חובת שימוע לפני צו הפסקה מנהלי

קראו את ההחלטה להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא חובת שימוע לפני צו הפסקה מנהלי: בקשה לביטול צו הפסקה מנהלי (להלן - צו ההפסקה), שהוצא על ידי המשיבה ביום 26.5.09 במסגרת סמכויותיה לפי הוראות סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים). יש להעיר, כי הבקשה הוגשה ללא תצהיר, והרקע העובדתי המופיע בה הוא חסר: נתונים מהותיים לעניין - כגון המועד בו נערכה הביקורת מטעם המשיבה בעסק נשוא הצו - לא נכללו בבקשה והתבררו רק במהלך הדיון. צו ההפסקה מצווה על הפסקה ארעית של העיסוק בעסק של "מקום המיועד לאחסנה ששטחו 50 מ"ר ומעלה (של) אשפה ופסולת - מיונה ומיחזורה", הממוקם במקרקעין בתחומי העיר הרצליה בסמוך לשדה התעופה (להלן - המקרקעין), לתקופה הנקובה בצו. הטעמים להוצאת הצו, על פי הכתוב בו, הם כדלקמן: העסק פועל ללא רישיון עסק; המבקש אינו מקיים את דרישות הדין, לרבות בהיעדר אישור מגורמי הרישוי הרלוואנטיים (היחידה לאיכות הסביבה וכיבוי אש); והעסק פועל במקרקעין חקלאיים ללא היתר. א. רקע כללי וטענות המבקש: 3. המבקש עוסק באיסוף בקבוקים ריקים ומשומשים, בין השאר ממסעדות, עסקים ובתי מלון (להלן - העסק). לפי גרסתו - שלא גובתה בראיות בכתב - הוא שוכר את המקרקעין ממסגריית "גיספאן" (להלן - המסגרייה), לצורך איסוף ומיון הבקבוקים, אשר מובאים למקרקעין, נארזים בשקים ונשלחים לתאגיד המחזור. לדברי המבקש, הוא מנהל את העסק במקרקעין מזה כשמונה חודשים, וזאת לאחר שעבר לשם ממקום אחר בהרצליה, בו ניהל את העסק קודם לכן. 4. כפי שהסתבר במהלך הדיון, כבר ביום 26.3.09 ערך מר מוטי צ'מרינסקי, מנהל מחלקת רישוי עסקים ושילוט בעיריית הרצליה (להלן - מנהל מחלקת הרישוי), ביקורת בעסק (ר' בפרוטוקול, עמ' 3, וכן המכתב מ/1; להלן - הביקורת). לדברי מנהל מחלקת הרישוי, הוא מצא שהעסק ממוקם בשטח פתוח בגודל של למעלה מ-50 מ"ר, המגודר באיסכורית, שבו שקי ניילון עם בקבוקים ושני שולחנות המשמשים למיון הבקבוקים. בעת הביקורת היתה במקום משאית, שעליה העמיסו את השקים. מנהל מחלקת הרישוי הוסיף וטען כי במהלך הביקורת שוחח עם המבקש, שהוזעק לעסק, והודיע לו כי מדובר בעסק הטעון רישוי. לאחר הביקורת ערכה הרשות מספר בדיקות, במסגרתן שוחח מנהל מחלקת הרישוי עם בעל הנכס, כאשר זה האחרון טען שהמבקש שכר את המקום. כאמור, חודשיים לאחר מכן, ביום 26.5.09, הוציאה המשיבה את צו ההפסקה. 