אביב שכר עבודה בהתאם ל"הסדר המיוחד". .3א) ביום 19.2.1980כתב שר הפנים למזכ"ל ההסתדרות מכתב, בזו הלשון: "ביום 23.11.1978נחתם הסכם מסגרת בין ההסתדרות הכללית לבין המעבידים בדבר תנאי השכר במשק לשנים 1980-1978, וביום 20.4.1979נחתם הסכם קיבוצי בין מרכז השלטון המקומי לבין הסתדרות הפקידים, עובדי המינהל והשירותים, לגבי שכר כבאים, התואם את הסכם המסגרת. לצערי, לאחר חתימת ההסכם הקיבוצי האמור ביום 6.5.1979חתמו ראש עירית תל-אביב ומזכיר מועצת הפועלים על "החלטה" שמשמעותה להעניק לכבאי תל-אביב תנאים החורגים הן מהסכם המסגרת והן מההסכם הקיבוצי של שכר הכבאים. ביום 5.10.1979פניתי אליך וביקשתיך כי תפעל גם אתה לביטול ההחלטות החורגות מהסכם השכר הארצי. על פנייתי זו קיבלתי את תשובתו של מר קיסר מיום 9.10.1979, שהבטיח להודיעני תוצאות טיפולו. עד היום לא שמעתי דבר. ביום 9.12.1979נושא חריגות השכר של העיריות ירושלים ותל-אביב הובא בפני ועדת השרים לענייני כלכלה שהחליטה לפעול לביטול הסכמים חריגים. בעקבות החלטה זו ופניית מנכ"ל משרדי אל ראשי העיריות בירושלים ובתל-אביב, עירית ירושלים הודיעה על ביטול ההסכם החריג, אם כי בסייגים מסוימים, ואף ראש עירית תל-אביב הודיע לבא-כוח ארגון הכבאים שבדעתו לפעול לביטול ההסכם. כבאי תל-אביב לא השלימו עם הודעה זו וביום 29.1.1980הגישו תביעה אל בית-הדין האזורי לעבודה ובה ביקשו פסק-דין הצהרתי שההסכם החריג מ- 6.5.1979אכן תקף. על-פי החלטת ועדת השרים לענייני כלכלה, ביום 17.2.1980, ולפי בקשת עירית תל-אביב יצטרף היועץ המשפטי לממשלה כצד לתביעה זו ויטען, כי ההסכמה לשלם תוספות לכבאי תל-אביב מעבר להסכם המסגרת הקיבוצי, נעשתה שלא כדין ואינה תקפה. ההסכם החריג של עיריות ירושלים ותל-אביב גרם לתסיסה בשירותי הכבאות בכל הארץ ועובדי שירותי הכבאות התמרמרו על פריצת ההסכם על-ידי שתי העיריות. עובדי שירותי הכבאת הכריזו ב- 24.1.1980על סכסוך עבודה והחל מ- 12.2.1980הם נוקטים עיצומים ההולכים וגוברים ונמשכים עד היום בדרשם את השוואת שכרם לשכר הכבאים בתל-אביב. ודאי תסכים עימי כי יש עניין משותף להסתדרות הכללית ולממשלת ישראל בקיום הסכם המסגרת וההסכם הקיבוצי ובמניעת חריגות בהסכמים אלה. בנסיבות אלה בדעתי להתקין תקנות שיסדירו את שכר הכבאים בהתאם להסכמים האמורים. בשל המצב הקשה אודה לך בעד הערותיך לתקנות המוצעות בזה באופן הדחוף ביותר"; ב) ביום 19.3.1980כתב ראש האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות לשר הפנים מכתב, בזו הלשון: "בתשובה למכתבך למזכ"ל ההסתדרות החב' י. משל, הנני להודיעך כי לאחר בירור עם הגורמים הנוגעים בדבר, אין ביכולתנו לבטל הסכמים שנעשו כדין עם עיריות אחדות ומועצת הפועלים, מה גם שהנושא נמצא בדיון בבית-הדין האזורי לעבודה. ייתכן ולקראת ההסכם החדש ניתן יהיה להבטיח הסכם מסגרת כללי לכל עובדי שירותי הכבאות שבו יהיה ניתן להסדיר עבודתם של הכבאים על-פי תפקידם ותנאים מיוחדים בהם עובדים. אנו מתנגדים להצעה לתת תוקף של תקנות להסכם העבודה הקיים בין הסתדרות הפקידים והרשויות המקומיות באורח חד-צדדי שהיא בבחינת חידוש ביחסי העבודה". .4עיקר הטענות שהעלה בבית-הדין האזורי פרקליטה של ההסתדרות, היו: א) התקנות הותקנו תוך חריגה מסמכות; ב) מטרת התקנות זרה למטרת חוק שירותי הכבאות, תשי"ט-1959 (להלן - חוק שירותי הכבאות), שהיא "להקנות לכבאות מעמד על-פי חוק, לחייב הקמתם של שירותי כבאות ולקבוע את דרכי פעולתם" (ה"ח 328, תשי"ח, ע' 104); ג) "חיסול" של משא-ומתן קיבוצי אינה מטרה לגיטימית, ועל כל פנים "שלילת זכויות אלמנטריות כזכות לנהל משא-ומתן קיבוצי ולפעול במסגרת הכללים של יחסי עובד-מעביד החלים בישראל, יכולה לבוא רק מכוח הוראה מפורשת ברורה וחד-משמעית שבחוק", והוראה כזאת אינה מצויה בחוק. .5עיקר הטענות שהעלתה בבית-הדין האזורי פרקליטת עירית תל-אביב, היו: א) בהתקינו את התקנות, לא חרג שר הפנים מסמכויותיו וממטרת החוק, ואף קיים חובת ההתייעצות העולה מסעיף 30לחוק שירותי הכבאות; ב) "החל ב- 1.4.1980מוסדרים תנאי עבודתם ושכרם של הכבאים בשירות המשיבה בהתאם לתקנות שר הפנים. לבד מן התקנות קיימת מערכת הסכמים הנוגעים לתנאי עבודתם של הכבאים באותה מערכת החלה לגבי עובדי העיריה, כגון ענייני קבלת עובדים ופיטורי עובדים, משמעת וכיו"ב. אי-לכך אין מקום לטענה, כי יחסי העבודה שבין המשיבה והמבקשת הם מכוח התקנות בלבד"; ג) "הזכות לקיום משא-ומתן קולקטיבי אינו קיים (אינה קיימת) אלא מכוח רצון שני הצדדים וגם אם נאמר כן, דבר המוכחש בזאת, הרי זו נסוגה מרגע שקיימת הוראה מפורשת, בתקנות"; ד) אף אם נגועות התקנות ב"אי-סבירות", אין הדבר מגיע למידה שתחייב התערבותו של בית-המשפט. .6עיקר הטענות שהעלה בבית-הדין האזורי נציגו של היועץ המשפטי לממשלה, היו: א) התקנות הותקנו במסגרת הסמכות שהקנה המחוקק לשר הפנים, ואינן חורגות ממטרת החוק; ב) השר קיים חובת ההתייעצות, באשר קיום חובת התייעצות, אין פירושה קבלת דעתו של הגורם עמו מתייעצים; ג) "על בית-הדין לנהוג מידה גדולה יותר של ריסון עצמי בבואו לבחון מעשה חקיקתי מאשר בחינה של מעשה מינהליאינדיבידואלי"; ד) סבירותן של התקנות היא בכך שלמעשה החילו על כבאי תל-אביב את תנאי ההסכם החלים על כבאים בערים אחרות, מכוח הסכם קיבוצי, ו"התקנות נכנסו לתוקף לאחר שפג תוקפו של ה"הסדר" מיום 6.5.1979" (הכוונה ל"הסדר המיוחד" האמור בסעיף 2, פסקה ג', דלעיל); ה) "התקנות נעשו לתקופה של שנה אחת"; ו) "משא-ומתן קיבוצי נעשה בישראל מתוך רצון חופשי והדדי של הצדדים למשא-ומתן, ולא מתוך מימוש זכות משפטית כלשהי של אחד הצדדים למשא-ומתן. גם אם קיימת "זכות או חופש" למשא-ומתן קיבוצי, הרי אלה נדחים מפני הסמכה ברורה בחוק לקבוע שכר בתקנות, כפי שמתקיימת במקרה הנדון". .7בהחלטה נשוא הערעור אומר בית-הדין האזורי: " .9נודה ולא נבוש, כי התלבטנו לא במעט כאשר שקלנו את השאלה, דעת מי מן הצדדים היא הנכונה. לכאורה טענות בא-כוח הכבאים הן אפילו שובות את הלב ויש בהם טעם והיגיון. עם זאת, לאחר עיון מעמיק, ובהביאנו בחשבון את כל נסיבות העניין - הגענו למסקנה שהדין הוא עם התומכים בתקפותן של התקנות. בלהט טיעונו של נציג היועץ המשפטי להגן על עמדתו הוא גלש אפילו לטענה המפליגה, שהתקנות אינן פוגעות בכל זכות או חירות של הכבאים כעובדים וכאזרחים. לדעתו הזכות לקבוע תנאי עבודה במשא-ומתן חופשי וחופש התקשרות אינן מן הזכויות או החירויות שבית-הדין מצווה להגן עליהן. אין חלקנו עם גרסתו זו ואנו דוחים אותה בשתי הידיים. אפילו תמוה בעינינו איך הגיע למחשבה כזאת אלא אם התחלפו לו לנציג היועץ המשפטי היוצרות בקשר למושגים ומונחים שעמדו לדיון, או שאנו לא השכלנו לרדת לסוף דעתו... .11השאלה העומדת לדיון איננה אם יש בתקנות כדי לפגוע, להפקיע או לשלול מה שמכונה בלשון משפט העבודה חופש האיגוד המקצועי, אלא אם אכן הסמיך המחוקק - שבישראל הוא הכל יכול והריבון המוחלט שכמעט אין מהרהרים אחרי מעשיו - את מחוקק המשנה לקבוע מה שנקבע בתקנות. תשובתנו, אם כי כאמור לא בלי היסוס, היא - לאור נסיבות המקרה - חיובית. המחוקק במפורש הסמיך את השר להתקין תקנות בדבר קביעת שכרם של הכבאים. אילו קבע במפורש שסמכותו זו טובה גם 'על אף האמור בכל הסכם אחר או בזכות מוקנית אחרת' כל השאלה לא היתה מתעוררת. מכיוון שזה לא נאמר בחוק מסמיך התעוררה השאלה, מהו היקף הסמכות שהמחוקק העניק למחוקק המשנה. כאמור הגענו למסקנה שהתקנות, כפי שהן, לא חרגו ממסגרת הסמכות שהמחוקק העניק למחוקק המשנה, וזאת לא משום שהתקנות כשלעצמן אינן פוגעות בזכויות או בחירויות של הכבאים, הן כעובדים והן כאזרחים של מדינת ישראל, אלא משום שלאור כל הנסיבות, כפי שהובאו בפנינו על-ידי בא-כוח העיריה ונציג היועץ המשפטי והאמורות לעיל, נראה לנו שאכן כוונת המחוקק היתה להעניק לשר הפנים את הסמכות להתקין תקנות כפי שנקבעו על-ידו, כאשר הוא נזהר היטב שלא לחרוג מסמכותו ולכן הגביל את עצמו עד כמה שאפשר שלא לגלוש מעבר לנחוץ ולצורך על מנת להבטיח הפעלתם התקינה של שירותי הכבאות, שהחוק בא להסדיר ושעל ביצועו הוא ממונה לפי מצוות החוק. מהאמור לעיל עולה, כי דין הטענה שהתקנות אינן בנות תוקף להידחות ואנו עושים כן. נראה לנו שבכך נחרץ למעשה גם גורל הבקשה ואין טעם