התובעת הודיעה לנתבעת כי דרישות התשלום מופרזות ואין להן בסיס בדין. התובעת דרשה פירוט חישוב לגבי כל אחד מן החיובים. אולם, על אף פניות חוזרות לא מסרה הנתבעת פרטים על אופן חישוב הסכומים אשר תשלומם הוצב על ידה כתנאי למתן היתר בניה. קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היטל פיתוח עיריית רמת גן: התובעת שהינה חברה קבלנית, התקשרה עם בעלי מקרקעין בגוש 6125חלקות 730ו- 741ברמת גן, להריסת מבנים ישנים ובניית פרוייקט על החלקה המכונה "מגדלי דוד". הפרויקט כלל בנין מסחרי, שני מגדלי מגורים וחניון. על פי חוזה שנכרת בין התובעת לבעלי המקרקעין ב-17.4.88, התחייבה התובעת לשלם כל היטל ואגרה שידרשו על ידי עירית רמת גן. לפיכך, על פי דרישת הנתבעת, ועל מנת שלא לעכב את הבנייה, שילמה התובעת תחת מחאה היטל ביוב, אגרת תיעול, היטל פיתוח מים, אגרת חיבור מים ואגרות בניה. התובעת הודיעה לנתבעת כי דרישות התשלום מופרזות ואין להן בסיס בדין. התובעת דרשה פירוט חישוב לגבי כל אחד מן החיובים. אולם, על אף פניות חוזרות לא מסרה הנתבעת פרטים על אופן חישוב הסכומים אשר תשלומם הוצב על ידה כתנאי למתן היתר בניה. עתה מבקשת התובעת להשיב לה סכומים ששילמה ביתר, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כדין. בעלות הדין הגישו בקדם המשפט רשימה של עובדות מוסכמות ופלוגתאות. הוסכם על סכום התשלומים בגין היטלים ואגרות, מועדי חיוב, מועדי הריסה ובניה, ושטחי הפרויקט. הפלוגתאות נגעו לזכאות העיריה לגבות חלק מן התשלומים, ולשיטת חישוב המגיע בגין ההיטלים והאגרות. פרשנות דין פיסקלי קיים קושי לקבוע כללים מיוחדים לפרשנות חוקים מכל תחום במשפט. כל חוק והערכים העומדים ביסודו, כל חוק והמטרות שראוי להגשים באמצעותו. עם זאת, מאחר והצדדים התעכבו בסיכומיהם על כללי הפרשנות הראויים בדינים פיסקליים, מוצאת אני לנכון להתייחס לנושא זה בקצרה. בע"א 165/82קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70קובע השופט ברק (כתוארו דאז): "בחוק מס כמו בכל חוק אחר, אין להסתפק בלשון בלבד. יש לפרש את החוק לפי התכלית החקיקתית, ואותה יש להסיק בדרכים המקובלות והידועות. לעיתים הדברים משתמעים במפורש ולעיתים מכללא...אין משמעות לאמירה כי ניתן להטיל חיוב במס רק כאשר הלשון ברורה..". אולם בדברי השופט ברק מצוי יסוד לצמצום מסוים בפרשנות חוק פיסקלי, לא כענין טכני, אלא בהליך חשיפת התכלית החקיקתית, לאור עקרונות השיטה המשפטית: "אכן, לעיתים עשוי השופט למצוא עצמו במצב, שבו לשון החוק נשארה סתומה, שכן לא עלה בידו לחשוף מתוך החוק ותולדותיו מטרה חקיקתית, שתדריך אותו בהסרת הספק. במקרה זה על השופט לפרש את חוק המס על רקע עקרונותיה הכלליים של השיטה. אחד מאותם עקרונות כלליים שהוא רלוונטי לחקיקת מס, הוא השמירה על חופש הפרט ועל הקנין הפרטי וההגנה עליהם מפני התערבות שלטונית." כך בע"א 65/82מנהל מס שבח מקרקעין נ' הרשקוביץ ואח' פ"ד ל"ט(4) 281, 288, מפי המשנה לנשיא, השופטת מ. בן-פורת: "חוקי המס ככל חוק אחר אף הם 'מכשיר לביצועה של מטרה תחיקתית', ומטרה זו היא המצפן שמנחה את הכרעתנו השיפוטית בבואנו להכריע בענין חוקי מס כמו לגבי כל חוק אחר". דברים דומים כותבים המלומדים ויתקון ונאמן: "יוצא איפוא שרק כשנוסח החוק הפיסקלי ניתן להתפרש לכאן ולכאן וכוונת המחוקק נמצאת סתומה, יהא הפרשן דבק באות הכתוב ויימנע מהשערות, שאולי אינן אלא העדפת הרצוי בענין על המצוי בחוק." (א. ויתקון וי. נאמן, דיני מסים (שוקן, מהדורה 4, תשכ"ט), .44ראו גם רע"א 2512/90סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ נ' תופיני סער ואח' פ"ד מה(4) 405, 419; ע"א 184/82אליהו צמח נ' פקיד השומה תל-אביב פ"ד לט(3) 81, 84; ע"א 311/79גוטהלץ נ' פקיד השומה תל-אביב פ"ד לד(3) 787). המסקנה היא כי תכלית החקיקה מנחה את בית המשפט בפרשנות כל חוק, וכך גם בפרשנות חוק פיסקלי. בנסיון להתחקות אחר תכליתו של חוק מסוים יש להתחשב הן במטרות הקונקרטיות אשר אותו חוק בא להשיג והן בערכי יסוד של השיטה המשפטית. אחד מערכים אלה הוא השמירה על הזכות לקנין. באופן כללי ניתן לומר כי כאשר לא עולה כוונה להטיל מס, ולענין זה גם היטל או אגרה, יש להמנע מהטלתו. מסקנה זו אינה נובעת מטכניקה של פרשנות, אלא היא פרי התחקות אחר מטרתו של החוק, (ראו רע"א 85/88- "קנית" נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה מב(4) 783, 787) לאור עקרונות השיטה. אולם, אם הגשמת מטרתו של החוק דורשת הטלה של מס, ופרשנות החוק מאוזנת לאור ערכי היסוד של השיטה, אזי יש להגשים את מטרת החוק אפילו מדובר בחוק פיסקלי שיש בו מטבע הדברים גם פגיעה בקנין. הוא הדין לגבי חקיקת משנה הכפופה לאותם עקרונות פרשנות ולחוקי היסוד בש"א 4459/94סלמונוב ואח' נ' שרבני ואח' מט (3) .479 מכאן לדיון הפרטני בפלוגתאות שהוצבו בתובענה זו. פרק א' היטל ביוב הסכומים ששולמו: בנין מסחרי שלב א'- בגין שטח המגרש 8326ש"ח, בגין שטח הבניה 538, 26ש"ח. בנין מסחרי שלב ב'- בגין שטח הבנין 953, 33ש"ח. בנין מגורים 1- 829, 39ש"ח בגין שטח הקרקע. בנין מגורים 2- 392, 66בגין שטח הקרקע. בשנת 1957הותקן קו הביוב המשרת את החלקות הרלבנטיות. לטענת התובעת לא היתה הנתבעת בת סמכות לחייבה לשלם היטל נוסף בגין בנית פרוייקט "מגדלי דוד", אף כי הבנינים הישנים נהרסו כליל לצורך בנייתו. התובעת טוענת כי מערכת הביוב מומנה בזמנו על ידי בעלי המגרשים, בשיטה של "דמי השתתפות". שיטה זו שונה מהשיטה המקובלת היום. לטענת התובעת מימון בשיטה של "דמי השתתפות" היה מבוסס על חיוב בעלי החלקות לפי שטחי הבניה בכוח, ולא לפי שטח הבניה בפועל. לגירסתה מימון בשיטה של