5. בבקשה ובדיון שנערך לפניי העלה ב"כ המבקש מספר טענות, המצדיקות לשיטתו את ביטול צו ההפסקה. טענתו העיקרית, כעולה מסיכומיו בפרוטוקול, היא שבמקרה דנא לא מדובר כלל בעסק הטעון רישוי. ב"כ המבקש הדגיש, כי אין במקרקעין כל דבר של קבע, והם משמשים אך ורק כנקודת איסוף לבקבוקים, הממוינים ומוכנסים לשקים ונשלחים מיידית לתאגיד המחזור. ב"כ המבקש הוסיף וטען כי בכל מקרה לא היה מקום, במקרה דנא, לעשות שימוש בסמכות הדרסטית של הוצאת צו הפסקה מנהלי ללא עריכת שימוע למבקש. בהקשר זה הפנה ב"כ המבקש להנחיות הפנימיות של מחלקת רישוי עסקים בעיריית הרצליה, שלפיהן כאשר מתגלה עסק ללא רישיון, הוצאת צו הפסקה מנהלי תיעשה אם העסק "בעל פוטנציאל סיכון ממשי לבריאות הציבור או לשלום הציבור", מה שבוודאי לא מתקיים במקרה דנא. עוד טען ב"כ המבקש לאכיפה בררנית ביחס לעסקים נוספים הממוקמים באותו מתחם, וכן חלק על גרסת מנהל מחלקת הרישוי באשר לתוכן חילופי הדברים שנערכו בינו לבין המבקש בעת עריכת הביקורת, כמו גם על טענות המשיבה באשר למיקומו המדויק של העסק. 6. לנוכח העובדה שבמקרה דנא דין הבקשה להתקבל בשל היעדר עריכת שימוע, אין מקום וצורך להתייחס כאן בהרחבה לטענות הנוספות שפורטו לעיל. בקצירת האומר רק יצוין כי אין בטענות אלה כדי להביא לביטולו של צו ההפסקה, כמפורט להלן: ראשית, על פי הוראות צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה-1995, תחנת מעבר לאיסוף פסולת ומיונה (ר' פריט 5.1), כמו גם מקום המיועד לאחסנה העולה בשטחו על 50 מ"ר (ר' פריט 6.1), הם עסקים הטעונים רישוי. ב"כ המבקש אמנם טען כי הבקבוקים המשומשים אינם "פסולת" שכן אינם גורמים למפגעי רעש או ריח, אך אין לקבל את הדברים. בעניין זה מקובלת עלי עמדתו של ב"כ המשיבה, שהפנה להגדרות המילוניות של המונחים "אשפה" ו"פסולת", כאשר הגדרת "פסולת" כוללת בין השאר "דבר פחות ערך", כגון בביטוי "נעדרה הסולת ונשארה הפסולת" (ר' מילון אבן שושן (מחודש ומעודכן לשנות האלפיים), כרך חמישי, בעמ' 1509); ועל פני הדברים בקבוקים משומשים נכנסים להגדרה זו. שנית, ב"כ המשיבה הבהיר בסיכומיו כי ההנחיות הפנימיות אליהן הפנה ב"כ המבקש רלוואנטיות רק במקום שבו אין מניעה עקרונית לקבל רישיון עסק. אמנם רצוי הוא, כי דבר זה יובהר במפורש בהנחיות - ואמנם מנהל מחלקת הרישוי העיד כי בכוונתו להסיק מסקנות בעניין (בפרוטוקול, עמ' 9 שורה 4) - אך אין מקום לגזור מהנחיות פנימיות אלה איסור על הוצאת צו הפסקה מנהלי בנסיבות דנא. שלישית, לנוכח הנתונים שעלו בעדות מנהל מחלקת הרישוי אודות ההבדלים שבין עסקו של המבקש לבין העסקים האחרים שבמתחם המדובר, המבקש לא הניח תשתית ראייתית מספקת לביסוס עתירתו לביטול צו ההפסקה בגין אכיפה בררנית. ג. חובת הרשות לערוך שימוע - כללי: 7. זכות הטיעון מוכרת, מקדמת דנא, כאחד מעיקרי הצדק הטבעי, והיא מחייבת "לשמוע גם את האידך גיסא" (audi alteram partem) (ר' בג"צ 3/58 ברמן ואח' נ' שר הפנים, פ"ד יב (2) 1493, 1501). מכאן, שמזכות הטיעון, העומדת לפרט, נגזרת חובתה של הרשות - בעת שהיא פועלת באופן הפוגע באותו פרט - לערוך שימוע שבמסגרתו ימצה הפרט את זכותו לטעון בפניה בטרם תפעל באופן שייפגע בו. חובת השימוע הינה, אפוא, חובה בסיסית של הרשות, והיא חלה גם במקום שלא נקבעה במפורש בחוק (ר' י' זמיר, הסמכות המנהלית (ירושלים, תשנ"ו-1996), כרך ב', בעמ' 793 ואילך, וכן בפסיקה המצוטטת שם). 