להמשיך בדיון בה. שכר הכבאים של תל-אביב-יפו הוא כפי שנקבע בתקנות, על אף כל האמור בהסכם אחר, אם בכלל קיים הסכם אחר בתוקף או אם היה בתוקף אי פעם, דבר אשר כשלעצמו יש לגביו חילוקי דעות". .8א) עם פתיחת הדיון בערעור הוסכם בין הצדדים, כי החל מיום 1.4.1980אין יותר תוקף ל"הסדר המיוחד" האמור בסעיף 2, פסקה ג', דלעיל וכי עובר להתקנת התקנות לא היה בתוקף כל הסכם קיבוצי אחר אשר חל על הצדדים והסדיר שכרם של הכבאים בשירות עירית תל-אביב; ב) פרקליטה של ההסתדרות חזר, למעשה, על עיקר טענותיו בבית-הדין האזורי והדגיש את הטענה, שהתקנות פוגעות בחופש ההתאגדות ובמשא-ומתן הקיבוצי, ולהתקנת תקנות כאלה לא הוסמך שר הפנים. טען הפרקליט, כי בעקבות התקנות מסרבת עירית תל-אביב להיכנס למשא-ומתן עם ההסתדרות בנושא שכר העבודה לכבאים אשר בשירותה, בגין פרק הזמן שאחרי .1.4.1980כן טען הפרקליט לפסול בתקנות, בשל רטרואקטיביות. ג) הפרקליטה אשר ייצגה את עירית תל-אביב, חזרה אף היא על טענותיה בבית-הדין האזורי. אך לא הדגישה את הטענה העקרונית לעניין עצם מעמדו של משא-ומתן קיבוצי. בטיעונה הדגישה הפרקליטה את ההיבט התקציבי ובעיקר את תלותה של העיריה, הן לפי חוק העיריות והן לפי חוק שירותי הכבאות, באוצר המדינה ובשר הפנים, בקביעת התקציב בכלל ותקציב שירותי הכבאות בפרט. הפרקליטה הדגישה שההסתדרות לא פנתה לעיריה בעניין משא-ומתן לעריכת הסכם קיבוצי בגין הזמן שאחרי ינואר או אפריל 1980, אך אם תפנה - לא תסרב אמנם לנהל משא-ומתן, אך לא תוכל להגיע להסכם, לאור המגבלות העולות מהתקנות; ד) אף הפרקליט אשר ייצג את היועץ המשפטי לממשלה חזר על עיקר טענותיו בבית-הדין האזורי, אך לא הדגיש את הטענה שעניינה מעמדו של משא-ומתן קיבוצי. הפרקליט הדגיש את ההיבט התקציבי ואמר, שהתקנות אינן מונעות משא-ומתן קיבוצי, אך מונעות תוצאות מעשיות של אותו משא-ומתן. .9הערעור לבית-דין זה הוגש ביום .30.7.1980על-פי בקשת אחד הצדדים לא שמעו את טענות הצדדים אלא ביום .3.8.1980באותו יום נתן בית-הדין פסק-דין חלקי ובו דחה את הערעור. עיקר הטעמים לדחיית הערעור היו: א) ניתן לפרש את סעיף 35לחוק שירותי הכבאות ככולל סמכות להתקין תקנות שעניינן שכר עבודה וזה למצבים שבהם אין הסכם קיבוצי המסדיר את שכרם של הכבאים; ב) את התקנות שהותקנו ניתן לראות כהתערבות גורם המסבסד תקציבו של אחר, בהתחייבויות כספיות עתידיות של הגוף המסובסד. בפסק-הדין החלקי לא נדרש בית-הדין לשאלת התחולה למפרע של התקנות. פסק-הדין החלקי ניתן ברוב דעות. .10פסק-הדין שלהלן משקף את דעת רוב חברי המותב. לדעתם של שניים מחברי המותב היה מקום לקבלת הערעור, ואלה הנימוקים לכך: .1א) אין חולקים עתה כי החל מיום 1.4.1980אין עוד תוקף ל"הסדר המיוחד" - החלטה של ועדה פריטטית מיום 6.5.1979- וכי לפני התקנת תקנות שירותי הכבאות (שכר כבאים), תש"ם- 1980(להלן - התקנות) לא היה כל הסכם קיבוצי אשר חל על הצדדים והסדיר שכרם של הכבאים בשירות רשות הכבאות שהיא עירית תל-אביב (פיסקה א (א) לעיל); ב) פרקליט ההסתדרות טען שתי טענות עיקריות: (1) בשל התקנות, מסרבת עירית תל-אביב להיכנס למשא-ומתן עם ההסתדרות בדבר שכר העבודה לכבאים אשר בשירותה לגבי התקופה שהתחילה ביום .1.4.1980 (2) התקנות התיימרו להסדיר את עניין השכר לפרק זמן הקודם להתקנתן. כדי להסדיר את "מכשול" התקנות עותר בא-כוח ההסתדרות כי בית-הדין לעבודה יפסוק שאין לתקנות תוקף משפטי; ג) באת-כוח עירית תל-אביב השיבה, שאם תפנה ההסתדרות אל העיריה בעניין משא-ומתן לעריכת הסכם קיבוצי - לא תסרב העיריה לנהל משא-ומתן אך לא תוכל להגיע להסכם, לאור המגבלות העולות מן התקנות; ד) הפרקליט אשר התייצב לפני בית-הדין קמא ולפני בית-הדין הארצי כנציג היועץ המשפטי לממשלה (לפי סעיף 30(א) לחוק בית-הדין לעבודה) טען, כי התקנות אינן מונעות משא-ומתן קיבוצי, אך מונעות תוצאות מעשיות של אותו משא-ומתן; ה) הן באת-כוח העיריה והן נציג היועץ המשפטי לממשלה טענו כי התקנות כשרות. .2אם עושים את נושא שכרם של הכבאים לתקופה שלפני יום פרסום התקנות לנושא העיקרי, כי אז מוסמך בית-דין לעבודה לפסוק בדבר תוקפן של התקנות מכוח ה"סמכות הנגררת" האמורה בסעיף 35לחוק בתי-המשפט, תשי"ז-1957, וסעיף 39לחוק בית-הדין לעבודה: 'ואין צריך לומר שסמכות נגררת זו, על-פיה מוסמך בית-המשפט להכריע גם בעניין שהוא עצמו אינו בגדר שיפוטו, אין ירושה שהפלוגתה הנגררת תהא בעלת חשיבות ממדרגה שניה. פלוגתה זו יכול שתכריע את הדין, ואף-על-פי-כן נכנסת היא לגדר הסמכות הנגררת, מפני שהיא לא הועמדה במישרין להכרעת בית-המשפט, אלא משמשת רק אחד מנדבכי העילה או מרכיביה, כמו שנוסחה על-ידי התובע' (בג"צ 188/79[1], בע' 451). אלא שלדעתנו, התובענה שלפנינו היא, בעיקרה ובמהותה, "תובענה בין מי שיכולים להיות צדדים להסכם קיבוצי מיוחד כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים" (קרי - ההסתדרות ועירית תל-אביב) "בענין קיומו, תחולתו, פירושו, ביצעו או הפרתו של כל דין" (קרי - התקנות) ובכגון דא יש לבית-הדין לעבודה סמכות "עיקרית" (להבדיל מ"נגררת"), מכוח ההוראה המפורשת שבסעיף 24(א)(2) לחוק בית-הדין לעבודה, וסמכויותיו של בית-הדין לעבודה ליתן סעד הן כאמור בסעיף 29לחוק בית-הדין לעבודה (ומתן צווים הצהרתיים - בכלל זה). לפיכך עומדות בתיק זה להכרעה - במישרין ולא בגררה - שאלת התחולה, הפירוש והביצוע של סעיף 35(3) לחוק שירותי הכבאות ושל התקנות, ובפרט השאלה, כיצד עולות התקנות בקנה אחד עם הכללים שנקבעו בפסיקה לגבי כשרותה של חקיקת-משנה - וכל אלה הרי 'דינים' הם. .3זה כחצי יובל שנים שבית-המשפט העליון בודק חוקיות של חקיקת-משנה, לא רק לפי אמת-המידה של "טעמי חריגה פורמלית מד' אמות החוק", כלשונו, אלא גם לאור אמות-מידה אחרות. דרך כל הפסיקה עובר כחוט השני הרעיון היסודי שה"פן" האחד שלו הוא, כי לגבי פירושה של החקיקה הזאת "נוהגים בתי המשפט בהתאפקות ובנדיבות מכסימלית" - מצוות "עשה"; וה"פן" השני שלו, ש"בית המשפט ינהג בדרך כלל בריסון עצמי רב, בבואו לשקול תוקפה של חקיקת-משנה" - מצוות "לא תעשה" (ע"א 311/57[2], בע' 1039; ובג"צ 156/75[3], בע' 103-106, שם הובאו, בפרוטרוט, סייגים נוספים להתערבות בית-המשפט). אולם, חרף כל הסייגים יתערב בית-המשפט אם הוכח שהתקנה הותקנה מתוך "מניע זר" למטרות החוק המסמיך, או ל"מטרה זרה" למטרות החוק האמור (בג"צ 98/74[4], בע' 47; 48-49; בג"צ 14/65[5], בע' 335). וכמו-כן יתערב בית-המשפט אם התקנה פוגעת בזכות יסוד (בג"צ 144/72[6] בע' 723; בג"צ 156/75[3], בע' 104; בג"צ 252/77[7], בע' 413). ואחת היא אם נסווג "אי-סבירות" כעילה נפרדת מ"מניע או ממטרה זרים" (בג"צ 72/55[8], בע' 745וע"א 311/57[2] בע' 1032) ומ"פגיעה מהותית בזכות יסוד" (בג"צ 144/72[6], בע' 722); או אם נראה בשני אלה צורות של "אי-סבירות" (בג"צ 156/75[3], בע' 105- מול האות ג' ו- 106- מול האות ד). .4מעמידים אנו, איפוא, שתי שאלות: האם התקנות האמורות פסולות, אם בשל כך שהותקנו למטרה זרה למטרות מחוקק חוק שירותי הכבאות, ואם בשל כך שהן פוגעות באופן מהותי ב'זכות יסוד', ללא אסמכתה לכך בחוק המסמיך? .5תחילה לשאלה, האם פסולות התקנות משום שהותקנו למטרה זרה? א) הכלל נקבעעוד בבג"צ 98/54[4] (בע' 49) לאמור, כי הוצאת דבר חקיקה על-ידי רשות מוסמכת "שלא למטרה שהוצבה לה בחוק המסמיך, אינה אלא גלישה מעבר לסמכות"; ב) מקריאתו של חוק שירותי הכבאות, על רקע המצב שקדם לחקיקת החוק - כפי שתואר על-ידי שר הפנים ישראל בר-יהודה, שהביאו לקריאה ראשונה בכנסת (דברי הכנסת, כרך 23, עמ' 747), עולים הנתונים הבאים: עד לחקיקת החוק לא היו הסדר ארצי והסדרים מקומיים בדבר שירותי כיבוי שהיה בהם כדי להניח את הדעת ולא היה בסיס חוקי איתן לפעולותיהם. חלקם של השירותים - ובמקומות מסוימים, השירות כולו - הופעל על-ידי מתנדבים. חשיבותו של הנושא חייבה הסדרתו על-ידי חוק שיקבע את הרשויות - בדרג המקומי ובדרג הארצי - שיקיימו את שירותי הכיבוי, יסדיר את הצד הכספי של הנושא, יבטיח את הרמה המקצועית של העוסקים בכיבוי שריפות, יצור כלים לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות ויחתום את התחומים שבהם פעלו הרשות המקומית - מחד, והשלטון המרכזי מאידך. כדרכם של חוקים מסדיר החוק