דמי השתתפות פוטר את בעלי החלקות מכל עלות מאוחרת הקשורה לביוב. שיטת המימון שונתה בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב 1962, אשר בעקבותיו הוחק חוק עזר לרמת גן בדבר ביוב, תשכ"ד .1964 בסעיף 17לחוק רשויות מקומיות (ביוב) התשכ"ב - 1962, שכותרתו: "היטל ביוב יקבע בחוק עזר", נאמר: "בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב (להלן ההיטל), בשיעור שיקבע בחוק עזר לכל שלב כאמור בסעיף 16: ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות התקנת הביוב או קנייתו". לטענת התובעת חוק העזר החל על התקנת קו הביוב האמור, הינו חוק העזר לרמת-גן (בנית ביבים) תשי"ג-.1952 סעיף 3לחוק העזר קובע: "(א) בהוצאות בנייתו של ביב ציבורי ישאו בעלי הנכסים שניתנה להם הודעה כאמור בסעיף 2, לפי גודל השטח של הנכס שהביב משמש אותו. (ב) עם סיום בניית הביב ימציא ראש העיר לכל אחד מבעלי הנכסים החייבים לשאת בהוצאות הבניה לפי סעיף קטן (א) חשבון הוצאות החלות עליו. (ג) ... (ד) הוראות סעיף קטן(א) יחולו על בניית ביב שהתחילו בה לפני תחילת תקפו של חוק עזר זה והשלימוה לאחר מכן". התובעת מסבירה כי חוק העזר לרמת גן בדבר ביוב, תשכ"ד- 1964אינו חל, כיוון שחוק זה הוחק לאחר שהביוב הותקן. התובעת מפנה לסעיף 260לפקודת העיריות (נוסח חדש): "שום דרישה של חוק עזר בנוגע לבניה או לשינוי של רחובות, בנינים, נקזים או עבודות אחרות, לא תחול על עבודות כאמור שנעשו לפני שחוק העזר נכנס לתוקפו, אלא אם יש בחוק העזר הוראה מפורשת אחרת". לטענת התובעת לאור האמור בסעיף 260לפקודת העיריות לא הייתה לעיריה סמכות לחייבה בהיטל ביוב, שכן התקנת הביוב בוצעה בשנת 1957, לפני שחוק העזר משנת 1964נכנס לתוקף. בכתב ההגנה נאמר כי התקנת קו הביוב בשנת 1957לא מומנה בשיטת "דמי השתתפות", אולם הנתבעת לא הניחה כל בסיס ראייתי לטענתה. לחילופין טוענת הנתבעת כי ממילא עומדת לה סמכות לחייב את התובעת בהיטל ביוב בגין שינוי תואי קו הביוב והעבודות הנוספות שבוצעו לצורך הבניה החדשה. דיון תשובה למחלוקת יש לדלות מסעיף 260לפקודת העיריות. הפרשנות המוצעת על ידי התובעת להוראה זו, אינה עולה בקנה אחד עם לשון הטקסט ואינה תואמת את תכלית החקיקה: סעיף 260קובע כי דרישה של חוק עזר לא תחול על עבודות שנעשו לפני שחוק עזר נכנס לתוקפו. הדגש מושם על הביטוי "עבודות שנעשו". אין ללמוד מנוסח הסעיף כי חוקי עזר אינם חלים, בשום מקרה, על שינויים או תוספות במבנים שנבנו לפני שחוק העזר נכנס לתוקף. פרשנות כזאת תגרום להנצחת משפט ארכאי באזורים שונים, ותפגע בהתפתחות המשפט ואחידותו. יווצר מצב של חוסר שוויון. בעוד בעלי חלקות שעליהן יחולו חוקי עזר מאוחרים ישאו בעלות פיתוח חלקותיהם, בעלי חלקות החוסים תחת חוקי עזר ישנים שהוחלפו, יהיו לעולם פטורים מעלויות אלה, אף בקשר לבניה חדשה. המגמה המסתמנת בפיתוח העירוני היא בנייה לגובה, והתוצאה הפרשנית שמציעה התובעת תגרום להטלת עלויות בגין תוספות בניה רבות משמעות על כלל תושבי הרשות המקומית. על הצורך בפרשנות דינמית של החוק לפי המציאות בעת פרשנות החוק ולא בעת תחיקתו, עומד אהרן ברק בספרו פרשנות במשפט, כרך שני - פרשנות החקיקה בעמ' 271: "הציפיה של האדם המודרני היא להפעלה של חוק באופן התואם את צרכיו ולא להפעלה ארכאית של חוק. בכך גם מוגבר אמון הציבור ברשות השופטת, הנותנת ביטוי נבון למדיניות החקיקה". זאת ועוד, תכליתו של סעיף 260למנוע פגיעה בציפיות תושב שבצע עבודה לפני שחוק העזר נכנס לתוקפו. החלה רטרוספקטיבית של דרישות בחוק עזר חדש, על עבודות שבוצעו לפני כניסת החוק לתוקף, תפגע בזכותו של תושב העיר להסתמכות ותכנון סביר מראש. דברים אלה יפים לגבי עבודות ספציפיות שבוצעו לפני כניסת החוק לתוקף. סעיף 260אינו קובע סייג גורף לתחולה של חוקי עזר לגבי מבנים או תשתית אשר נעשו בהם עבודות כלשהן לפני כניסת חוק העזר לתוקפו. המבחן על פי סעיף 260הוא פשוט - "עבודות...שנעשו". אין להרחיבו מעבר לאמור. המסקנה המתבקשת היא איפוא כי הסייג בסעיף 260 אינו חל אלא לגבי עבודות שנעשו לפני כניסתם לתוקף של חוקי עזר חדשים. השאלות הדורשות דיון: .1האם שולמו "דמי השתתפות" בגין הנכסים שבמחלוקת .2האם תשלום "דמי השתתפות" משחרר את התובעת מכל חיוב נוסף .3האם נעשה שינוי במערכת הביוב, ומה עלות השינוי .4"הודעה כדין" תשלום דמי השתתפות לא הוצגו בפני בית המשפט ראיות של ממש באשר לשיטת המימון של קו הביוב שהותקן בשנת .1957חומר הראיות בענין זה מצוי בשליטתה של הנתבעת אשר טענה בכתב ההגנה כי לא שולמו דמי השתתפות, אולם לא הסבירה על פי איזו שיטה מומן הקו בזמנו להוכחת טענתה. ולא הביאה ראיות. בע"א חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, 765, הוטל על הרשות להוכיח מה הוא סכום ההוצאות להתקנת הביוב "משום שרק היא היודעת, והיא שבידה להוכיח". כך יש לפסוק גם לענין הוכחת טיבו של תשלום לרשות, ולענין הוכחת הבסיס לחיוב בתשלום. העיריה לא הצליחה להסביר בגין מה הוטלו תשלומים עבור "ביוב", בשנים 1962-1961, המופיעים בכרטיס חיוב הנכס (נספח ל"א לתצהיר התובעת), וכיצד חושבו. יש איפא לקבל את עמדת התובעת כי בעלי המקרקעין שקדמו לתובעת, שילמו דמי השתתפות בגין התקנת הביוב ב-.1957 האם תשלום דמי השתתפות מונע אפשרות של תשלומים נוספים בעתיד? בענין זה עלינו לפנות אל סעיף 27לחוק רשויות מקומיות (ביוב) התשכ"ב - 1962, שכותרתו "מניעת תשלומי כפל": "בנכס שכבר שולמו עליו דמי השתתפות בהתקנת ביוב, לא יחוייב עוד בעל הנכס בהיטל לגבי השלב שעליו שולמו, בין שהביוב נרכש על ידי הרשות המקומית ובין שהותקן על ידיה שנית." בע"א 308/72עירית קריית אתא נ' כימיקלים