8. יש להדגיש, כי מעבר לכך שקיום שימוע מעניק למי שהרשות מבקשת לפעול נגדו (להלן - הנפגע) הזדמנות לנסות לשכנע את הרשות בצדקת עמדתו, היינו למצות את זכותו לטעון בפניה, יש בשימוע אף כדי לסייע לרשות עצמה, כמו גם לחזק את שלטון החוק. ראשית, כיוון שהנפגע הוא הקרוב לעניין והבקיא בפרטיו, ברי כי ביכולתו להביא בפני הרשות מידע ונתונים שאינם בידיה, כמו גם לסייע לה לתקן טעויות, אם קיימות, במידע שבידיה ובכך להביא לשיפור החלטתה, תהא לבסוף כאשר תהא. שנית, בקיום השימוע מפגינה הרשות הלכה למעשה שהיא משרתת הציבור ולא אדוניתו: אוזנה קרויה למצוקות הפרטים המרכיבים את הציבור אותו היא משרתת, והיא נכונה לשמוע את עמדת הנפגע בטרם תחליט לפעול באופן שייפגע בו. זאת ועוד: בהתנהלות כזו של הרשות יש כדי לחזק את אמון הציבור בפעולת הרשות ובשלטון החוק, שכן יש בה כדי להראות לכולי עלמא שהרשות אינה פועלת בחדרי חדרים ובשרירות אלא שהיא נכונה לשמוע את האזרח בטרם תפעל באופן שייפגע בו. 9. אך מובן הוא כי זכות הטיעון אינה זכות מוחלטת. לפיכך, היקפה של חובת הרשות לערוך שימוע, הנגזרת ממנה, כמו גם במקרים מסוימים עצם קיומה, תלויים במהות העניין ובנסיבות המקרה הקונקרטי. כך, למשל, כאשר מדובר בפעולה שמטיבה צריכה להיות דחופה, עשוי היקף חובת השימוע להצטמצם או אף להיבטל כליל. בנוסף, כללי השימוע צריכים למנוע ניצול לרעה על ידי הנפגע, לרבות באמצעות ניסיון לעכב ללא הצדקה את פעולת הרשות. יתר על כן, מתפקידה של הרשות כמשרתת הציבור עשויה להיגזר לעיתים חובה לפעול באופן שיש בו פגיעה מסוימת בפרט, וזאת על מנת לקדם את אינטרס הכלל. הדבר בולט במיוחד בתחום בו עסקינן, הוא תחום דיני רישוי העסקים. בתחום זה, אינטרס הכלל מחייב אכיפה שהיא לא רק מלאה אלא גם יעילה ומהירה, על מנת למנוע פגיעה בכלל הציבור, הפועל במסגרת הדין, ועל מנת למנוע שידור מסר שלילי לפיו בתחום רגיש זה אין דין ואין דיין ואיש הישר בעיניו יעשה. ד. חובת הרשות לערוך שימוע עובר להוצאת צו הפסקה לפי חוק רישוי עסקים: 10. חוק רישוי עסקים אינו מתנה את הוצאתו של צו הפסקה מנהלי, כמו גם את הוצאת שאר הצווים המנהליים לפיו, בעריכת שימוע. לא הובאה בפניי הלכה מחייבת בנושא זה, ועמדותיהם של בתי המשפט לעניינים מקומיים חלוקות. בב"ש 73/06 בן שימול נ' ראש עיריית הרצליה ואח' (החלטה מיום 27.12.06 - לא פורסמה) קבעה כב' השופטת א' לוי, כי לנוכח העובדה שאין זכות בדין לניהול עסק ללא רישיון, הוצאת צו הפסקה אינה שוללת