גופו נושאים מרכזיים מסוימים, ואילו בנושאים אחרים ניתנה, בסעיפים שונים של החוק, סמכות לשר הפנים לקבוע בתקנות 'הסדרים ראשוניים'. כמו-כן ניתנה לו סמכות להתקין 'תקנות ביצוע', בסעיף 35לחוק. בסעיף זה כלולים הן נושאים הנזכרים בהוראות אחרות של החוק, והן נושאים שלא הוסדרו בהוראות האחרות, כפי שמעיר על כך פסק-הדין (בפסקה 9בחלק iiשלהלן). ראה בעניין זה ד"ר ה' קלינגהופר - תקנות Praeter legem(" מחוץ לחוק"), בקונטרסו "רשימות שנתפרסמו ב'הד המשפט'" - ירושלים, תש"ם, ע' 30, 36). סעיף 35בא, בין השאר, להבטיח גמישות מיבצעית בביצוע מטרות החוק, כעדותו הנאמנה של מי שהביאו לקריאה ראשונה בכנסת. אמר השר בר-יהודה (בתשובה למתווכחים, בתום הקריאה הראשונה, ותוך התייחסות מפורשת לסעיף 21בהצעת החוק, שהפך להיות סעיף 35בחוק גופו: "בחוק צריך להבטיח שהדברים הנחוצים יוכלו להעשות, אבל אין לפרט את כל הפרטים. כי אינני בטוח שהדבר ייעשה באותה צורה עצמה בעין-חרוד, בתל-אביב, במועצה האזורית 'תמר' עם שלושה מיליון דונם שטח ומיעוט ישוביה, ובמועצה האזורית הגליל העליון, שגם שטחה הוא גדול אבל מספר ישוביה גדול יותר"; ג) עד כמה טרח המחוקק הראשי להעמיד את נושא הכבאות בראש דאגותיו, ולהעדיפו על השיקולים הפיסקליים - המעסיקים, ובצדק, כל רשות ובעיקר כמובן את שר האוצר - ניתן ללמוד מסעיף 17לחוק: סעיף קטן (א) קובע בלשון ציווי "שר האוצר יעביר לשר הפנים בכל שנת כספים סכום מאוצר המדינה שהוא מחצית סך כל אומדני ההוצאות שאישר שר הפנים לשירותי הכבאות של כלל רשויות הכבאות...". הקובע הוא, איפוא, שר הפנים ושר האוצר הוא "המעביר". ואילו בקשר להוצאת הסכום נאמר, בסעיף קטן (ב), שהסכום ישמש להוצאותיהן של רשויות הכבאות, "ושר הפנים, בהתייעצות עם שר האוצר ושר החקלאות, יחליט על חלוקתו של הסכום בין שויות הכבאות". לא ידוע לנו "מיקבץ" כזה של הוראות בחוקים אחרים; ד) נוכל עתה לאמור בסיכום נקודה זאת, כי מטרת חוק שירותי הכבאות היא להבטיח - בכל מקום במדינה - את קיומם של שירותי כבאות, שייעודם הוא כיבוי דליקות, מניעת דליקות או התפשטותן וכן הצלת נפש ורכוש. כל הוראות החוק - וכן התקנות שיותקנו מכוחו, באו לשמש מטרה זאת, ומטרה זאת בלבד. ברור שכל שימוש בכוח הניתן בסעיף 35(3) לחוק לקבוע את שכר הכבאים הוא מותר רק למטרה האמורה; ה) בבג"צ 98/54[4] (בע' 349), עמד בית-המשפט העליון על כך ש"המקרים בהם עלולה בכלל להתעורר... שאלת המטרה שאותה רוצים המה (השלטונות - הערה שלנו) להשיג שלא על יסוד מה שנראה על-פני דבר החקיקה עצמו... הם נדירים ביותר, ועוד יותר נדירים יהיו המקרים בהם אפשר יהיה יהיה להוכיח משהו מעין זה על-ידי דברים שמחוצה לדבר החקיקה עצמו". אך בהמשך ישיר נאמרו הדברים החד-משמעיים הבאים: "אולם במקרה ברור ובולט, שמי שנפגע יטען ויצליח להוכיח בדבר הזה, התערב יתערב בית-המשפט וימלא את חובתו החוקית למנוע ולסכל את המעשה שנעשה שלא כדין מטעם פסול". והנה לפנינו מקרה נדיר כזה: במסגרת חובת ההתייעצות המוטלת עליו לפי סעיף 36לחוק, כתב שר הפנים, מתקין התקנות, אל המזכיר הכללי של ההסתדרות את המכתב מיום .19.2.1980מן המכתב (המובא לעיל, בפסקה 3(א)) עולה ברורות, כי מה שהניע את שר הפנים להתקין את התקנות הוא רצונו ורצון ועדת השרים לענייני כלכלה - להביא "לביטול ההחלטות החורגות מהסכם השכר הארצי"; מניע זה - ולא שום שיקול הדרוש לקידום מטרת חוק שירותי הכבאות. למסקנה זאת מגיע גם פסק-הדין (סעיף 31בחלק ii). לשם כך - לשם ביטול הסכמים או הסדרים קיבוציים "חריגים" - "הוצא מן הגנוזים" סעיף 35(3) לחוק שירותי הכבאות, שמאז 1959לא נזקקו לו (שם). מטרה זאת זרה למטרת חוק שירותי הכבאות, שכן המדובר הוא בהשגת מטרה כלכלית שאין כל "סמיכות פרשיות" בינה "לבין המטרה שחזה אותה המחוקק" כאשר הסמיך את שר הפנים להתקין תקנות בדבר שכר הכבאים (השווה ע"א 311/57, [2], בע' 1041); ו) זאת ועוד אחרת: בידי שר הפנים סמכויות למכביר לרסן בעזרתן רשויות מקומיות בפעולות שיש להן משמעות תקציבית: סעיף 9לחוק שירותי הכבאות קובע כי "רשות מקומית שהיא רשות כבאות, תכלול בתקציבה, בכל שנת כספים, הכנסות והוצאות לשירותי כבאות". להבדיל מרשות כבאות שהיא איגוד ערים, לא נכללה בחוק שירותי הכבאות, לגבי רשויות מקומיות, הוראה דוגמת סעיף 11לאותו חוק - המדבר באיגוד ערים, לפיו רשאי שר הפנים לשנות או לבטל פרט בהצעת התקציב. הטעם לכך הוא פשוט ביותר: השליטה על התקציב של רשות מקומית נתונה לשר הפנים לפי פקודת העיריות, ולממונה על המחוז לפי פקודת המועצות המקומיות. ההוראות הרלבנטיות בפקודת העיריות [נוסח חדש] הן: " .204לכל עיריה יהיה תקציב שנתי. .205שנת הכספים לכל העיריות תתחיל באחד באפריל של כל שנה. 206(ג). תקציב העיריה טעון אישור השר. .207השר רשאי, לאחר שנתן דעתו על השקפת המועצה לשנות או לדחות פריט בתקציב..." (וראה, בעניין זה, הסעיפים 27- 29לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). סמכות זאת שניתנה לשלטון המרכזי - ניתנה לו כדי להפעיל, בין השאר, שיקולים כלכליים כלל ארציים. עומדים היו שר הפנים ועירית תל-אביב בחודש פברואר 1980, ועוד קודם לכן, לפני התקציב השנתי שראשיתו ביום אחד באפריל .1980במסגרת הצעת התקציב החדש שהיתה צריכה להיות מוגשת לקראת 1.4.1980היתה העיריה חייבת לכלול תקציב להפעלת שירותי הכבאות. הדרך הבדוקה למנוע את העיריה מלהתחייב בתוספות שכר שלא נראו לשר, בהיותן חורגות ממה שסיכמה הממשלה בנדון, היתה להעמיד את העיריה על כך כי השר ישקול עשיית שימוש בסמכותו לפי סעיף 207לפקודת העיריות. הוא הדין לגבי כל פעולה דומה של רשות מקומית אחרת (לעניין השימוש בסמכות פלונית שלא למטרתה, עת קיימת סמכות חוקית אחרת המיועדת דווקא למטרה שאליה מתכוון מתקין התקנות ראה שתי חוות-הדעת המהוות את פסק-הדין בבג"צ 14/65[5], בע' 335). ז) לדעתנו, התוצאה היא שהתקנות הותקנו למטרה שהיא זרה למטרות של חוק שירותי הכבאות והתקנתן נעשתה תוך 'גלישה מעבר לסמכות' (כפי העולה מן הכלל האמור בפסקת המשנה (א) לעיל). .6ומכאן לשאלה האם פסולות התקנות משום שהן פוגעות בזכות יסוד? א) הכלל, בתמציתו, הוא, כי 'פגיעה מהותית בזכויות יסוד' מביאה לבטלות של חקיקת-המשנה הפוגעת: בג"צ 156/75, [3], (בע' 106 - מול האות ז); ב) באיזו זכות יסוד מדובר? מדובר בפגיעה בחופש ההתקשרות החוזית של עובד (וגם של העיריה - אך זו, כנראה בלית ברירה, "מקבלת עליה את הדין", תרתי משמע...), ומדובר בזכות לנהל משא-ומתן קיבוצי. מקובלים עלינו הדברים שנאמרו בפסק-הדין, בסעיפים 10- 31שבחלק .iiמדברים אלה עולה, בין השאר: (1) המשא-ומתן הקיבוצי וההסכם הקיבוצי שבעקבותיו אינם יסודות בפני עצמם, אלא קשורים הם ומהווים למעשה פועל יוצא של יסוד אחר, והוא חופש ההתאגדות לעובדים ולמעבידים (סעיף 13שבחלק ii). (2) על-פי משפט העבודה הבינלאומי המחייב את ישראל, מובטח לעובדים החופש להתאגד, וכפועל יוצא מכך - מובטחת להם הזכות למשא-ומתן קיבוצי, זה בנוסף לחובת המדינה לעודד משא-ומתן קיבוצי ולהימנע מכל פעולה שיש בה כדי להכביד על משא-ומתן קיבוצי (סעיף 24שבחלק ii). (3) הזכות לעובדים ולמעבידים להתאגד על מנת להגן על אינטרסים אלה איננה כתובה בדבר חקיקה של הכנסת. אולם המחוקק הישראלי מראשית דרכו התייחס במפורש לחוזים קולקטיביים, ולאחר מכן להסכמים קיבוציים לארגוני עובדים ולארגוני מעבידים (סעיף 14שבחלק ii). (4) בתחום משפט העבודה בכלל, ומשפט העבודה הקיבוצי בפרט, נתן המחוקק את דעתו לשאלת יחסי הגומלין בין זכויות מחוק ובין זכויות מחוזה. המחוקק אימץ את השיטה המקובלת בעולם המערבי, שלפיה אין המדינה קובעת תנאי עבודה בבחינת "תקרה", אלא רק "רצפה", ועל כן "זכויות עובד הקבועות בחוק יכול הסכם קיבוצי להוסיף עליהן אך לא לגרוע מהן" כלשון סעיף 21לחוק הסכמים קיבוציים תשי"ז- 1957(להלן - חוק הסכמים קיבוציים) (ראה סעיף 17שבחלק ii); ג) על הדברים שהובאו מתוך פסק-הדין מבקשים אנו להוסיף את ההערות הבאות: (1) זכותו של אדם להתקשר בחוזים היא מזכויות היסוד המוכרות במשפט הנוהג בארצות הנאורות. (2) ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת - היא ולא הרשות המבצעת - הגישה לכנסת את הצעת חוק יסוד: זכויות האדם (ה"ח, תשל"ג, ע' 448), ובה הסעיפים 8ו- 