ופוספטים בע"מ, פ"ד כז(1) 617, 620נקבע: "הנחת היסוד המשתמעת מסעיף 27לחוק היא שבעלי נכסים המשתמשים בביוב שהותקן לפני החוק, שילמו בעבר בעד התקנתו בצורת דמי השתתפות לפי הוראות החוקים שהיו בתוקף לפני צאת החוק, כל עוד אותו ביוב ממלא את יעודו, לא היה ולא יהיה צורך בהרחבתו. מאידך, אם כתוצאה מתוספת בניה באזור מסויים נוצר צורך להתקין ביוב נוסף או ביוב חדש, תעביר הרשות המקומית החלטה ותשלח את ההודעה הנזכרת בסעיף 16ואז תוכל היא לגבות מאותם בעלי הנכסים את המגיע לה לפי החוק בעד הביוב החדש." תכלית הסעיף, העולה גם מכותרתו, היא מניעת תשלומי כפל. מששילם בעל נכס דמי השתתפות, כל עוד הביוב ממלא את יעודו ואין צורך בהרחבתו, אין לעיריה סמכות לדרוש היטל נוסף, אפילו בגין תוספת בניה. התובעת מפנה אל ע"א (ת"א) 744/93נכסי כהנים בע"מ נ' עירית תל-אביב יפו, פס"מ נ"ה (חלק שני) עמ' 89, .90כאן הגיע בית המשפט למסקנה על פי סעיף 27לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב 1962, כי מששילמה המערערת בגין ביב ציבורי, אין לחייבה עוד גם אם המשיבה מתקינה אותו מחדש. סגן הנשיא טלגם מבקר את סעיף 27ומציין כי "הנטל הכלכלי הנופל על כלל התושבים בגין מניעת גביית ההיטל ממי שלצרכיו הוא נועד - הוא ענין למחוקק לענות בו" (שם בעמ' 100). באותו מקרה ראה עצמו בית המשפט כבול בהוראתו המפורשת של החוק. המקרה שבפנינו שונה. בעניננו לא מדובר בתוספת בניה אשר אין בצידה עבודות התקנה או שיפוץ, ואף לא בעבודות שיפוץ ללא תוספת בניה. במקרה זה מדובר בבניה אשר בעטיה קם הצורך בהעברת קו הביוב. אין להרחיב את ההלכה הקובעת כי לא ניתן לחייב את הפרט בהוצאות התקנה של ביוב, גם לנסיבות בהן הבניה הנוספת היא שגרמה להוצאות. אפילו שולמו דמי השתתפות, אין מניעה מחיוב בעל נכס בתשלום היטל ביוב בגין בניה שבוצעה לאחר כניסתו של חוק הביוב לתוקף, אם בניה זו היותה גורם לביצוע עבודות ביוב. האם נעשה שינוי במערכת הביוב ומה עלותו? סעיף 17לחוק רשויות מקומיות (ביוב), התשכ"ב- 1962מגביל את סמכות הרשות המקומית לגבות היטל "לשם כיסוי הוצאות התקנת הביוב או קנייתו". בית המשפט הדגיש את גבולות הסמכות בע"א 263/78חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר פ"ד לג(1) 757, 765: "נמצא שבקביעת שיעורי ההיטלים על פי סעיף 17לחוק מוגבלת הרשות המקומית בסכומים שהוציאה או תוציא להתקנת הביוב וכל הוצאותיה הכרוכות בכך; ואם היא קובעת בחוק עזר שיעורי היטלים העשויים להביא לה הכנסה מעבר לסכומן הכולל של הוצאות אלה, או אם דורשת היא תשלומם של היטלים ששיעורם כך נקבע, חורגת היא מסמכותה על פי החוק." כפי שכבר ציינתי, חובת הראיה כי חיוב התובעת נעשה ביחס להוצאות, רובץ לפתח הנתבעת: "משבאה לפני ועדת הערר (או לפני בית המשפט המחוזי) טענה ששיעורי ההיטל נקבעו או הוגדלו בחוק עזר ללא כל זיקה לסכום ההוצאות הללו, ולמעשה עשויים ההיטלים שניתן לגבותם על פי חוק העזר להעשיר את הרשות המקומית מעל ומעבר לכיסוי ההוצאותיה להתקנת הביוב, על הרשות המקומית הראיה והוא משום שרק היא היודעת, והיא שבידה להוכיח, מה הוא סכום ההוצאות להתקנת הביוב". הנתבעת הסבירה כי הקמת הפרוייקט חייבה העתקת קו הביוב. בשאלון שהציגה התובעת (נספח א' להמ' 9712/91) מופיעה השאלה: "מה מהות העבודות אשר בוצעו על ידי העיריה (בפרוטרוט)?" התשובה לשאלה זו בתצהיר התשובות של מר א. פליישמן (תשובה 5(ב) בנספח מ' לתצהיר התובעת) הינה: "העברת קו ביוב מחוץ למגרש של התובעת" תשובה זו והתשובות לשאלות נוספות בנדון, אינן מספקות כל מידע עניני לגבי פרטים ועלויות של העבודות. הנתבעת אכן קנתה סמכות לחייב את התובעת בגין עבודות העתקת הקו, על פי התנאים שמציב חוק רשויות מקומיות (ביוב). דהיינו, העלויות בלבד. הוצאות הנתבעת להעתקת הקו לא הוכחו על ידה במהלך המשפט ופרטים לגביהן לא ניתנו לתובעת על אף דרישותיה הלגיטימיות, לפני הגשת התביעה. הודעה כדין סעיף 28לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) שכותרתו "דרישת תשלום": "ראש המועצה ימסור לבעלי הנכסים החייבים בהיטל, דרישת תשלום המפרטת את סכום ההיטל שבעל הנכס חייב בו, את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל לפי פרק זה, את מועד התשלום, את זכות הערר וכן פרטים נוספים שנקבעו בחוק עזר של הרשות המקומית או בתקנות." המחוקק קובע רשימת נושאים החייבים פירוט בדרישת תשלום: א. סכום ההיטל ב. הפרטים ביסוד חישוב ההיטל ג. מועד התשלום ד. זכות הערר ה. פרטים נוספים הרשות המקומית מחוייבת לעמוד בתנאים המצטברים הללו על מנת לחייב את תושביה בהיטל ביוב. אם לא כן, תיפגע זכותו של האזרח לביקורת על גובה התשלום, וזכותו לבדוק אם הרשות אינה חורגת מגבולות הסמכות (ראו סעיף 17לחוק רשויות מקומיות (ביוב), התשכ"ב - 1962). מהתשובות של א. פליישמן לשאלון (נספח מ' לתצהיר התובעת, נספח א' להמ' 9712/91) עולה: א. מועצת העיריה לא קיבלה החלטה על ביצוע העבודות (תשובות 5(ה), (ז)). ב. הנתבעת לא שלחה הודעה בדבר התקנת הביוב לבעלי הנכסים. מכאן כי הנתבעת לא עמדה בחובתה למתן דרישת תשלום כדין, ואף בבית המשפט לא עמדה בנטל הוכחת הפרטים שביסוד חישוב ההיטל, על אף שהנטל עבר אליה. כך נמנע גם מבית המשפט לבחון בדיעבד אם ההיטל חושב על פי דין. ההודעה - חובה דיונית או חובה מהותית? חוק הרשויות המקומיות (ביוב) מסדיר את נושא הביוב באופן ישיר. תכליתו של סעיף 28לחוק זה, לקבוע הליך מינהלי תקין בכל הנוגע להטלת היטלים על פי החוק, ולהגן על זכות הקנין של התושב. בה"פ 1684/91בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' המועצה המקומית ראש-העין (לא פורסם) בחן סגן הנשיא א. גורן את הסעיפים 16ו- 28לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) וקבע כי הדרישה הצורנית לפירוט בדרישת התשלום הנשלחת לאזרח היא "דרישה מהותית, אשר בלעדיה אין לחייב בעל נכס בהיטל התקנת ביוב." השופט גורן מסביר כי דרישת התשלום היא כפולה: " .1על הרשות ליתן הודעה בראש ובראשונה על התקנת ביוב על פי סעיף 16לחוק. ורק הודעה כדין תהווה בסיס לחיוב בעל נכס בהיטל התקנת ביוב (סעיף 17). .2 דרישת התשלום עצמה, גם היא חייבת לעמוד בדרישה הפורמלית הקבועה בסעיף 28לחוק." מסקנה דומה עולה מפסק הדין בבר"ע 87/67עירית כפר סבא נ' יהודה פורצקי פ"ד כא(1) 604, 606ומהחלטתה של כבוד השופטת ו. אלשיך בת.