זכות כלשהי מהנפגע אלא מהווה ניסיון לסילוק העובדות אותן קבע בשטח על דעת עצמו. לפיכך, אין לנפגע זכות טיעון בטרם קבלת ההחלטה המנהלית וממילא אין לרשות חובה לערוך שימוע. לעומת זאת, בהחלטתו בב"ש (ירושלים) 1066/02 מחצבות בית מאיר בע"מ ואח' נ' מועצה אזורית מטה יהודה (החלטה מיום 4.9.02), יצא כב' השופט כ' מוסק מנקודת המוצא לפיה, מחד גיסא, הוצאת צו הפסקה מנהלי אינה מותנה בעריכת שימוע, אך, מאידך גיסא, יש לעשות שימוש בצו כזה רק במקרים בהם מוצדק לשלול שימוע מהנפגע (שם, בפסקה 14 להחלטה). לבסוף, לאחרונה, פסקה כב' השופטת י' רוטנברג בר"פ (תל אביב) 4867/09 בנון נ' ראש עיריית תל אביב יפו (החלטה מיום 8.6.09 - טרם פורסמה), כי ככלל, ובהיעדר נסיבות מיוחדות וחריגות, על הרשות לערוך שימוע בטרם הוצאת צו הפסקה מנהלי. כב' השופטת רוטנברג נימקה מסקנתה זו בהלכה הכללית לפיה זכות הטיעון קיימת לנפגע מהמעשה המנהלי. כב' השופטת רוטנברג ציינה עוד, כי חוק רישוי עסקים קובע מספר הליכים אפשריים לשם אכיפתו, כאשר הדרך הרגילה היא הגשת כתב אישום בגין עבירה לפי הוראות סעיף 14, שבמסגרתה ניתן גם לבקש מתן צו הפסקה שיפוטי לפי הוראות סעיף 16. לעומת זאת, אם בחרה הרשות לפעול כנגד הנפגע בדרך של צו הפסקה מנהלי "יש לאפשר לבעל העסק, במסגרת מימוש זכות הטיעון, לשכנע כי נסיבות העניין אינן מצדיקות עשיית שימוש בסמכות המנהלית אלא די באפשרות ליתן צו שיפוטי אם לאחר בירור ההליך הפלילי ואם במהלכו." 11. מקובלת עלי עמדתה של כב' השופטת רוטנברג. הסמכות להוצאת צו הפסקה מנהלי היא סמכות דרסטית, במסגרתה הרשות רשאית לסגור עסק - עד כדי שבירת מטה לחמו של בעליו - וזאת עוד בטרם הוגש כתב אישום נגדו וממילא בטרם נערך בירור משפטי כלשהו בעניינו (השווה בג"צ 265/65 סרולוביץ נ' הממונה על מחוז ירושלים ואח', פ"ד יט (3) 169, 170). בנסיבות אלה, מתבקש כמעט מאליו כי הרשות תאפשר לנפגע לטעון בפניה את טענותיו. ברי, כי במסגרת הוצאת צו הפסקה מנהלי - כמו גם במסגרת פעולות מנהליות רבות אחרות - הרשות מבקשת, ובדין, לפעול כנגד מפירי חוק למיניהם. ואולם, אין בעובדה זו, כשלעצמה, כדי לשלול מהנפגע את זכות הטיעון, בין בטענה שכלל אינו מפר את החוק ובין בטענה כי עניינו אינו מצדיק שימוש בסמכות הדרסטית של הוצאת צו הפסקה מנהלי. מכאן, שאין לפטור את הרשות - גם במקרים של הוצאת צו הפסקה מנהלי - מחובתה הכללית לערוך שימוע. 