13לאמור: ' .8כל אדם זכאי להתקשר בחוזים ולרכוש נכסים; אין מגבילים זכות זו אלא על-פי חוק. .13(א) הכל זכאים להתאגד להשגת מטרות חוקיות באמצעים חוקיים, לרבות התאגדות באיגודים מקצועיים להגנת ענייניהם הכלכליים והסוציאליים וקידומם. (ב) אין מגבילים זכות זאת אלא על-פי חוק הבא להגן על בטחון המדינה או על קיום המשטר הדמוקרטי או על זכויות הזולת'. נראה לנו כי בעיקרו של דבר, שתי ההוראות המוצעות הן "ראי" לדינים העולים מפסיקתם של בתי-המשפט ובית-הדין לעבודה, ולחובה לנהוג בעניין החופש לנהל משא-ומתן קיבוצי בהתאם למבואר בפסקת המשנה (ב) לעיל; ד) סוברים אנו, איפוא, כי המשפט של מדינת ישראל מכיר בזכות היסוד של חופש ההתאגדות לעובדים ולמעבידים, וכפועל יוצא הימנה - בזכות היסוד של החופש לנהל משא-ומתן קיבוצי ולכרות הסכמים קיבוציים; ה) האם חוק הכבאות מסמיך את שר הפנים להתקין תקנות הפוגעות בזכות היסוד האמורה בפסקת המשנה (ד) לעיל? התשובה היא כי לא נאמר בסעיף 35(3) לחוק מה שנאמר, למשל, בסעיף 1לחוק הסכמים קיבוציים (הוראת שעה), תשל"ו-1976, כי הוראות מסוימות "כוחן יפה - על אף האמור בכל דין". מה שנאמר בו, בסעיף 35(3) הוא, כי השר רשאי להתקין תקנות "בדבר קביעת שכרם... של כבאים". ב-ד"נ 13/58[9] (בע' 122) אימץ בית- המשפט העליון את עקרון הפרשנות שבפסיקה האנגלית, שזו לשונו: "קיים עיקרון כללי הידוע יפה, שחוקים הפוגעים בזכויות האזרח, בנוגע לאישיותו ורכושו מתפרשים פירוש 'דווקני'. ברוב החוקים טמונה פגיעה כזאת בצורה זו או אחרת, ומשמעותו של העיקרון הכללי אינה אלא זאת, כי מקום שמובנו של החוק אינו ניתן לפירוש ברור או שהוא משתמע לשתי פנים, מותר לו לבית-המשפט לנטות לצד הפירוש המשאיר את זכויות הפרט בלתימופרעות"; ו) יתר על כן: אין אנו רואים כל שוני בין זכות יסוד זאת לבין זכויות יסוד אחרות, שאף הן "אינן כתובות על ספר", אך מוכרות על-ידי המחוקק ועל-ידי הפסיקה. וכאן נצטט מן הפסיקה המדברת ב"חופש העיסוק", באשר רואים אנו טעם רב שתחול מכוח "גזירה שווה", גם על הזכות שבה אנו דנים. וכך נאמר בבג"צ 44/72[6] בע' 723- מול האות ד): "חופש העיסוק הוא מזכויות היסוד של האזרח, שאף שאינה כתובה על ספר - ולא היא בלבד אלא חירויות וזכויות אדם רבות אחרות - אין להפקיעה או להגבילה אלא על-פי הוראת חוק ברורה וחד-משמעית. לא-כל-שכן, כשזה נעשה על-ידי מחוקק משנה שאין בכוחו לעשות אלא מה שהמחוקק הריבוני הסמיכו לעשות, והסמכה כזאת צריכה להיות במלים ברורות ומפורשות, או אם לפחות היא משתמעת מתוך מטרתו ומגמתו הכללית של החוק שמכוחו מתיימר מחוקק המשנה לפעול. בדרך כלל, ביטוי סתמי וכללי אינו מספיק להקניית סמכות לאסור על אדם לעסוק בעיסוק שבחר לעצמו". בבג"צ 252/77[7] נאמר (בע' 413מול האות א): "מקובל עלינו מאז ומתמיד כי מקום בו מדובר על הגבלתו של חופש העיסוק, יתפרש כל ספק באופן שיש בו כדי לשמור על חירותו של האזרח ולא כדי להגבילה...". דין זה חל אפילו כשיש בחוק המסמיך מלים שאפשר היה "להיתפס" בהן ולפסוק בכיוון הגבלת חירותו של האזרח (שם, [7], בע' 413- מול האות ג). והדברים נאמרו באותו פסק-דין לגבי ביטול חקיקת-משנה שנעשתה למילוי חובה שבית-המשפט הגדיר אותה כ"בין הנעלות והמקודשות"; ז) מסקנתנו היא, כי המחוקק הראשי לא הסמיך בסעיף 35(3) לחוק שירותי הכבאות את מחוקק המשנה להתקין תקנה אשר תפגע בזכות האמורה בפסקת המשנה (ד) לעיל, וממילא לא הסמיכו לקבוע בתקנות "תקרה" לשכר הכבאים באופן שתחסם דרכם של הצדדים להוסיף, בהסכם קיבוצי, על הזכויות הקבועות בחוק או מכוחו (כפי שרשאים הם לעשות - סעיף 21לחוק הסכמים קיבוציים); ח) באי-כוח העיריה והמדינה טענו (פסקות 1(ג) ו-(ד) לעיל) כי התקנות אינן מונעות משא-ומתן קיבוצי, אלא הן מונעות תוצאות מעשיות של המשא-ומתן. לדעתנו מניעה זאת כמוה כמניעת קיומו של המשא-ומתן, שהרי מה בצע בניהול המשא-ומתן אם מראש ברור כי בגזירת התקנות יסתיים בלא-כלום?! תקנה ההופכת את הזכות לנהל משא-ומתן קיבוצי לזכות ערטילאית כזאת, כמוה כשוללת את עצם הזכות; ט) אשר על כן, סוברים אנו שהתקנות הנדונות פוגעות פגיעה מהותית בזכות היסוד האמורה בפסקת המשנה (ד) לעיל והותקנו ללא סמכות, כמבואר בפסקת המשנה (ז) לעיל. כל זאת - בנוסף לטעם שניתן לפסילת התקנות בפסקה 5(ז) לעיל; .7בקשר לרטרואקטיביות, מצטרפים אנו למסקנה האמורה בסוף פסק-הדין. .8בסיכום: לו דעתנו היתה מתקבלת, היה הערעור מתקבל, כך שבית-הדין הזה היה מצהיר - מן הטעמים שפורטו בפסקות 5- 7לעיל - כי תקנות שירותי הכבאות (שכר כבאים), תש"ם-1980, הן חסרות תוקף משפטי מעיקרא. .Iiפסק-הדין .1עד שבית-הדין האזורי נקט עמדה לשאלה, אם התקנות הן תקפות או פסולות בשל "חריגה מסמכות", אמר בית-הדין: "התלבטנו לא במעט כאשר שקלנו את השאלה, דעת מי מן הצדדים היא הנכונה..." ובבואו ליתן את התשובה לשאלה, שוב אמר בית-הדין, כי "לא בלי היסוס" מגיע הוא למסקנה ש"לאור נסיבות המקרה" התשובה היא חיובית (מן המובאה מפסק הדין - סעיף 7, קטע ראשון, שבחלק iדלעיל). כל זה נאמר עת בית-הדין האזורי ראה את ההליך שלפניו כהליך שבו עתרו שבית-הדין "יצהיר שעל שכרם ותנאי העבודה של הכבאים של המשיבה חלה וממשיכה לחול ההחלטה של הוועדה הפריטטית מיום 6.5.1979(הכוונה ל"הסדר המיוחד" האמור בסעיף 2, פסקה ג' שבחלק iדלעיל) אשר דנה בעניינם של הכבאים, והמהווה לטענת הכבאים הסדר קיבוצי". אף משרואים את ההליך, או ליתר דיוק, את העתירה שבו, כפי שראו, היה והיה מקום להתלבט "לא במעט", והיה מקום להחליט "לא בלי היסוס". עם פתיחת הדיון בערעור התבררה עובדה שלא חלקו עליה והיא, כי עת הותקנו התקנות (11.4.1980) לא היה יותר תוקף ל"הסדר המיוחד" שתוקפו פג בין מכוח הוראה הכלולה במסמך עצמו, ובין על-פי הודעה מראש שניתנה בחודש ינואר .1980כן מתברר מעיון בבקשה הפותחת בהליך, שהעתירה היתה "להצהיר כי התקנות בטלות מעיקרן", וללא קשר בכך - לצוות על תשלום שכר "על-פי השיטה שנהגה בין הצדדים בתקופה שעד 31.3.1980(סעיף 1, פסקה ראשונה, שבחלק I דלעיל). לשתי עובדות אלה מייחס בית-הדין משמעות רבה ובכך ידובר בסעיפים 28- 35שלהלן, אך, עדיין נותר מקום ליתן ביטוי להסתייגויות מהדרך שבה הלכו להשגת המטרה ולהעמיד את המשיבים על כך שבפסק-דין זה אין אמנם בית-הדין מצהיר "כי התקנות בטלות מעיקרן", אך גם אינו מכשיר אותן, ולוא גם בדוחק, במשמעות שלה טענו; הדברים יסתברו מהאמור להלן. .2מאחר ומדובר בהכשרתן או בפסילתן של התקנות, ובהענות לעתירה ליתן פסק-דין הצהרתי, יונחה בית-הדין על-ידי הכללים האלה: א) בבואו לשקול פסילת דבר חקיקת-משנה, תקנות, ינהג בית-הדין מידה של ריסון עצמי; ב) בבואו לבחון כשרותן של תקנות יתן בית-הדין דעתו הן לשאלה, אם מי שהתקין אותן שמר על המסגרת הפורמלית שקבע המחוקק, והן לשאלה, אם עניינית פעל משיקולים רלבנטיים למטרת החוק, ועל מידת הסבירות המתחייבת; ג) עת ניתן לפרש תקנות כך, שלא יראו בהן "חריגה מסמכות", בין פורמלית ובין עניינית, יעשה כן בית-המשפט ויימנע מפסילתן; ד) משמדובר בפסילת תקנות ולא בהליך שהטוען לפסול הוא הנתבע בו, אלא בהליך שבו הטוען לפסול הוא התובע והוא עותר לפסק-דין הצהרתי - יתן בית-הדין משקל רב לשאלה, מהו האינטרס הקונקטי שנפגע ומה היה מצבו של התובע, לולא הותקנו התקנות. .3הפרקליט המלומד אשר ייצג את ההסתדרות העלה בערעור, בבהירות ראויה לשבח, את כל הטענות שאפשר היה ומן הראוי היה להעלותן. על אף זאת נדחה הערעור וניתן פסק-הדין החלקי ביום שבית-הדין שמע את טענות הצדדים, ומהטעם העיקרי שהובא שם (סעיף 9שבחלק iדלעיל). הטענות שהועלו רחוקות מלהיות טענות סרק ועל כן נתייחס להן, ולוא גם בקיצור. .4לטענה ששר הפנים לא קיים חובת התייעצות, כמצווה בסעיף 36 לחוק שירותי הכבאות: ברור שכדי לצאת ידי חובת התייעצות, עת מדובר בחובה שחב בה שר הפנים ומי שצריך להתייעץ עימו היא ההסתדרות, והנושא הוא קביעת שכר - לא די בכך שייכתב מכתב ובו ייאמר מה הן התקנות שעומדים להתקין והרקע לכך, ולשאול את ההסתדרות, מה עמדתה. לכך לא ייקרא "התייעצות", אלא הבאת תוכנית לידיעת הזולת. באותה מידה ברור שחובת התייעצות אינה מחייבת הסכמת הצד השני לפעולה שבה עומדים לנקוט. חובת התייעצות מסעיף 36לחוק מחייבת בראש ובראשונה פעולה בתום לב לשקילת עמדתו