א. 593/94המר' 5741/94עירית תל אביב נ' גויל ביח"ר ישראלי לנייר (לא פורסם). הנתבעת מפנה לע"א 380/86נעים נ' עירית תל אביב יפו פד"י מ"ג(4) 156, 158, שם קבע השופט בך: "... אין לאזרח יכולת לערער על ההחלטה בדבר עצם ביצוע עבודת השיפור או התיקון בה מדובר. מכאן חובתו, בכל מקרה, להשתתף בהוצאות הכרוכות בכך, אלא אם זוכה הוא לפטור (שלם או חלקי) מסיבה כלשהי." בע"א 380/86הושם הדגש על מועד משלוח ההודעה בעוד שלא היתה מחלוקת כי ההודעה נמסרה למערער, אם כי באחור. בית המשפט נזקק לשאלה האם נתונים לתושב כוחות להתנגד לעצם ביצוע העבודה נשוא ההודעה. במסגרת דיון בנושא זה נאמר כי חובת ההודעה היא פרוצדורלית, וכי מסירת ההודעה על ההחלטה להתקין ביוב, בעיתוי מאוחר, אינה פוטרת את בעל הנכס מחובת התשלום. במרכז המבחן שהוצג בפרשת ע"א 380/86, בעקבות ע"א 22/68שלמה זאב ורנר נ' עירית נתניה כב(2) 200, הוצגה השאלה מהי התועלת שיכול להפיק האזרח מההודעה. בשני המקרים לא היה רשאי האזרח להתנגד להחלטת הרשות. גובה ההיטל לא הועמד במחלוקת. אכן, בכדי לקבוע אם חובת ההודעה היא מהותית או פרוצדורלית עלינו לבחון את משמעותה לגבי התושב. מקום שהעדר הודעה כדין פוגע בזכויותיו באופן משמעותי ייטה בית המשפט לראות בחובת ההודעה חובה מהותית (השווה ע"א 22/68שם בעמ' 205-206). בפרשת נעים נדונה משמעות איחור במשלוח הודעה בדבר התקנת ביוב. מאחר ולא עמדה לאזרח הזכות לחלוק על החלטת הרשות קבע השופט בך כי משלוח ההודעה זמן רב לאחר קבלת ההחלטה, אינו פוגע בחובתו של האזרח לשלם את החיוב. כבוד השופט בך מציין כי עומדת למערער האפשרות לתבוע את הרשות בגין ההוצאה שנגרמה לו בבניית ביוב פרטי. היחסים בין השלטון המקומי לתושבים כוללים קשת רחבה של חובות וזכויות. ללא מינהל תקין, גם כאשר המדובר לכאורה בחובות פרוצדורליות, עלולות להפגע זכויות הפרט שעליהן מגן החוק. סעיף 28נועד לאזן בין האינטרסים המתנגשים של הרשות ושל התושב, ויש ליתן לו את משקלו הראוי. חובתה של הרשות לשלוח הודעה המפרטת את הבסיס לתשלום הנדרש, באה להגשים מטרה. הרשות חייבת לנהוג בתושב בהגינות, כך שלא תקופח זכותו לחלוק על סכום החיוב, בהתייחס לנתונים ששימשו בחישובו. ההודעה מכוונת למניעת שרירות והיא מעמידה את התושב על זכות הערר, שהינה זכות יסוד. בפירושו של חוק עומדת למפרש חזקת-תכלית בדבר חובת הגינות שהחוק מטיל: "התנהגות ראויה היא התנהגות הגונה. ההגינות היא מערכי היסוד של משפטנו, ועל כן על כל רשות מנהלית מוטלת חובה לפעול בהגינות." (אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה בעמ' 548). בבג"צ 333/85אביאל נ' שר העבודה והרווחה פ"ד מה(4) 581, 595קובע הנשיא ברק: "זכות הקנין של אדם היא מזכויות היסוד. אין לפגוע בה - ללא הסכמת בעל הזכות - בדבר חקיקת משנה ללא הוראה מפורשת בחקיקת המשנה עצמה. אכן, אפילו מוסמך מחוקק המשנה (כגון שר הפועל על פי תקנות לשעת חירום) לפגוע בזכויות יסוד מכח הוראה מפורשת בחוק המסמיך, אין לפרש את חקיקת המשנה כמוציאה הסמכה זו מהכוח אל הפועל, בלא הוראה מפורשת בחקיקת המשנה עצמה." משזכתה זכות הקנין למעמד על חוקי, (סעיף 3לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו), ראוי להקפיד הקפדה יתרה על קיום כל התנאים בחוק המתיר חיוב הפוגע בקנינו של אדם. במקרה שבפנינו אי משלוח הודעה, הכוללת פרטים מהותיים, פוגע בזכויות מהותיות של התושב. שלא כמו בע"א 380/86, המדובר בחריגה מסמכות ובפגם היורד לשורש החיוב. טוען ב"כ הנתבעת כי התובעת ידעה על העתקת הביוב, שכן היא דרשה את ההעתקה, וכי גם בשל כך אין להקפיד על חובת ההודעה. טענה זו אינה מועילה. חובת ההודעה קבועה בחוק ועומדת בפני עצמה. החובה אינה תלויה באי ידיעתם של בעלי הנכסים. ההודעה כוללת כל הנתונים שבבסיס דרישת התשלום. התובעת דרשה לקבל נתונים אלה. אילו נענתה דרישתה ע"י הנתבעת, ולו באחור, ניתן היה לראות בה הודעה כדין, בנסיבות המצדיקות זאת. אולם לא כך נהגה הנתבעת ולא מסרה הודעה על פי סעיפים 16ו 28לחוק, או אף פרטים רלבנטיים, על אף פניות חוזרות ונשנות, גם לאחר הגשת התביעה. חיוב התושב לתבוע את הרשות בבית המשפט בשל דרישה מוגזמת לתשלום, בלא שהוגשה כל הודעת תשלום, ובהעדר פרטים לגבי החישוב מטיל על התושב נטל כבד ללא הצדקה. חובת הרשות למסור לתושב הודעה כדין קלה ממנה עשרת מונים. לסיכום: מדובר בחובה מהותית, ובלעדי הודעה כדין במובן סעיפים 16ו- 28לחוק רשויות מקומיות (ביוב), לא מתגבש חיוב. בנסיבות אלה אין מנוס מלקבוע כי התובעת שילמה תחת מחאה תשלום שנדרש ממנה שלא כדין, וכי על הנתבעת להשיבו. פרק ב' - אגרת תיעול הסכומים ששולמו עבור אגרת תיעול: בנין מסחרי שלב א' - 398, 13ש"ח, בנין מסחרי שלב ב'- 926, 14ש"ח. בנין מגורים 1- 755, 16ש"ח, בנין מגורים 2- 817, 105ש"ח. השאלות הדורשות דיון: .1האם שולמו דמי השתתפות .2מה משמעות תשלום דמי השתתפות, באשר לתוספות בניה מאוחרות .3האם יש לנכות את שטח