12. כפי שצוין כבר לעיל, היקף חובתה של הרשות לערוך שימוע נגזר ממהות העניין ומנסיבותיו. מבלי למצות את הדברים, כאשר עסקינן בהוצאת צו הפסקה מנהלי דומה כי ראוי לקבוע כללים כדלקמן: ראשית, צו הפסקה מנהלי, מעצם טיבו, נועד לפעולה דחופה לצורך הפסקה ארעית של עיסוק ללא רישיון עסק. בנסיבות אלה רשאית הרשות לקבוע את עריכתו של השימוע באופן מיידי ולאלתר. ודוק: חובת השימוע אינה מחייבת את הרשות לשמוע את הנפגע אלא אך ליתן לו הזדמנות לטעון את טענותיו; ואם נמנע הנפגע מלנצל את ההזדמנות שניתנה לו, יצאה הרשות ידי חובתה (ר' זמיר, בספרו הנ"ל, בעמ' 795 ואילך). בנוסף, במקרים בהם העסק יוצר סיכון מיידי לשלום הציבור או לבריאותו, הרשות תוכל להימנע כליל מעריכת השימוע, או, לחלופין, לערכו רק לאחר הוצאת הצו. שנית, כיוון שהסמכות להוצאת צו הפסקה מנהלי לפי הוראות סעיף 20 לחוק רישוי עסקים נתונה למספר מצומצם של בעלי תפקידים בכירים, שמטבע תפקידם הינם עמוסים בעבודה, אין מניעה כי אותם בעלי תפקידים יסמיכו מי מטעמם לערוך את השימוע (ר' והשווה שם, בעמ' 814 ואילך). ואולם, כאמור, אין בדברים הנ"ל כדי למצות את הנושא ומן הראוי, בכל מקרה, כי הרשות תגבש נוהל מסודר וקבוע לעריכת שימוע במקרים של הוצאת צו הפסקה מנהלי. ה. תוצאותיו של אי קיום שימוע עובר להוצאת צו הפסקה לפי חוק רישוי עסקים: 13. כאשר, כבענייננו, לא קוים שימוע בטרם הוצאת צו הפסקה מנהלי בהיעדר נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, נפל פגם בהחלטת הרשות באשר לא ניתנה זכות הטיעון לנפגע. על פי ההלכה הפסוקה, פגם זה של פגיעה בזכות הטיעון אינו הופך את מעשה הרשות לבטל מעיקרו (void) אלא רק לנפסד ולניתן לביטול (voidable), וזאת בהתאם לנסיבות העניין ושיקול דעתו של בית המשפט (ר' למשל רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד (3) 637). 14. האם, במקרה דנא, חרף העובדה שלא ניתנה למבקש הזדמנות לטעון את טענותיו עובר להוצאת צו ההפסקה, מן הראוי לקבוע שהצו עומד בתוקפו? כאמור, צו הפסקה מנהלי, מעצם טיבו וטבעו, נועד למקרים בהם טובת הציבור דורשת פעולה דחופה לצורך הפסקת עיסוק ללא רישיון עסק. במקרה דנא, כפי שעלה במהלך חקירתו הנגדית של מנהל מחלקת הרישוי, לא ניתן לומר כי קיימים בעסק סיכונים מיוחדים. אכן, נדרש אישור שירותי כיבוי אש (מחשש שריפה) ואישור המחלקה לאיכות הסביבה (מחשש לזיהום הסביבה), אך לא מדובר בסיכונים חריגים או מיידיים. 15. זאת ועוד: מעת עריכת הביקורת מטעם המשיבה ועד להוצאת הצו חלפו כחודשיים ימים, שבמהלכם לא נקטה הרשות כל אמצעי נגד המבקש. מחד גיסא, אם אמנם קיימים בעסק סיכונים המצדיקים הוצאת צו הפסקה מנהלי, לא ברור השיהוי הניכר שבהתנהלות הרשות. מאידך גיסא, אם לא קיימים סיכונים כאמור, לא ברורה ההצדקה לילך בדרך של הוצאת צו הפסקה מנהלי דווקא, שככלל ראוי להשתמש בו במקרים דחופים. המסקנה המתבקשת היא, אפוא, שבמקרה דנא יש לקבוע כי צו ההפסקה בטל. ו. סוף דבר: 16. אשר על כן אני מקבל את הבקשה וקובע כי צו ההפסקה דנא בטל. אך מובן הוא, כי אין בהחלטה זו משום מתן רישיון עסק למבקש, במפורש או במשתמע.שימועצו הפסקה מנהליצווים