של הצד השני "בנפש חפצה" with a receptive mind (בג"צ 265/68, [10], בע' 141). עדיף שכך ייעשה לפני שמתגבשת העמדה שמבקשים ליתן לה ביטוי בתקנות, בלא בקשה לעמדה להחלטה שכבר גובשה. כל זה מבלי לפגוע בסמכותו של השר להתקין את התקנות, אף אם כתוצאה מההתייעצות לא יגיעו להסכמה. החובה המוטלת קרובה לחובת משא-ומתן בהבדל אחד. במשא-ומתן, באין הסכמה אין תוצאה שלה נפקות; בענייננו - העדר הסכמה אינו כובל ידיו של השר להתקין את התקנות. .5מה הן העובדות הקשורות ב"התייעצות"? שר הפנים כתב למזכ"ל ההסתדרות, העלה את הרקע לצורך להתקין תקנות, צרף טיוטה של תקנות וביקש להעיר למוצע. אפשר להטיל ספק בכך, אם מכתב בצירוף נוסח מוצע של תקנות הוא הפתיחה הרצויה של תהליך ההתייעצות או שמא דרך זאת מכבידה מלכתחילה. לתוכנו של המכתב (סעיף 3, פסקה א', שבחלק iדלעיל) - יתייחס בית הדין בסעיף 31שלהלן, אך בעצם הדרך של פניה בכתב ובקשת הערות למוצע, אין פסול עד כדי כך שייאמר שחובת ההתייעצות לא קוימה. לפניה בכתב באה תשובה בכתב (סעיף 3, פסקה ב', שבחלק iדלעיל) - וביסודה של התשובה טעות: התשובה הדוחה את המוצע מבוססת על הנחה שהתקנות באות "לבטל הסכמים שנעשו כדין עם עיריות אחדות ומועצות פועלים" והרי לא זה נאמר בטיוטת התקנות, ולא כך היה. ייתכן ולו השר ויועציו היו מודעים לכך שאין התקנות מבטלות "הסכמים שנעשו כדין" והנם בתוקף, והיו מפנים לכך את תשומת לבה של ההסתדרות (ואכן הסדר הטוב חייב תשובה מאת השר למזכ"ל ההסתדרות, שבו יועמד הנמען על הטעות), לו כך נהגו, היו ממצים יותר את תהליך ההתייעצות. יחד עם זאת, לאור העמדה החד-משמעית שנקטה ההסתדרות, ובעיקר לאור עמדתה העקרונית בשאלת מתן "תוקף של תקנות" להסכם קיבוצי קיים "באורח חד-צדדי", ספק אם היה מקום להמשיך ב"התייעצות", ואין לאמר שלא קוים התנאי המוקדם להתקנת התקנות, המתחייב מסעיף 36לחוק שירותי הכבאות. .6לטענה שבהתקינו את התקנות חרג שר הפנים מהסמכות שהוענקה לו בסעיף 35לחוק שירוי הכבאות, כפי שאותה סמכות עולה מלשון החוק: הסעיף, שכותרתו "ביצוע ותקנות", אומר - "שר הפנים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצוע, ובין השאר תקנות בדבר... (3) קביעת שכרם וזכויותיהם של כבאים לקצבאות ולפיצויים". טען הפרקליט המלומד, שסעיף 35לחוק מסמיך להתקין "תקנות ביצוע" ובכלל זה תקנות ב"דבר" קביעת שכר, ולא תקנות הקובעות את עצם השכר. לעניין זה סמך הטוען גם על השוני שבין הנוסח שבהצעת החוק לבין הנוסח שבחוק. הטענה היתה, שהסעיף אינו מכוון ל"שכר" עצמו, אלא לשכר בהקשר ל"זכויותיהם של הכבאים לקצבאות ולפיצויים", וכי באותם המקרים שנקבע שכר בדרך חקיקה נעשה הדבר בחקיקה ראשית, ולא בחקיקת משנה. .7עד שנתייחס לטענות אלה, מן הדין לציין כמה נתוני יסוד שצריך שתינתן להם הדעת עת דנים בטענות האמורות, נתוני יסוד אלה נוגעים: א) בשאלת התערבותו של המחוקק בנושא שכר עבודה; ב) במהות היחסים שבין הכבאים לבין הרשות המקומית שהם בשירותה. בכל מעשה החקיקה של הכנסת לא תמצא, ולוא גם חוק אחד, שקבע שיעור שכרו של עובד. המקרה היחיד שבו הסמיך החוק לקבוע שכר עובד, בדרך תקנות, מצוי בחוק החניכות - סעיף 15- אך שם מדובר ב"שכר מינימום". אמנם תמצאו, בחוק יסוד - נשיא המדינה, הוראה האומרת שמשכורתו של נשיא המדינה נקבעת על-ידי הכנסת, בחוק שכר חברי הכנסת הוראה האומרת, שמשכורתם של חברי כנסת נקבעת מכוח החוק, על-ידי ועדת הכנסת. אמנם תמצא בחוק השופטים הוראה בדומה עניין משכורתם של שופטים, וכן תמצא הוראה בדומה בחוק יסוד-הממשלה, בגין שרים וסגני שרים, אך יש לשים לב לכך שבכל אלה אין יחסי עובד-מעביד, והדיבור "שכר" או "משכורת" בהקשר להם משמעותו שונה לחלוטין ממשמעות "שכר" ו"משכורת", עת מדובר ב"שכיר" - ב"עובד". לכך יש להוסיף את העובדה, שבכל אלה הכנסת עצמה, או ועדה מוועדותיה, היא הפועלת. מכאן שאין לחפש באותם חוקים תקדים לקביעת שכר עבודה בדרך חקיקה. הנתון השני קשור במהות היחסים שבין הכבאים לבין הרשויות המקומיות. לא חלקו על כך, ולא יכלו לחלוק על כך, שיחסים אלה הם יחסי עובד-מעביד, על כל ההשלכות מכך. אחת ההשלכות שפעלה עובר לתום תוקפו של "ההסדר המיוחד", היתה קביעת שכר עבודה בדרך חוזית, לרבות משא-ומתן קיבוצי שבעקבותיו - הסכם קיבוצי. .8נחזור לטענה "חריגה מסמכות", לפי לשון הסעיף. אין זו דרך המלך של המחוקק לכרוך בסעיף אחד שבחוק, הענקת סמכות להתקין "תקנות ביצוע" והענקת סמכות להתקין תקנות "מטריאליות", היינו תקנות שיש בהן כדי להטיל חובות או לפגוע בזכויות. דוגמה למודעותו של המחוקק לאבחנה זאת נמצא בחוק שירותי הכבאות עצמו. משמדובר בסמכות להתקין תקנות שעניינן קיום סידורי כבאות במוסדות ובמפעלים, בין ציבוריים ובין פרטיים, או ליתר דיוק, משמדובר בקביעת סייג לכוחה של רשות כבאות לקבוע "סידורי כבאות" כאמור - אין הפעולה באה מכוח תקנות על-פי סעיף 35לחוק שבו הנושא אינו נזכר כלל, אלא מכוח סעיף 4(4) לחוק. במיוחד בולטת מודעותו של המחוקק לאבחנה האמורה בסעיף 6לחוק שירותי הכבאות. מאותו סעף למדים, שכאשר בא המחוקק ליתן לשר הפנים סמכות להתקין תקנות המטילות חובות מטריאליות על מאן דהוא, אין הוא מקנה את הסמכות במסגרת סעיף "ביצוע ותקנות" (סעיף 35לחוק), אלא בהוראה מיוחדת, בחלק מטריאלי שבחוק (סעיף 6); הוא הדין בסעיף 24לחוק. איש לא יטען שפגיעה בשכרו של עובד או פגיעה בחופש ההתקשרות החוזית של עובד פחותה בחומרתה מפגיעה בחופש של המחזיק במפעל לנהל את המפעל כראות עיניו ובהתאם לכך לציידו. ודאי שאיש לא יצפה שטענה כזאת תתקבל על-ידי בית-הדין. והנה - לעניין תקנות המחייבות את בעל בית-מלאכה להחזיק חומר לכיבוי דליקות ולקיים אמצעי אזעקה, באה הסמכות מכוח הוראה מיוחדת, בעוד שנושא שעניינו התמורה שיקבל עובד בעד עבודתו, וקביעת התנאים בהם יעבוד העובד - מותר לקביעה בדרך תקנות במסגרת הכללית של "ביצוע ותקנות", כאילו לא בפגיעה בזכויות מדובר ולא בהטלת חובות מדובר אלא בעניינים "ביצועיים" בלבד כגון: ארגון השירות, מינויים וקבלה לעבודה, אמצעי אזעקה וציוד שבהם ישתמשו כבאים, או הספקת מים. .9יחד עם זאת מצא המחוקק לנכון, משום מה, לכרוך אותם עניינים שבביצוע ונוגעים, בעיקר, לדומם, עם "קביעת שכרם וזכויותיהם לקצבאות ולפיצויים של כבאים" - של עובדים על-פי חוזה מרצון. הכלל של לימוד אנלוגיה - ejusdem generis- א ינו חל על פירוש החוק, וחוק הוא חוק אף אם אפשר להשיג על ההיגיון ועל הטעם שבו. סעיף 35לחוק שירותי הכבאות קיים, ואם במסגרת סעיף המקנה סמכות להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו של החוק, מצוי במפורש גם נושא "קביעת שכרם וזכויותיהם של כבאים לקצבאות ולפיצויים", אין להתעלם מהכתוב בחוק, רק בשל כך שאין זה מתיישב עם הדוקטרינה המשפטית ועם הרצוי והנכון מבחינת שיטת חקיקה. לכל היותר - יכול פגם זה לשמש טעם לפירוש דווקני ומגביל. טענו שסעיף 35לחוק מקנה סמכות להתקין תקנות "בכל הנוגע לביצוע" (של החוק), ובין השאר תקנות בדבר ..."קביעת שכרם וזכויותיהם של כבאים," כך שניתן לאמר שמהנוסח עצמו עולה ש"המפורט" חייב לבוא במסגרת "עניין הנוגע לביצוע" של החוק, לאו דווקא מכוח פירוש .ejusdem generis טענה זו אין לקבל, כי אזי אין משמעות ל"מפורט". .10לטענה שהתקנות פסולות בשל "חריגה מסמכות" במשמעות הרחבה של המושג, היינו בשל היותן "בלתי-סבירות": את "אי-הסבירות" ביקשו לראות בפגיעה בחופש ההתאגדות והמשא-ומתן הקיבוצי (סעיף 8(ב) שבחלק iדלעיל). לטענה זאת שני היבטים: ההיבט העקרוני וההיבט המעשי, כפי שהינו מתבטא ביחסים שבין עירית תל-אביב ומועצת פועלי תל-אביב, במגזר תנאי העבודה של הכבאים אשר בשירות העיריה. .11תחילה להיבט העקרוני. בבית-הדין האזורי טענו, הן בשם היועץ המשפטי לממשלה והן בשם עירית תל-אביב, שכלל אינה קיימת זכות למשא- ומתן קיבוצי, ועל כן - תקנות המבטלות הסכם קיבוצי או אוסרות משא-ומתן קיבוצי, אינן פוגעות ב"זכות"; משא-ומתן קיבוצי תלוי, לפי הנטען, ב"רצון חופשי" של הצדדים, ותקנות המונעות משא-ומתן קיבוצי אינן פגומות ב"אי-סבירות". על כל פנים, כך טענו, אף אם קיימת "זכות" או "חופש", מפנים אלה את המקום להוראה מפורשת שבתקנות (סעיף 5, פסקה ג', וסעיף 6, פסקה ו', שבחלק iדלעיל). בערעור לא הדגישו הפרקליטים טענה