הבנין שנהרס מהשטח המחושב כתוספת בניה. הוסכם כי החלטת מועצת העיריה על התקנת התיעול התקבלה בשנת 1957, וכי מערכת התיעול לחלקות הנדונות הותקנה בשנת 1963(סעיף ב' ברשימת המוסכמות שהוגשה לבית המשפט). התובעת טוענת כי בעלי הנכס שילמו דמי השתתפות בגין התקנת המערכת. לטענתה, החוק החל על קו התיעול הוא חוק העזר לרמת-גן (תיעול), תשי"ז - 1956, אשר קבע דמי השתתפות למימון התיעול. סעיף 2לחוק העזר: "החליטה המועצה להתקין תעלה ציבורית, יודיע ראש העיר בכתב לבעלי הנכסים הנמצאים באותו אזור איסוף על כל החלטה כזו." סעיף 3לחוק העזר: "(א) בעלי הנכסים באזור איסוף שבו הותקנה תעלה ציבורית ישתתפו בהוצאות ההתקנה כדי % .75סכום השתתפותם זה יחולק ביניהם ביחס לשטח נכסיהם באזור האיסוף. (ב) בעלי הנכסים בכל אחד ואחד מאזורי האיסוף הקשורים לתעלה ראשית, ישתתפו בהוצאות התקנתה כדי % .75סכום השתתפותם זה יחולק ביניהם ביחס לשטח נכסיהם באזורי האיסוף הקשורים לאותה תעלה ראשית. (ג) סכום השתתפותם של בעלי הנכסים בהוצאות ההתקנה לפי הסעיפים הקטנים (א) ו-(ב) ישולם למועצה על ידי כל אחד מהם מיד עם השלמת ההתקנה." בשנת 1974החליף חוק עזר לרמת-גן (תיעול), תשל"ה- 1974את החוק משנת .1956לטענת התובעת אין העיריה זכאית לגבות אגרת תיעול מכח חוק עזר אשר נכנס לתוקף בשנת .1974 סעיף 4לחוק העזר שנת 1974קובע: "(א) בעל של נכס הנמצא באזור איסוף שביחס אליו נמסרה או פורסמה הודעה כאמור בסעיף 3ישלם לעיריה אגרת תיעול בשיעורים שנקבעו בתוספת. (ב) ... (ג) נוספה בניה לנכס אחרי שנמסרה או פורסמה הודעה כאמור בסעיף 3ישלם בעלו, בשעת הוספת הבניה, אגרת תיעול נוספת, לכל מטר מרובע משטח הבנין הנוסף, בשיעורים שנקבעו בתוספת" התוספת לחוק העזר קובעת את שיעור האגרה בשקלים: לכל מטר מרובע משטח הקרקע שעליה עומד הבנין..... לכל מטר מרובע משטח הבנין..... הנתבעת טוענת כי חוק עזר לרמת גן (תיעול), תשל"ה- 1974אינו מבחין בין מערכות תיעול שהותקנו לפני תחילת תוקפו, לבין מערכות שהותקנו מאוחר יותר. לשיטתה מקום שמדובר בתוספת בניה, החוק מתיר גביית אגרת תיעול אף לגבי מערכות אשר הותקנו לפני חקיקתו. הנתבעת מפנה לסעיף 4(ג) לחוק העזר, הקובע חובת תשלום אגרה, בשיעורים הקבועים בתוספת לחוק, בגין כל מ"ר משטח הבנין הנוסף. המחוקק לא קבע הוראה המגבילה את סמכות העיריה בגביית אגרת תיעול, כפי שקבע בסעיף 27לחוק רשויות מקומיות (ביוב), תשכ"ב- .1962ציינתי כבר כי סעיף 260לפק' העיריות אינו מונע גבייה של אגרות והיטלים מקום שמדובר בבניה נוספת, ומאחר וחוק העזר קובע חובת תשלום לפי שטח בניה נוסף, הרי יש להחיל חובה זו גם על מי ששילם בעבר דמי השתתפות לגבי מערכת תיעול. חוק העזר המסדיר את נושא התיעול אף הוא אינו מחיל מגבלה בענין זה. החוק קובע תשלום אגרת תיעול, לפי שטח בניה הנוסף לכל מבנה, ואינו מבחין בין בנינים שבגינם שולמו דמי השתתפות בעבר, לבין בנינים שבגינם לא שולם עדיין כל סכום. ביסוד הענין עומד עקרון השוויון. העיריה מממנת את התיעול לפי סכום קבוע למטר בניה. מטרת נוסחת התשלום היא ליצור חלוקה שווה של נטל המימון, לפי השטח המבונה. תכלית זו אינה עולה בקנה אחד עם גירסתה של התובעת שעל פיה בעל חלקה אשר שילם בעבר דמי השתתפות בהוצאות התקנת תיעול, מבלי להתייחס אל היקף העבודה ועלות ההוצאות, זוכה בפטור לתמיד מהשתתפות בהוצאות תיעול נוספות, על חשבון שכניו. תוצאה זו אינה סבירה ופוגעת בחלוקה שוויונית של נטל מימון התיעול בין תושבי הרשות. עם זאת, יש לקבל את טענת התובעת בדבר ההפחתה משטח הבניה של שטחי המבנים הקודמים שעמדו על החלקות. מאחר והכוונה היא לממן את הוצאות התיעול לפי החלק היחסי בשטח המבונה באזור האיסוף, אין הגיון לחייב בעל נכס פלוני באגרת תיעול, אך בשל הריסת מבנה והקמתו מחדש. הודעה סעיף 3לחוק עזר לרמת גן (תיעול), תשל"ה- 1974קובע את חובת ההודעה: "החליטה המועצה על התקנת תיעול, יודיע ראש העיריה על ההחלטה לבעלי הנכסים הנמצאים באותו אזור איסוף, או יפרסם הודעה על כך באחד העתונים היומיים הנפוצים בתחום העיריה." בשאלון שהציגה התובעת (נספח א' להמ' 9712/91) מופיעה השאלה: "האם נשלחה דרישה לבעלי המקרקעין? מתי? למי?" בתצהירו של מר א. פליישמן (צורף כנספח מ' לתצהיר התובעת) התשובה לשאלה זו: "לא" (תשובה 8). כותרת סעיף 3"הודעה על החלטה להתקין תיעול" והאמור בגוף הסעיף, מלמדים על היקפה של חובת ההודעה: א. החלטת מועצת העיריה על ההתקנה. ב. הודעה לבעלי הנכסים באזור האיסוף, או פרסום הודעה על כך בעיתון יומי. הנה כי כן חובת ההודעה בחוק העזר מצומצמת. גובה האגרה קבוע בתוספת (סעיף 4לחוק העזר), וממילא אין לתושבים שיקול דעת בדבר ביצוע העבודה (ע"א 380/86, שם 158). שלא כמו בסעיף 28לחוק רשויות מקומיות (ביוב), אין בהודעה על פי חוק העזר בנושא התיעול כדי לקדם את השמירה על זכויות משום כך אין לראות בה תנאי מהותי לחיוב באגרת תיעול. לפיכך משמעות העדר הודעה לפי סעיף 3לחוק העזר מ-1974, אינה מפקיעה את סמכות הנתבעת לגבות את האגרה המופיעה בתוספת לחוק העזר. לסיכום: לנתבעת היתה סמכות לחייב את התובעת בתשלום אגרת תיעול. אך חייבת היתה לנכות בחישוב אגרת תיעול את השטחים שהיו על החלקה ונהרסו על ידה לצורך הקמת הפרוייקט. פרק ג' - אגרת חיבור מים הסכומים ששולמו עבור אגרת חיבור מים: בנין מסחרי שלב א'- 533.40, 45ש"ח, בנין מסחרי שלב ב'- 896, 50ש"ח. בנין מגורים 2- 988, 85ש"ח, בנין מגורים 1- 328, 55ש"ח. סעיף 3(ז) לחוק העזר רמת גן (אספקת מים), תש"ם - 1980: "בעד חיבור למפעל מים, הרחבת חיבור, הצרתו, ניתוקו, פירוקו או חידושו, לפי סעיף זה, ישולמו לעיריה אגרות והוצאות מראש בהתאם לחשבון שיגיש המנהל בשיעורים שנקבעו בתוספת." התובעת טוענת כי הנתבעת לא היתה רשאית לגבות אגרת חיבור מים בגין שטחי מבני העזר בבניינים האמורים, קרי, שטחי חניה, אחסנה, מקלט וכו'. סעיף 1לתוספת קובע את שיעור האגרה לפי סעיף 3(ז): "(א) לכל יחידת דיור - עד 75מ"ר לכל מ"ר נוסף ..... (ב) לכל יחידת עסק או משרד - עד 30מ"ר ..... לכל מ"ר נוסף ....." סעיף 1לחוק עזר לרמת גן (אספקת מים) מגדיר שטח יחידה: "'שטח יחידה', בבנין או ביחידת דיור - שטח הרצפה של החדרים, המרפסות, חדרי השירותים וחדרי הכניסה, למעט השטח התפוס על ידי קירות חיצוניים." הנתבעת טוענת כי לפי לשון סעיף ההגדרות, כוונת המחוקק היתה לכלול בשטח יחידה, לצרכי חישוב האגרה, את כל חלקי הבנין, למעט אותם חלקים שהוצאו מפורשות. לשיטתה הדגש בהגדרת "שטח יחידה" בסעיף 1מצוי בסיפא, דהיינו בדיבר "למעט השטח התפוס על ידי קירות חיצוניים". לעומתה גורסת התובעת כי הדגש בהגדרה מצוי דווקא ברישא, ואין לייחס משמעות פרשנית לכך כי בפירוט המתחמים ששטחם יובא בחשבון, מסתפק המחוקק בציון המתחמים העיקריים, ואינו מפרט את כל סוגי המתחמים האפשריים. הנתבעת טוענת כי פרשנותה המצמצמת של התובעת תביא להפלייה לרעה של בניני מגורים, בהשוואה לבנינים מסחריים, שכן באחרונים קיימים על פי רוב שטחי עזר בהיקפים גדולים יותר. התובעת מפנה אל פסק הדין שניתן לאחרונה בת.א. 706/92יערון בע"מ נ' עירית רמת גן (טרם פורסם). בפסק הדין נזקק כבוד הנשיא מנחם אילן לפרשנות סעיף 1, 3(ג)ו 3(ז) לחוק עזר לרמת גן (אספקת מים), תש"ם- 1980והגיע למסקנה כי המחוקק לא התכוון לכלול במסגרת החישוב שטחי מקלטים ומרתפים: "... משלא קבע המחוקק שיעור אגרה בשביל שטחי החניה והמקלט בנפרד, וגם לא קבע מפורשות שיש לשלם עבורם אגרה כאילו היו מה שאינם, דהיינו כאילו היו עסק או משרד, יש להסיק שמחוקק חוק העזר לא רצה להטיל עליהם אגרה כלל." פרשנות החוק צריכה להתאים לשינויי העתים. כותב על כך השופט חיים כהן: "אנחנו מעמידים את המחוקק (המודרני) בחזקתו שהוא סומך על בתי המשפט, וממילא הסמיך אותם, שישנו בדרך הפרשנות השיפוטית את משמעות אמרותיו מדי פעם בפעם, ככל שהשעה צריכה, כדי שתושג מטרתו של החוק;" (ח. כהן, המשפט (תשנ"ב) בעמ' 210). איני נוטה לראות ברשימה המופיעה ברישא של ההגדרה, רשימה סגורה. ניסוח רשימה ממצה אינו נחוץ ואף נראה כי אינו אפשרי במציאות של אדריכלות דינמית וחופשית, המתפתחת על פי צרכי שעה משתנים. מבואות, מקלטים, חדרי מדרגות, שטחי חניה, וכיוצא באלה הם חלקים אינטגרלים משטחי היחידות שאותן נועדו לשרת בעידן המודרני. אין להם קיום משל עצמם. היחס בין אותם שטחים אשר התובעת הגדירה כ'שטחי עזר', לשטחים שהגדירה כ'מתחמים עיקריים' אינו קבוע, ולעיתים עולים שטחי העזר על המתחם העיקרי בחשיבותם הפונקציונלית ובהיקפם. אין לאמץ פרשנות שתאלץ בחינה פרטנית של היבט זה בכל בנין ובנין. לאור שיקולים אלה אעדיף את פרשנות הנתבעת להגדרה שבסעיף 1לחוק העזר לאור הדגשת האמור בסיפא: "למעט השטח התפוס על ידי קירות חיצוניים". חובת התשלום משתרעת על כל השטחים המבונים, למעט שטח הקירות החיצוניים. מחוקק המשנה מדרג את גובה ההיטל לפי יעוד המבנה ושטחו. זאת המדיניות הפיסקלית כפי שהיא משתמעת גם מהתוספת לחוק העזר, בה קבועים התעריפים. המדובר בדין פיסקלי המחייב בהירות ואחידות. אלה מושגים באמצעות המבחן הקבוע בסיפא של ההגדרה. פרשנות אחרת עלולה להביא לחוסר בהירות ואי ודאות באשר לשטחים שבגינם יש לשלם אגרת חיבור מים. יש לדחות גם את טענתה של התובעת להפחתת שטח הבנין שנהרס מהשטח הכולל החייב באגרת החיבור. אין לדרישה יסוד בלשון החיקוק, והיא אינה משתלבת עם סוג האגרה הנדונה. אגרת החיבור משולמת בגין חיבור המבנה לשירותי המים העירוניים. חיבור המים כרוך בעלויות, בין אם מדובר בהקמת מבנה חדש, ובין אם מדובר במבנה שנהרס ותחתיו הוקמו מבנים אחרים. פרק ד' היטל פיתוח מים סעיף 4(ג) לחוק העזר לרמת גן (אספקת מים) התש"ם-1980: "קיים חיבור למפעל מים והוגשה בקשה להיתר בניה או לבניית בנין חדש בנכס, ישולם לעיריה לפני מתן היתר בניה בהתאם לחוק, היטל פיתוח מפעל מים בשיעורים שנקבעו בתוספת לגבי הבניה שבעדה נתבקש ההיתר האמור." סעיף 4לתוספת קובע את שיעור היטל פיתוח מים: "(1) היטל פיתוח מים (סעיף 4(א), (ב) ו(ג))- (א) למגרש ששטחו עד 500מ"ר... (ב) לכל מ"ר נוסף של שטח המגרש... (ג) ונוסף לזה, לכל מ"ר של שטח בניה בכל קומה... (2) תוספת בניה בבנינים קיימים - (א) מגרש שבעדו שולמה אגרת הנחת צינורות - פטור. (ב) לכל מ"ר שטח בניה בכל קומה ... (3) בבנין שאינו למגורים - (א) למגרש ששטחו עד 500מ"ר... (ב) לכל מ"ר נוסף של שטח המגרש... (ג) לכל מ"ר משטח הבנין... (ד) ונוסף לזה לכל מ"ק נפח ... (4) מגרש שעליו עמד מבנה שנהרס ושהיה לו חיבור שלא שולם בעדו היטל פיתוח מפעל מים לפי חישוב שטח מגרש ושטח הרצפות - (א) לכל מ"ר משטח המגרש - ... (ב) לכל מ"ר של שטח בניה בכל קומה ..." התובעת טוענת כי הנתבעת לא היתה זכאית לגבות היטל פיתוח מים בגין שטחי "מבני העזר" כפי שפורטו בתצהירו של האדריכל אלי גבירצמן. לחילופין טוענת התובעת כי יש להפחית מהשטח המחוייב את שטח הבנין שנהרס אשר היה מחובר למפעל מים. הנתבעת טוענת כי יש לפרש את הוראת סעיף 4(4) כפשוטה, דהיינו החיוב מתבצע בגין "כל מ"ר מרובע של שטח בניה בכל קומה", ולא משנה אילו חיבורי מים או ניקוז מורכבים באותה קומה. לדעתה אין יסוד לטענת התובעת שהחיוב הוא בגין שטחי בנין המיועדים לשימוש עיקרי בלבד. הסעיפים הקטנים שכולל סעיף 4לתוספת, עוסקים במספר מצבים עובדתיים. סעיף החוק המתאים הוא זה המתאר את הנסיבות העובדתיות בדיוק הרב