זאת, אך גם לא חזרו בהם. בפסק-הדין שבערעור נדרש בית-הדין לטענה ואומר את אשר הוא אומר בסעיף 9להחלטה שבערעור, כמובא בסעיף 7שבחלק I דלעיל. יחד עם זאת אומר בית-הדין שהשאלה אינה "אם יש בתקנות כדי לפגוע, להפקיע או לשלול מה שמכונה במשפט העבודה חופש האיגוד המקצועי. השאלה היא, אם הוסמך שר הפנים לקבוע בתקנות את אשר קבע" לשאלה זאת נותן פסק-הדין תשובה חיובית (סעיף 11שבהחלטה נשוא הערעור, כמובא בסעיף 7שבחלק iדלעיל). .12כאמור, לא הדגיש נציגו של היועץ המשפטי ולא הדגישה הפרקליטה שטענה לעירית תל-אביב בשלב הערעור טענה עקרונית זאת, וטוב עשו. מבחינה משפטית אין הדין כטענתם, ומבחינה מעשית - השגת המטרה במסגרת יחסי העבודה החיוניים לכל שירות ושירות, וכבאות כלל זה - ספק רב אם מי שמיוצג על-ידי הטוען, היה יוצא נשכר מקבלת הטענה. הדברים יוסברו. .13עד שנדון, בהקשר לטענה, במקומו של המשא-ומתן הקיבוצי במשפט הישראלי, מן הדין לקבוע שהמשא-ומתן הקיבוצי, וההסכם הקיבוצי שבעקבותיו, אינם יסודות בפני עצמם אלא שקשורים הם, ולמעשה מהווים פועל יוצא של יסוד אחר, והוא חופש ההתאגדות לעובדים ולמעבידים. היות וזהו הקשר וזאת הזיקה שבין השניים - ההתאגדות ומשא-ומתן קיבוצי - נזדקק בהמשך, פעם למושג הרחב - חופש ההתאגדות, ופעם לגלום בו - המשא-ומתן הקיבוצי. בקשר לזה ובזיקה זאת ידובר בסעיפים 19- 24שלהלן, עת נידרש לטענה מההיבט של משפט העבודה הבינלאומי המחייב את ישראל. כמו כן טוב שייאמר בפתח דבר שלענייננו אין חשיבות לשאלה, אם ב"זכות" במשמעות הצרה מדובר, היינו ב"זכות" אשר לאחד עת על השני מוטלת "חובה", או שמא ב"זכות" במשמעות הרחבה מדובר, היינו מושג הכולל גם "חופש" או "כוח" במשמעות שפרופסור hohfeldנתן למונחים אלה, כפי שפותחו על-ידי פרופסור סלמונד (233- . 224Th ed., pp 12,salmond on jurisprudence) [15]. .14אכן, לא תמצא בדבר חקיקה של הכנסת הוראה מפורשת המקנה לעובדים ולמעבידים זכות להתאגד על מנת להגן על האינטרסים שלהם כעובדים או כמעבידים, ולקדם אינטרסים אלה, כדוגמת הוראה שתמצא בחוקות של מדינות רבות או בחוקים של מדינות רבות, עת לפגיעה באותה זכות אין נפקות משפטית, או אף גוררת עונש בפלילים, או כדוגמת ההוראה בחוק שבארצות הברית (nlra) הרואה בסירוב לנהל משא-ומתן קיבוצי "נוהל בלתי-הוגן" - unfair practice- הגורר סנקציה משפטית. אין זה מעניינו של בית-הדין להסביר העדר הוראה בחוק החרות, אם כי מתעוררת השאלה כיצד להסביר העובדה, שהמחוקק - אשר מראשית דרכו התייחס במפורש לחוזים קולקטיביים ולאחר מכן להסכמים קיבוציים, לארגוני עובדים ולארגוני מעבידים, לשביתות ולסכסוכי עבודה קיבוציים - לא התייחס מאז ישירות בחוק יסוד, לעצם הזכות להתארגן על כל הנובע מאותה זכות. הסבר אפשרי לחוסר מעש זה, ייתכן ויימצא במקובל, והוא שאין מחוקקים ללא צורך, אין מחוקקים עת נורמה קיימת בגדר "מובן מאליו". יהא אשר יא ההסבר, ברור שאין הוראה בדבר חקיקה של הכנסת המקנה ישירות ומפורשות זכות להתאגד. מכאן אין ללמוד ש"זכות" זאת, במשמעות "חופש" או "כוח", אינה מוכרת בחוק החרות. .15משמדובר במשא-ומתן קיבוצי, לא כדבר התלוי ברצון הצדדים - רוצים, מנהלים משא-ומתן, אינם רוצים, משלחים את השני כעני בפתח - אלא כדבר שב"זכות" במשמעות הרחבה, יש ליתן את הדעת כבר לחוק הראשון אשר חקקה הכנסת בתחום יחסי עבודה קיבוציים - חוק יישוב סכסוכי עבודה, תשי"ז- .1957סעיף 2שבאותו חוק מגדיר "סכסוך עבודה" לעניין החוק וכולל בהגדרה את נושא "כריתתו, חידושו, שינויו או ביטולו של הסכם קיבוצי", היינו כל הקשור במשא-ומתן קיבוצי בין ארגון מעבידים או מעביד לבין ארגון עובדים לקראת הסכם קיבוצי. ההוראה האופרטיבית היא בעיקר בסעיף 7ובסעיף 8שבחוק, המחייבים משא-ומתן בין הצדדים (במיוחד סעיף 7פסקות (1) ו-(2) וכן סעיף 8, פסקה (א) 5). כשמדובר במעביד ב"שירות ציבורי" כמוגדר בסעיף 37א לחוק, יש וסירוב לנהל משא-ומתן יסכל חובת ההזדקקות לבוררות (סעיף 37ה וה"תוספת" לחוק). .16אמור מעתה - מי שטען, כי משא-ומתן קיבוצי, עצם המשא-ומתן להבדיל מתוצאותיו, מתקיים בישראל "מתוך רצון חופשי והדדי של הצדדים למשא-ומתן, ולא מתוך מימוש זכות משפטית כלשהי" (טענה שהועלתה בבית- הדין האזורי - סעיף 6, פסקה ו', שבחלק iדלעיל), לפחות לא דק פורתא. משקבע המחוקק חובות המוטלות על צד לסכסוך עבודה בהקשר למשא-ומתן קיבוצי, ומשקל החובות הרי אינו רלבנטי לענייננו, אין לדבר על העדר "זכות" במשמעות הצרה ומכל שכן - על העדר "זכות" במשמעות הרחבה של המושג ואין לאמר שהכל תלוי רק ברצון הצד השני. .17אלא מאי? טענו שאף אם קיימת "זכות" או "חופש" כאמור, בטלות אלה בפני דבר המחוקק (סעיף 6פסקה ו', שבחלק iדלעיל), וטענה זאת נתקבלה על-ידי בית-הדין האזורי ושימשה יסוד להחלטה שבערעור (סעיף 7, קטע שלישי, שבחלק iדלעיל). אכן, מבחינת החוק החרות זה הוא, בדרך כלל, המצב. אך, לענייננו אין להתעלם משניים: ראשית, בתחום המיוחד של משפט העבודה בכלל ומשפט העבודה הקיבוצי בפרט, נתן המחוקק דעתו לשאלת יחס הגומלין בין זכויות מחוק ובין זכויות מחוזה. המחוקק אימץ את השיטה המקובלת בעולם המערבי, שיטה שלפיה אין המדינה קובעת תנאי עבודה ובבחינת "תקרה", אלא רק "רצפה", ועל כן "זכויות עובד הקבועות בחוק יכול הסכם קיבוצי להוסיף עליהן אך לא לגרוע מהן" (סעיף 21לחוק הסכמים קיבוציים). מצב שבו אמר המחוקק כי הוראות מסוימות "כוחן יפה - על אף האמור בכל דין" (סעיף 1לחוק הסכמים קיבוציים (הוראת שעה), תשל"ו-1976), מעורר שאלות מתחום הפרשנות אך ענייננו אינו מחייב להידרש להן; שנית - בענייננו לא מדובר בחקיקה ראשית אלא בחקיקת-משנה - תקנות שר הפנים, ומטעמים שיוסברו, אין להתעלם מהמשפט הבינלאומי המחייב את ישראל. .18בטרם נידרש למשפט העבודה הבינלאומי והשלכותיו על ענייננו - מן הראוי לעמוד על ההיבט "התכליתי" שבטענה (סעיף 10דלעיל). ספק רב אם טוב היה מצבו של שולחה של הטוענת ראש עירית תל-אביב - ואם טוב היה מצבה של המדינה כמעביד, לוא נתקבלה הטענה, ובית-הדין היה פוסק שאכן אין ראש העיריה ואין המדינה כמעביד חייבים להיכנס למשא-ומתן קיבוצי, ובהיכנסם למשא-ומתן כאמור הם עושים רק חסד להסתדרות. ככלות הכל אין לשכוח ששיטת המשא-ומתן הקולקטיבי מבוססת על איזון של כוחות (קולקטיביים) שבידי ההנהלות ועובדים מאורגנים ,freund-kahn) [16] ( . 1Labour and the law, pוכי בתחום יחסי עבודה החוק אינו המקור היחיד של "כוח" במשמעות של power(שם, [16] ע' 3). .19ועתה למשפט העבודה הבינלאומי. הנושא - חופש התאגדות והזכות למשא-ומתן קיבוצי אינו זר למשפט העבודה הבינלאומי והפיתרון הניתן לו במדינות שונות הוא, בימינו, אבן בוחן למהותם של משטרים. הזכות להתאגד היא מהכלולות בהצהרת האומות המאוחדות משנת 1948, אשר שימשה יסוד לאמנה של האומות המאוחדות משנת 1966בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות ולאמנה האירופית משנת 1950בדבר הגנת זכויות האדם וחירויות היסוד, אשר הושלמה על-ידי הצ'רטר הסוציאלי האירופי משנת .1961 אותו צ'רטר מחייב ליישם את זכותם של עובדים ומעבידים להתאגד למען הגן על האינטרסים הכלכליים והסוציאליים שלהם ואת זכותם למשא-ומתן קיבוצי (חלק iלצ'רטר). האמנה והצ'רטר האירופיים אינם מהווים חלק מהמשפט הבינלאומי המחייב את ישראל. מאידך אישרה ישראל את אמנת האומות המאוחדות משנת 1966ובית-המשפט העליון ראה לא פעם להתייחס אליה (בג"צ 103/67[11], בע' 333, מפי השופט כהן; בג"צ 243/62[12] בע' .2416 .20לענייננו רלבנטיות שתי אמנות עבודה בינלאומיות שאושרו על-ידי ישראל, המהוות חלק מהמשפט הבינלאומי המחייב את ישראל (דב"ע לז/71- 3[13], בע' 264), אם כי אין הן מהוות חלק מהמשפט הפוזיטיבי של המדינה. האמנה משנת 1948בדבר חופש ההתאגדות והגנה על הזכות להתאגד, והאמנה משנת 1949בדבר הזכות להתאגד ולמשא-ומתן קיבוצי (כתבי אמנה, כרך 9), אושרו על-ידי ישראל לאחר קבלת חוק הסכמים קיבוציים וחוק יישוב סכסוכי עבודה, וברור שלא התכוונו לאשר אמנות שחוק שחוקק זה מקרוב אינו מתיישב עמן. .21הוראת היסוד שבאמנה משנת 1948מצויה בסעיף 2, המקנה לעובדים ולמעבידים זכות להתאגד, והוראת היסוד שבאמנה משנת 1949מצויה בסעיף 4, המחייב כל מדינה לנקוט בצעדים ההולמים את תנאיה, כדי לעודד ולקדם קביעת תנאי