ביותר. שני הצדדים יצאו מנקודת ההנחה כי חל על הפרוייקט סעיף 4(4) לתוספת. הסעיף חל בהתקיים שלושה תנאים מצטברים: .1מגרש שעליו עמד מבנה שנהרס .2היה לו חיבור למפעל מים .3לא שולם היטל פיתוח בעד החיבור בתנאים אלה ההיטל משולם בגין כל מ"ר, בכל קומה. אין חשיבות לסוג השימוש בשטח. כך עולה מלשון החוק ואין מקום להסיק אחרת מתכליתו. הוסכם כי על המגרש עמד מבנה שנהרס, שהיה לו חיבור למפעל מים. ברשימת הפלוגתאות אין התייחסות לתנאי השלישי, דהיינו, תשלום היטל פיתוח בעד חיבור המים שהיה קיים במבנה. התובעת לא העלתה בכתב טענותיה כל טענה בענין זה כי אם הלינה על שיטת חישוב מוטעית של השטחים ועל התעריפים (סעיף 10לכתב התביעה). הנתבעת היתה פטורה איפא מהוכחת התנאי השלישי ובית המשפט רשאי להניח כי לא שולם היטל פיתוח בעד החיבור הקודם. מאחר והנתבעת היא רשות ציבורית הנוהגת בהגינות, יש לצפות כי תבדוק אם אכן קיבלה תשלום עבור החיבור הקודם, ואם זה המצב ראוי כי תערוך חישוב אחר. מכל מקום, כאשר החישוב נערך לפי סעיף 4(4) יש לכלול את כל שטחי המבנה המוקם על המגרש מבלי לנכות 'שטחי עזר' או את שטח המבנה שנהרס. מסקנה זו מתיישבת עם הנחת מחוקק המשנה כי לא שולם עבור החיבור הקודם. פרק ה' אגרת בניה גביית אגרות בניה נעשית מכח הוראת תקנה 19לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל- .1970המחלוקת בין הצדדים נוגעת לפרשנות סעיף 1.38.0לתוספת השלישית לתקנות(תקנה 19), הקובע לאמר: "דירה ששטחה - (1) עד 45מ"ר, לכל מ"ר... (2) למעלה מ- 45מ"ר עד 65מ"ר, לכל מ"ר ... (3) למעלה מ- 65מ"ר עד 90מ"ר, לכל מ"ר ... (4) למעלה מ- 90מ"ר עד 100מ"ר, לכל מ"ר ... (5) למעלה מ- 100מ"ר, לכל מ"ר ..." עמדת התובעת היא כי סעיף זה קובע שיעור אגרה מדורג לשטחי כל דירה, כך שיש לפצל את שטח הדירה בהתאם למדרגות הקבועות בסעיף .1.38.0דהיינו, עבור 45המטרים הראשונים יש לשלם את האגרה הנמוכה הקבועה בסעיף קטן(1), עבור 20מטרים נוספים יש לשלם את השיעור הקבוע בסעיף קטן(2), וכן הלאה. לשיטתה אגרת הבניה הכוללת היא צירוף סכום האגרות. עמדת הנתבעת היא כי הסעיף קובע שיעור אגרה אחיד לכל שטח הדירה, על פי שטחה הכולל. לשיטתה יש לקרא את התיבה "דירה ששטחה", המופיעה ברישא לסעיף, בתחילת כל אחד מסעיפי המשנה. מאחר וכל הדירות הינן בשטח העולה על 100מ"ר, חישבה הנתבעת את אגרת הבניה על בסיס הערך הקבוע בסעיף קטן (5), שהוא הגבוה, לכל השטחים. הנתבעת מפנה לסעיף 121(ג) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], ולסעיף 9(ג) לחוק מס שבח מקרקעין, תשכ"ג- .1963לדעת הנתבעת ניתן ללמוד מסעיפי חוק אלה, כי כאשר המחוקק מתכוון לקבוע את דרך החישוב שמציעה התובעת הוא עושה כן בלשון מפורשת. התובעת מפנה אף היא לסעיף 121לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], הקובע שיעורי מס המדורגים בשיטה שהיא מציעה לאמץ כאן, וכן לתקנות מס שבח מקרקעין (מס רכישה) הקובעות מס מדורג בשיטה זו. התובעת מסבירה כי כאשר מדובר במס נוקט המחוקק הדרגתיות, קל וחומר מקום שמדובר באגרה שנועדה לממן עלותו של שרות. טענת התובעת בדין יסודה. אמנם ניתן להשוות את סעיף 1.38.0לסעיפים בחוקים אחרים, אולם השוני הלשוני אינו קונקלוסיבי. מאחר ואגרת הבניה משתלמת עבור שירות שמספקת העיריה, אזי יש לשמור על יחס בין ההוצאה והגביה. אין חובה כי הסכום יעמוד, בכל מקרה ומקרה, על גובה ההוצאה, אולם חייבת להשמר זיקה בין השניים. זאת ועוד; סעיף 1.38.0קובע שיעור אגרה גבוה יותר למ"ר בגין דירות גדולות יותר, לתכלית חברתית. הסעיף מטיל את עיקר הנטל על מי שבונה, ובסופו של ענין על מי שקונה, דירות יוקרה. אכן, מטרה זו ניתן להגשים גם מקום שמדובר באגרה ולא במס. עם זאת, אין מקום להקצין ולקבוע כי תשלום האגרה בגין כל שטח הדירה יהא שונה. מגמה זו אף תפעל כנגד המטרה החברתית המבוקשת. הנטל לא יפול באופן שווה על קבלן, או קונה עליו מגלגל הקבלן את עלות האגרה, לפי גודלה של הדירה. הפרשנות שמציעה הנתבעת תקפח את מי ששטח דירתו עולה קמעה על 45מ"ר, 65מ"ר, 90מ"ר, או 100מ"ר. מי ששטח דירתו הוא 101מ"ר ישלם אותו שיעור אגרה למ"ר שמשלם מי ששטח דירתו הוא 200מ"ר. דירוג כזה אינו פרוגרסיבי, ויש לו חסרונות רבים הן כאשר מדובר במס, והן כאשר מדובר באגרה. הדירוג בשיטה שמציעה הנתבעת פוגע דווקא בזיקה שבין גודל הדירה וגובה התשלום. הדירוג המפוצל שומר על עלייה בגובה התשלום היחסי, באופן עקבי, ככל שגדל שטח הדירה. בע"א 245/73פקיד השומה, תל-אביב נ' תכנון המים לישראל בע"מ פ"ד כט(1) 172, 181, קובע השופט לנדוי: "כשבין שני פירושים אפשריים יש לבחור אחד, מן הראוי להעדיף פירוש שאינו יוצר הפליה בלתי מוצדקת". משיקולים דומים מס ההכנסה הוא פרוגרסיבי בדרך שנקבעה במפורש בסעיף 121לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), ומאותו הטעם יש לפרש את סעיף 1.38.0באופן דומה. לסיכום אני מקבלת את עמדת התובעת. חישוב אגרת הבניה הכוללת מתבסס על פיצול שטחי הדירה לקבוצות הקבועות בסעיף 1.38.0ואיחוד הסכומים. הנתבעת תשיב לתובעת את שיעור האגרה ששולם ביתר. פרק ו' חישוב ההצמדה למדד המחלוקת בנקודה זו נוגעת לסמכותה של הנתבעת לגבות היטלים ואגרות הכוללים את עליית המדד שחלה בתקופת הקפאת המחירים על פי חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ו-.1985 החוק אוסר על העלאת מחירים של אגרות והיטלים בתקופה שבין 1.7.85ו- .1.8.86סעיף 3(א) לחוק: "בתקופת תוקפו של חוק זה לא ימכור אדם במהלך עסקו מצרך ולא יעשה במהלך עסקו שירות במחיר העולה על המחיר הקובע." על פי סעיף ההגדרות, "שירות" - לרבות שירות הניתן על פי דין. סעיף 6(א) לחוק: "נקבע בחיקוק כי מחירו של מצרך או שירות יעלה במועד שהוא בתקופת תוקפו של חוק זה, או כי יותר להעלותו, כאמור, הרי על אף האמור באותו חיקוק, ימשיך לחול מחיר השווה לסכום שהיה צריך לשלמו לפני המועד הקובע". בראשית חל חוק יציבות המחירים על מרבית המצרכים והשירותים במשק. בהדרגה הוצאו מתחולת החוק מצרכים ושירותים שונים. ב- 1לאוגוסט 1986בוטלה הקפאת אגרות והיטלים על ידי צו יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה)(שינוי התוספת השלישית לחוק)(מס' 23), התשמ"ו- .1986בצו זה נוספו לתוספת השלישית (סעיף 17(א)(2)), שקבעה שירותים שעליהם החוק לא חל: "שירותים שנותנות עיריות בהתאם לחוקי עזר לפי פקודת העיריות...". ב- 6לינואר 1987נוספו לתוספת השלישית לחוק גם "האגרות שבתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל-1970". התובעת טוענת כי הקפאת המחירים על פי החוק מחייבת את הנתבעת להתעלם מעליית המדד בתקופת הכללת האגרות וההיטלים במסגרת החוק. לטענתה, בחישוב שיעור האגרות אין להתחשב בעליית המדד בתקופת ההקפאה. התובעת סומכת טענתה על סעיף 1לחוק עזר לרמת גן (הצמדה למדד)(תיקון), התשמ"ד-1984: "... (א) סכומי האגרות, ההיטלים והתשלומים האחרים, לפי הענין, שפורטו בחוקי העזר של העיריה הנקובים בתוספת, יועלו ב- 1לכל חודש (להלן - יום ההעלאה) לפי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום ההעלאה, לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני יום ההעלאה הקודם." התובעת טוענת כי הסעיף "אינו מתיר לנתבעת להוסיף מדדים, רטרואקטיבית, כפי שפעלה" (עמ' 4להשלמת טיעוני התובעת). משיבה הנתבעת כי אילו חפץ המחוקק בהמשך ההקפאה היה קובע זאת במפורש, כפי שנהג בחוק ההסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), תשנ"א-.1991 בע"א 474/89קריב נ' רשות השידור פ"ד מו(3) 374, 377עמד הנשיא ברק על מטרתו העיקרית של חוק יציבות המחירים(הוראת שעה), התשמ"ו-1985: "מטרת החוק היתה לייצב את המחירים ולבלום את האינפלציה באמצעות הקפאתן של האגרות כולן, יהיה היחס בין מרכיב המס לבין מרכיב המחיר שבהן אשר יהיה." בת.א. 706/92יערון בע"מ נ' עירית רמת גן (טרם פורסם) דן כבוד הנשיא מנחם אילן בסוגייה זו: "...תומכות במסקנה זו, בין השאר, מילותיו המפורשות של מנכ"ל משרד הפנים במסגרת חוזר המנכ"ל אשר מוען אל הרשויות המקומיות, ואשר הדריך וכיוון אותן בבואן לפעול על פי צו הביטול. בחוזר המנכ"ל נקבע במפורש כי: 'אם בחוק העזר להצמדה למדד שהתקינה הרשות המקומית נאמר: ..... תוכל הרשות המקומית להעלות את הסכומים בהתאם לשיעור העליה ממדד יוני, 1985שפורסם ב 15ביולי 1985, ועד המדד האחרון הידוע לפני יום ההעלאה הקרוב. שעור העליה ממדד יוני 1985ועד מדד יולי 1986הוא %.57.8' הוראות חוזר זה אמנם לא מחייבות את ביהמ"ש בבואו לפסוק, ומעמדן הינו כמעמד חוות דעת בלבד, אולם אני מסכים עם העולה מהם. תוצאת הביטול הינה האפשרות להצמיד את שיעורי האגרות וההיטלים למדד, גם באופן רטרואקטיבי. בהיעדר הוראה מפורשת, הרי שיש להצמיד את המחירים למדד, ולכלול בהצמדה זו גם את עליית המדד בתקופת הקפאה." גישה זו מקובלת עלי. תכליתם של אגרות והיטלים אשר מטילה רשות מקומית לאפשר לרשות לממן את פעילותה בתחומים שונים. המחוקק אסר על עלייתם של שיעורי אגרה והיטלים, כשם שאסר על העלאת מחירי מצרכים ושירותים רבים במשק, בתקופה בה היה צורך דחוף בייצוב המשק. עם זאת, משבוטל האיסור על העלאת מחירים, אין עוד מקום להגביל את עליית המדד המשמש בסיס לאגרות והיטלים לפי נוסחה מלאכותית, שאין לה בסיס מפורש בחוק, והיא נעדרת הגיון כלכלי. התובעת מציעה לפרש את החוק כך ששיעורי האגרות וההיטלים יחושבו בהתעלם מעליית המחירים שהתרחשה בפועל, בתקופת ההקפאה, גם לאחר שהאיסור על העלאת מחירים בוטל. הגבלה כזאת תפגע מן הסתם ביעילותם של האגרות וההיטלים במימון פעילות הרשות. יש להניח כי הוצאותיה של הרשות המקומית גדלו ביחס לשיעור עליית המדד. הרשות הייתה מנועה על פי חוק מלעדכן את שיעורי האגרות וההיטלים, על מנת להגשים את מטרתו של חוק יציבות המחירים. משהושגה המטרה ובוטל האיסור, אין עוד מקום לפגוע ביכולתה של הרשות לממן באופן ריאלי את פעילותה. לפיכך, אני מקבלת את עמדת הנתבעת כי לאחר שבוטלה הקפאת שיעורי אגרות והיטלים הייתה רשאית להתחשב בעליית המדד גם בתקופת תחולתו של הצו, לצורך חישוב התשלומים. סיכום: בעלות הדין ביקשו מבית המשפט הכרעה בסוגיות העקרוניות, שיהא בה כדי לייתר דיון בחישובים אריתמטיים. הנתבעת התחייבה להשיב לתובעת כל סכום אשר יתברר נוכח האמור בפסק הדין, כי נגבה שלא כדין ("עובדות מוסכמות ופלוגתאות", עמ' 1, בתיק הפרוטוקול). אלמלא ההסכמה היה מתמנה מומחה מטעם בית המשפט לחישוב הסכומים שעל הנתבעת להשיב. שכרה של דרך זו בצידה, שכן היא מונעת חילוקי דעות. אולם רצונם של הצדדים יכובד. הנתבעת תגיש לתובעת תוך 30יום חישוב מפורט של המגיע על פי פסק הדין ותבצע את התשלום בפועל עד תום מועד זה. אשר לריבית, קובע סעיף 6לחוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א - 1961עדיפות להסדרים ספציפיים, בין מכח הסכמה ובין מכח חיקוק. לפיכך, ישאו הסכומים ששולמו ביתר הפרשי הצמדה וריבית על פי סעיף 6לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם - 1980, מיום התשלום לידי הנתבעת ועד להשבה בפועל. אם יתעוררו חילוקי דעות לגבי התחשיב, יהיה כל צד רשאי לפנות לבית המשפט תוך 60יום מיום מתן פסק הדין, למינוי מומחה. המומחה יתמנה ללא צורך בהתייצבות. הנתבעת תישא בהוצאות התובעת ושכר טירחת עורך דין בסך 000, 70ש"ח, צמוד כדין. עירייהאגרות והיטלי פיתוח