עבודה בהסכמים קיבוציים (בר-ניב [17], העבודה במשפט העמים, ע' 112-116). בבואנו לפרש אותן הוראות, ולעמוד על משמעותן לענייננו - טוב שנעזר בפירושים שניתנו להן על-ידי האורגנים המוסמכים של ארגון העבודה הבינלאומי, שהאמנות מהוות חלק מהנורמות שנקבעו על-ידו. הכוונה היא בעיקר לפירושים של "ועדת הוועד המנהל לעניין חופש ההתאגדות" - ועדה מעין-שיפוטית המורכבת מתשעה בני-סמכא, בתחום משפט העבודה הבינלאומי (בר-ניב [17], ע' 121-122). הקו הבולט בכל פירושיה של אותה ועדה הוא, שעת מדובר בזכותם של עובדים להתאגד לשם הגנה על האינטרסים שלהם, הכוונה היא, בראש ובראשונה, לזכות לפעול להשגת הסכמים קיבוציים, יסדירו תנאי עבודתם. .22לביסוס המסקנה נביא מספר החלטות של הוועדה האמורה. א) בשנת 1970סיימה הוועדה את דיוניה בתלונה של הפדרציה הבינלאומית של האיגודים המקצועיים החופשיים נגד פורטוגל, שעניינה הפרת שתי האמנות האמורות - הפרה שמצאה את ביטויה, בן היתר, בהתערבות של גוף ממלכתי בחופש המשא-ומתן הקיבוצי. במסקנותיה אומרת הוועדה: .1זכותם של ארגוני עובדים לנהל משא-ומתן חופשי עם המעבידים וארגוניהם בדבר תנאי עבודה, מהווה אלמנט חיוני של חופש ההתאגדות; .2על רשויות הציבור להימנע מכל התערבות שיש בה כדי להגביל או להכשיל זכותם של איגודים מקצועיים לפעול לשיפור תנאי החיים ותנאי העבודה, בדרך משא-ומתן קיבוצי; .3פעולה של רשות ממלכתית המכוונת להבטיח שהצדדים למשא-ומתן קיבוצי ישעבדו את האינטרסים שלהם למדיניות כלכלית של הממשלה, מבלי לשים לב לכך אם אותה מדיניות מקובלת עליהם או לא, אינה מתיישבת עם העקרונות המקובלים על הכל ולפיהם לארגוני עובדים ומעבידים הזכות לארגן פעילותם החוקית ללא התערבות הרשויות; .4חוק המתנה תוקפו של הסכם קיבוצי באישור הממשלה - נוגד את אמנות העבודה הבינלאומיות .i.l.o., o.b., vol) [18]; ( 35, 24,. 23, Pp. 2lii, no ב) באותה שנה, שנת 1970, הסתיים הדיון בתלונה אחרת, זאת של פדרציות פועלי קובה בגולה נגד ממשלת קובה. אף אוהת תלונה נסובה על הפרת שתי האמנות הנ"ל, על-ידי הגבלת הזכות למשא-ומתן קיבוצי. בהחלטותיה מתייחסת הוועדה להחלטה קודמת של ועדת מומחים לפיקוח על יישום אמנות עבודה בינלאומיות (צ' בר-ניב [17], ע' 96-98) אשר קבעה, כי הוראה בחוק הקושרת נפקותו של הסכם קיבוצי באישור הממשלה (שר העבודה) נוגדת סעיף 4שבאמנה משנת 1949, המחייב את המדינות לעודד משא-ומתן קיבוצי, ולהימנע מכל פעולה שיש בה כדי להכשיל מימושה של אותה זכות. הוועדה המיוחדת לחופש ההתאגדות מדגישה בהחלטתה את החשיבות שבסעיף 4שבאמנה הנ"ל ואומרת, כי במסגרת תלונות שנתבררו בפניה הדגישה שזכותם של ארגוני עובדים לנהל, תוך חופש, משא-ומתן קיבוצי עם מעבידים בדבר תנאי העבודה - מהווה אלמנט חיוני של חופש ההתאגדות, וכי על הרשויות הציבוריות להימנע מכל התערבות העלולה להגביל את זכותם של איגודים מקצועיים לפעול, בדרך משא-ומתן קיבוצי או אמצעים חוקיים אחרים, למען שיפור תנאי החיים ותנאי העבודה של אלה אשר האיגודים מייצגים אותם ולהימנע מכל פעולה שיש בה כדי להכשיל מימושה של אותה זכות (שם [17], ע' 109). הוועדה מפנה להחלטותיה בעבר, ומציינת אפשרות של סטיה מהכלל בנסיבות מיוחדות שהעומד לדיון בערעור זה אינו מחיב לעמוד עליהן, כי לא על קיומן ביססו את ההתערבות בענייננו, אם אכן היתה למעשה התערבות כזאת. הוועדה מדגישה את חומרת המצב בנשוא התלונה שהיהת לפניה, שמצא את הביטוי בכך ש"קטעים מסוימים של מערכת תנאי העבודה, למעשה הוצאו מגדר המשא-ומתן הקיבוצי, ולרשויות ניתן הכוח להתערב, על-ידי החלטות, בתוכנם של הסכמים קיבוציים, או להשעות ביצועם" (שם [17], ע' 110); ג) בשנת 1972שוב נדרשה הוועדה לתלונה נגד פורטוגל, מאחר וההפרה, נשוא תלונה קודמת, לא באה על תיקונה ואומרת, כי "הוראה המתנה נפקותו של הסכם קיבוצי, באישור הרשות, נוגדת את האמנה משנת 1949". הוועדה מציינת שבעבר קבעה כבר שמותר, במצבים מסוימים, לקבוע דרך שלפיה יפנו את תשומת הלב של הצדדים לכך שהוראות בהסכם קיבוצי נוגדות שיקולים של אינטרס ציבורי, על מנת לאפשר לצדדים לשקול מחדש בעניין, ובלבד שההחלטה הסופית היא בידי הצדדים ,i.l.o., o.b., vol. Lv) [19] (. 86P; 1972 ד) בשנת 1973סיימה הוועדה דיונים בתלונה נגד יפן, שהוגשה על-ידי ארגון עובדי הדואר ביפן, מועצת האיגודים המקצועיים ביפן והפדרציה הבינלאומית של האיגודים המקצועיים החופשיים. התלונה התייחסה, בין השאר, לסירוב לנהל משא-ומתן קיבוצי. הסירוב מצא ביטוי בכך לכל תביעה להעלות שכר עבודה או לשפר תנאי עבודה השיבה הנהלת הדואר בסירוב "פשוט ומוחלט", ועת חל שיפור בתנאי עבודה או שהעלו שכר - "דאגו לכך שזה ייראה כמו שבא מהחלטה חד-צדדית של ההנהלה; התוצאה היתה - יחסי עבודה מעורערים והמגמה היתה להוכיח בעיני עובדי הדואר עד כמה קטנה השפעתו של האיגוד המקצועי...". בהחלטת ביניים מפנה הוועדה את תשומת הלב לעקרונות מספר שיש לכבד, וביניהם - בהקשר למשא-ומתן קיבוצי - "החובה לנהל משא-ומתן בתום לב - דבר שחשיבות מיוחדת לו בשירותים ציבוריים שבהם השביהת אסורה"; ה) לתלונה נגד יפן נזקקה הוועדה שוב בשנת .1974היתה זאת תלונה של איגודים מקצועיים בשירות הציבורי. רלבנטית במיוחד לענייננו התלונה של האיגוד המקצועי - עובדי העיריות, שעניינה "זכותם של כבאים" להתארגן. הממשלה נימקה את התנגדותה להתארגנות כבאים בכך שמימוש אותה זכות יפגע במשמעת הדרושה למילוי חובות הכבאים, ויביא לשביתות. הוועדה מדגישה שאין זהות הכרחית בין הזכות להתארגן והזכות לשבות, עת מדובר בעובדי ציבור בשירותים חיוניים (נושא זה עמד לדיון בוועדה בהזדמנויות שונות, ונקבעו סייגים להגבלת השביתה). יחד עם זאת מפנה הוועדה את תשומת הלב לעובדה, ש"הניסיון מלמד ששביתות מתקיימות גם מבלי שהעובדים יהיו מאורגנים באיגוד מקצועי". הממשלה ביקשה להשוותאת הכבאים לשוטרים, אך הוועדה דחתה השוואה זאת ואמרה, שאמנם יש מהמשותף למשטרה ולשירותי כבאות, אך מפנה להחלטת ועדת המומחים אשר קבעה שהאמנה משנת 1948אינה מאפשרת להוציא מכלל תחולתה כבאים, שאינם לא שוטרים ולא חיילים. [20] (. 74, P .1974I.l.o., o.b., vol. Lvii) עת מדובר בעובדי ציבור בשירותים חיוניים, יש לזכור שכבר נאמר שהזכות להתאגד טומנת בחובה את הזכות למשא-ומתן קיבוצי; ו) בשנת 1979, שוב נדרשה הוועדה לתלונה שעניינה הזכויות למשא-ומתן קיבוצי. היהת זאת תלונה שהוגשה נגד ממשלת קנדה על-ידי קונגרס האיגודים המקצועיים ואגודת מורי האוניברסיטאות בקנדה. קנדה אישרה את האמנה משנת 1948, אך לא את האמנה משנת .1949התלונה נסובה על חוק יחסי עבודה בשירות הציבורי במדינת אלברטה משנת 1977ועניינה, בין היתר, הגבלת הנושאים למשא-ומתן קיבוצי, וביטול הברירה שהיתה בידי סגל אקדמאי לנהל משא-ומתן קיבוצי או לא לנהלו. בהחלטת ביניים משנת 1978קבעה הוועדה שבמידה ואין מדובר בעניינים בתחום "ניהול המדינה" - Management and operation of government businessאין להוציא נושא מגדר הנושאים למשא-ומתן קיבוצי. אשר לזכותו של הסגל האקדמאי לנהל משא-ומתן קיבוצי, הלינו על כך שהחוק משנת 1977מוציא את הסגל מגדר תחולתו, ועל כן נותר משא-ומתן "על בסיס המשפט המקובל שאינו כלי ראוי לאותה מטרה", אם כי למעשה מקיימים משא-ומתן קיבוצי. מסיבה זאת, דרשו לעגן את הזכויות בחוק. בהחלטתה הסופית מאשרת הוועדה, בעקיפין, עצם קיומה של הזכות למשא-ומתן קיבוצי, אך מוצאת שדי בקיומה למעשה את אותה זכות, ואין זה הכרחי לעגן אותה בחוק מפורש ,. 2, Series b, no 1979,i.l.o.,o.b., lxii) [21] (29-. 28pp .23הבאנו מהחלטות הוועדה בנושאים הנוגעים לעומד לדיון בערעור זה וכדי למנוע הכשלה - נציין שלא הבאנו מהחלטות הוועדה בעניינים אחרים, כגון הסדר שכר במצבי חירום. .24אמור מעתה, שעל-פי משפט העבודה הבינלאומי המחייב את ישראל, מובטח לעובדים החופש להתאגד, וכפועל יוצא מכך - הזכות למשא-ומתן קיבוצי, זה בנוסף לחובת המדינה לעודד משא-ומתן קיבוצי ולהימנע מכל פעולה שיש בה כדי להכביד על משא-ומתן קיבוצי. .25זה הוא המשפט הבינלאומי המחייב את ישראל ולכך שתי השלכות לענייננו, לאור הפירוש שניתן לאמנות העבודה הבינלאומיות שבהן מדובר, על-ידי גורמים בינלאומיים - פירוש שאנו רואים לאמצו. ההשלכה האחת היא לעניין היקף העניינים שהמחוקק - הכנסת - האציל מסמכויותיו למחוקק המשנה, במסגרת סעיף 35לחוק; ההשלכה השניה - לעניין פירוש התקנות שהותקנו מכוח אותו סעיף. .26אשר להיקף אצילת הסמכות למחוקק המשנה - ברור שאמנה בינלאומית אינה הופכת לחלק של המשפט פוזיטיבי, על-ידי עצם אישורה על-ידי ישראל. אך יחד עם זאת, ההנחה היא שמדינת ישראל מכבדת את חובותיה במשפט הבינלאומי ואינה מחוקקת תוך הפרתו. יודגש שבתחום משפט העבודה הבינלאומי ואישור אמנות עבודה בינלאומיות, הולכת ישראל, מאז החלה לאשר אמנות אלה, בדרך מיוחדת. הדרך היא, הפניית תשומת הלב של הכנסת לכוונה לאשר אמנה בהקשר לדבר חקיקה. על כן, במידה והדבר תלוי בפירוש החוק, במסגרת המותרת לכך - יש להימנע מפירוש המביא להפרת המשפט הבינלאומי המחייב את המדינה (בג"צ 103/67[11]; ע"א 65/67[14], בע' 26). .27מן הראוי לציין שאכן לא תמצא בספר החוקים, חוקים הנוגדים את התחייבויותיה של ישראל במשפט הבינלאומי, על-פי שתי אמנות העבודה הבינלאומיות שבהן מדובר. לכאורה, סטו מדרך זאת בשני חוקים, אך כפי שיתברר להלן - אין זה ברור כלל וכלל שאכן סטו בשני המקרים. האמור מכוון לחוק הסכמים קיבוציים (הוראת שעה מס' 2), תשל"ה-1975, ולחוק הסכמים קיבוציים (הוראת שעה), תשל"ז- .1976בראשון משני החוקים הנ"ל מתערב אמנם המחוקק במערכת המשא-ומתן הקיבוצי, בקבעו עדיפות להסכם קיבוצי מסוים על פני הסכמים קיבוציים אחרים, אך ברור מדברי ההסבר והרקע לחוק, כי אשר נעשה - נעשה על דעת ארגון העובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של עובדים במדינה והפעולה נבעה ממדיניות כללית - "רפורמה" במס הכנסה; כן יש להדגיש שסעיף 4 שבאותו חוק שומר במפורש לצדדים זכות לשנות את ההסכם הקיבוצי המועדף, וכל כולו של החוק לא בא אלא בשל ספק בדבר אפשרות מתן נפקות למפרע להוראות הסכם קיבוצי. אף החוק השני, זה שמשנת 1976- נפקותו דומה ונאמר בדברי ההסבר, כי הוא "נועד להסיר כל ספק לגבי כוחן של הוראות הסכם קיבוצי" מסוים. יכול וגם שני חוקים אלה יעוררו שאלות, אך על פניהם לפחות - אין בהם פסול מבחינת כיבוד הזכות להתאגד ולנהל משא-ומתן קיבוצי, ועל כל פנים בחקיקה ראשית ולא בחקיקת-משנה מדובר, ומדובר בנסיבות שגם לפי פירוש המושג "חופש ההתאגדות והמשא-ומתן הקיבוצי" (סעיף 22לעיל) אין בהן פגיעה באמנות העבודה הבינלאומיות שאושרו על-ידי ישראל. .28עתה, לסיכום השאלה מה גורלה של העתירה להצהיר, כי התקנות הן בטלות מעיקרן באשר הותקנו תוך "חריגה מסמכות" ו"שלילת זכויות אלמנטריות, כזכות לנהל משא-ומתן קיבוצי" (סעיף 4, שבחלק iדלעיל). .29בבואו להשיב על שאלה זאת, ינחה עצמו בית-הדין על-ידי הכללים האמורים בסעיף 2דלעיל, על-ידי העולה מהסעיפים הקודמים והעובדות המיוחדות, כפי שהודגשו במהלך הדיון בערעור. .30תחילה ייאמר, שבית-הדין מודע לכך שלפי המשפט הנהוג אין בית-המשפט מוסמך לפסול דבר חקיקה, בין שהמדובר בחקיקה ראשית ובין שמדובר בחקיקת-משנה, ולהצהיר כי אשר התיימרו לעשות, לא נעשה כלל והינו בטל מעיקרו. אשר כל בית-משפט, ובית-דין לעבודה בכלל זה, עושה הוא - בחינת כשרותן של תקנות, לא בסמכות של נותן הכשר או פוסל לכל דבר וגבי כולי עלמא, אלא בהקשר לעומד לדיון בפניו, ולצורך אותו עניין. .31יחד עם זאת, טוב שייאמר, שלו היה על בית-הדין ליתן הכשר לתקנות, במופשט וגבי כולי עלמא ספק רק אם היה עושה כן. אשר היה מכביד במיוחד היא העובדה, שהתקנות הותקנו על-ידי שר הפנים, מכוח חוק שמטרתו להבטיח הקמתם והפעלתם של שירותי כבאות (ח"ח 328, תשי"ח, ע' 104), ובמכתב של שר הפנים למזכיר הכללי של ההסתדרות נאמר במפורש שהפעולה - התקנת תקנות - באה בעקבות החלטה של ועדת שרים לענייני כלכלה מיום 9.12.1979"לפעול לביטול ההסכמים החריגים" (סעיף 3(א) שבחלק iדלעיל). אין זה ברור כלל וכלל אם שר הפנים היה חבר באותה ועדה, אך ברור שלא החלטתו הוא ושיקוליו הוא, כדרוש לקידום מטרת חוק שירותי הכבאות, הניעוהו להתקין את התקנות. העומד לדיון אינו מה היא הדרך החקיקתית להשגת המטרה שביקשו להשיג שבה צריך היה ללכת, ומה הם הסייגים והמכשולים שעמדו בדרך, אך ברור שלא חקיקת-משנה ללא הסמכה מפורשת, ולא "הברקה" להוציא מהגנוזים את סעיף 35(3) לחוק שירותי הכבאות, שמאז 1959לא נזקקו לו - היא הדרך לביטול הסכמים (קיבוציים) "חריגים". .32אך, כאמור לא בהכשרה ולא בפסילה כוללת של התקנות דן בית-דין זה. בית-הדין דן בעתירה של ארגון עובדים המייצג, לענייננו, את הכבאים בשירות עירית תל-אביב, ולא את כלל כבאי ישראל; בית-הדין דן בעתירה לפסק-דין הצהרתי בהליך שעניינו לא אכיפת התקנות על-ידי עירית תל-אביב, אלא בהליך שעניינו פסילת התקנות למען מניעת פגיעה בזכות של ארגון עובדים המייצג את הכבאים שבשירות העיריה. .33בהקשר זה תקבענה העובדות, והעובדות הן: (א) ביום התקנת התקנות לא היה בתוקף כל הסכם קיבוצי המסדיר שכרם של הכבאים בשירות עירית תל-אביב, וגם לא היה בתוקף כל "הסדר קיבוצי" המסדיר אותו נושא (סעיף 8, פסקה א, שבחלק iדלעיל); בעקבות זאת - (ב) התקנות לא פגעו בכל הסכם קיבוצי, שחל על אותם הכבאים; (ג) התקנות לא שללו את הזכות למשא-ומתן קיבוצי, ואכן הצהירו בשם עירית תל-אביב, במהלך הדיון בערעור, על נכונות לנהל משא-ומתן קיבוצי, אם כי תוך הדגשה של מגבלות תקציביות אשר להן השלכה על תוצאות משא-ומתן (סעיף 8, פסקה ג, שבחלק Iדלעיל) (בכך ידובר בסעיף שלהלן). .34בהתאם לכלל המנחה לפירושן של תקנות - פירוש המתיישב עם החוק שמכוחו הותקנו כך שככל האפשר יימנעו מפסילתן - יש לראות את התקנות כבאות להחיל על הכבאים בשירות עירית תל-אביב את ההסכם הקיבוצי החל על כל הרשויות המקומיות המיוצגות על-ידי מרכז השלטון המקומי, במקום החלל הריק במישור יחסי העבודה הקיבוציים שהיה קיים מאז .1.4.1980 .35אין בית-הדין מתעלם, ואין מקום להתעלם, מהתוצאה המעשית אשר היתה להתקנת התקנות, על שכרם של הכבאים בשירות עירית תל-אביב. אך, תוצאה זאת יכלה לבוא ללא כל קשר להתקנת התקנות. התוצאה אינה שונה במהותה מלחץ של גורם כלשהו המממן פעולות של גורם אחר - יהא הגורם בנק, משקיע או אף אוצר המדינה, הפועל לא כמפעיל כוח שלטוני, אלא כמקציב כסף לגורם אחר. אין כל פסול בכך שהגורם המממן יאמר לגורם שאת פעולותיו הוא מממן, שאם יתחייב בהוצאות מסוימות, ימנע ממנו אשראי או ההקצבה. בענייננו יש להוסיף עובדה שאינה חסרת משמעות והודגשה הן על-ידי נציגו של היועץ המשפטי והן על-ידי הפקליט של עירית תל-אביב. העובדה היא חובת השתתפות האוצר בתקציב שירותי הכבאות בשיעור מסוים והצורך באישור מיוחד של תקציב על-ידי שר הפנים (סעיף 17לחוק שירותי הכבאות). משכך הדבר, אין כל פסול בכך שבבואו לאשר את התקציב, פעולה שמאליה מטילה הוצאה על האוצר, יביא השר מראש בחשבון עובדה זאת. .36נותר עניין הפעולה למפרע של התקנות (סעיף 8, פסקה ב, שבחלק Iדלעיל). התקנות נחתמו ביום 11באפריל 1980ופורסמו בקובץ התקנות ביום 22באפריל .1980סעיף 2שבתקנות קובע תוקפו מיום 1באפריל 1980, היינו תוקף למפרע. לולא האמור באותו סעיף 2- תוקפן של התקנות היה מיום פרסומן בקובץ התקנות, "אם אין הוראה אחרת בעניין זה" (סעיף 17לפקודת הפרשנות). בענייננו מצויה אמנם "הוראה אחרת" אך השאלה היא, אם די בכך שעה שמדובר ב"פעולה למפרע" ולא בפעולה לעתיד. .37אותה הוראה מצויה בתקנות, ולא בחוק שמכוחו הותקנו התקנות. אין להרבות מלים על כך שרואים בעין ביקורתית ביותר חקיקה למפרע, ובמיוחד חקיקה למפרע הפוגעת בזכויות מוקנות. אם בחקיקה ראשית כך, בחקיקת-משנה - מכל שכן. התקנות הותקנו מכוח סעיף 35לחוק שירותי הכבאות. השאלה היא, אם יש לפרש אותו סעיף כמקנה סמכות להתקין תקנות התופסות למפרע, תוך פגיעה בזכויות? התשובה היא לא. בסעיף 35לחוק אין הוראה מפורשת המקנה סמכות לסטות מהכלל, ופרשנות לא תקנה זכות זאת. מכאן שההוראה בתקנות הקובעת תוקף למפרע אינה תופסת, ויש לראות את האמור בתקנה 1לעניין שכרם של הכבאים בשירות עירית תל-אביב כתופס מיום 22באפריל .1980 על כן מוצהר בזה ששכרם של הכבאים בשירות עירית תל-אביב בגין פרק הזמן שמיום 1.4.1980ועד ליום 22.4.1980הוא השכר שהיה משתלם להם לולא הותקנו התקנות. .38מכל האמור לעיל עולה כי, בכפוף לאמור בסעיף הקודם, דין הערעור להידחות - כפי שכבר נעשה בפסק-הדין החלקי. אין צו להוצאות.שריפהכבאות / מכבי אש