קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא ביטול מעשה עשוי מכרז: בפני עתירה במסגרתה מבקשת העותרת להורות על ביטול התקשרותה של המועצה המקומית כעביה-טבאש-חג'אג'רה עם חברת 'מעיין טורס', שעניינה מתן שירותי הסעת תלמידי המועצה אל בתי הספר בתחומה ומחוצה לה (הליך גישור לא הסתייע וכשל). בנוסף, מתבקש צו קבוע האוסר על המשיבים ליזום הליך מכרז שעניינו מתן שירותי הסעות לתלמידים או להעביר תשלום כלשהו בגין שירותי הסעות אלה, מלבד לעותרת. א. הצדדים לעתירה: 1. העותרת הינה חברה פרטית בבעלות ובשליטת משפחת עפיפי מנצרת, מפעילה ומקיימת בין היתר תחבורה ציבורית סדירה באזור הצפון, לרבות אזור גוש זרזיר עוד מלפני קום המדינה. 2. במסגרת קווי התחבורה הציבורית הרבים המופעלים על-ידי העותרת, מספקת העותרת בזיכיון וברישיון קו תקף שניתן לה החל משנת 1992 על-ידי המשיב 7, משרד התחבורה, בתוקף סמכותו לפי פקודת התעבורה, שירותי תחבורה ציבורית במסגרתם נהנים התלמידים שבכפרים כעביה, כעביה צפון, טבאש וחג'אג'רה משירותי הסעה בתחבורה ציבורית מבתיהם אל בתי הספר ובחזרה על-ידי מספר קווים נפרדים. סה"כ מסיעה העותרת 102 תלמידים מדי יום לבתי הספר בכעביה. 3. שירותי תחבורה ציבורית אלה מסובסדים בסבסוד ייעודי לתלמיד על-ידי ממשלת ישראל, בהתאם להסכמים ולתעריפים שיש למדינה עם מפעילי התחבורה הציבורית בישראל, הנקבעים על-ידי המפקח הארצי על התחבורה. כמו-כן נהנית הרשות המקומית עצמה מסבסוד חלקי נוסף של מחיר הכרטיס, לפי הכללים שנקבעו על-ידי משרד החינוך, ובענייננו מדובר בסבסוד של 50% ממחיר ההסעה בתחבורה הציבורית. 4. המשיבה 1, המועצה המקומית כעביה-טבאש-חג'אג'רה (להלן: "המועצה המקומית"), אחראית לטיפול בהסעת התלמידים אל ומבתי הספר, בהתאם לקריטריונים הקבועים בחוזר המיוחד של המנכ"ל (להלן: "חוזר המנכ"ל"). 5. המשיב 2, מר טבאש יאסר- יו"ר המועצה המקומית כעביה-טבאש-חג'אג'רה (להלן: "ראש המועצה המקומית"), נבחר לתפקידו בחודש ספטמבר 2004 ומכהן מאז בתפקידו. 6. המשיבה 4, מעיין טורס בע"מ (להלן: "מעיין טורס"), היא חברה פרטית בבעלותו המלאה של המשיב 3, מר יוסף כעביה (להלן: "מר כעביה"). 7. המשיב 5, משרד החינוך והתרבות, משתתף ב-50% ממימון הסעות התלמידים והינו הגוף המנחה את המועצה בכל הקשור להסעת התלמידים אל בתי הספר ומהם, בין היתר באמצעות חוזר המנכ"ל. 8. המשיב 6, משרד הפנים, הינו הגוף האמון על פיקוח התנהלותה הכספית והמנהלית של המועצה המקומית. 9. המשיב 7, משרד התחבורה, אשר אחראי על הוצאת רשיונות הקו של העותרת, קשור עם העותרת בהסכם סובסידיה, ובכלל זה מסבסד גם את פעילות העותרת בקווי התחבורה הציבורית על בסיסם מתבצעות הסעות התלמידים. ב. הליכים קודמים: 10. ביום 18.8.98 פנתה העותרת לביהמ"ש והגישה המרצת פתיחה, בעקבות פרסום מכרז על-ידי המועצה בניסיון להוציא את הפעלת הקווים מידי העותרת. בו ביום ניתן צו מניעה זמני המעכב חתימת הסכם בגין המכרז עד לדיון בנוכחות הצדדים. צו זה המשיך לעמוד בתוקפו גם לאחר דיון במעמד הצדדים. בהמשך, הגיעו העותרת והמועצה להסכם פשרה אשר קיבל ביום 13.9.98 תוקף של פסק-דין, לפיו בוטלו הליכי המכרז והוסכם, כי "המבקשת לבדה היא שתמשיך בשירותי הסעה של תלמידי בתי הספר בכל ישובי המועצה". 11. במהלך חודש ספטמבר 2004, שכרה המועצה את שירותיו של מר כעביה להסעת תלמידי חטיבת הביניים מחג'אג'רה לכעביה. לאחר פניות שונות אל ראש המועצה, עתרה העותרת ביום 17.11.04, בהמשך למהלך זה של המועצה. בו ביום ניתן צו זמני האוסר על המשיבים 1-2 להפעיל את קווי התלמידים שבתחומי המועצה באמצעות מפעיל אחר מלבד העותרת. בסופו של יום הגיעו הצדדים, במסגרת העתירה הקודמת, לידי הסכם פשרה שאושר על-ידי ביהמ"ש ביום 15.2.05 וקיבל תוקף של פסק-דין, המסדיר את יחסיהם החוזיים של הצדדים וקובע, כי הסעת תלמידי המועצה תתבצע באופן בלעדי על-ידי העותרת (להלן: "הסכם הפשרה"). ג. טענות העותרת: 12. המועצה והעומד בראשה מבקשים להפר באופן יסודי ובוטה את הוראות הסכמי הפשרה, לרבות ההוראה המחייבת אותם להודיע לעותרת, בכתב, בהתראה של 30 יום לפחות, על ביטולו של הסכם הפשרה מיום 15.2.05, כדי לאפשר לעותרת לעתור לביהמ"ש מבעוד מועד בעתירה מתאימה, די בנתון זה בכדי לקבל את העתירה, המשיבים מנסים בדרכים פסולות ולא חוקיות, ומטעמים ושיקולים זרים להביא להפסקה או לצמצום ביצוע הסעות התלמידים על-ידי העותרת. 13. למרות ההנחיה המפורשת של מנכ"ל משרד החינוך, המשתתף במימונן של ההסעות, ולמרות העובדה שקווי התלמידים המופעלים על-ידי העותרת הם קווי תחבורה ציבורית סדירים ולמרות הסכם הפשרה המחייב, התעלמו המשיבים מהוראה זו ומההסכם והחלו לבצע את הסעות התלמידים גם באמצעות כעביה-טורס. 14. כיום, מבצעים כעביה-טורס הסעות תלמידים במסלולים החופפים את קווי התחבורה הציבורית שמספריהם 12, 51 ו -51א, המופעלים על-ידי העותרת. מספר התלמידים המוסעים על-ידי כעביה-טורס מדי יום הוא כ-175. כעביה טורס מבצעים את הסעות התלמידים באמצעות אוטובוס תיירותי, המסיע מדי יום כ-65 תלמידים, כך שמספר לא מועט של תלמידים נאלץ לעמוד במהלך הנסיעה, וזאת בניגוד לתנאי הרישיון להפעלת אוטובוס תיירותי. תלמידים נוספים מוסעים לעיתים על-ידי כעביה-טורס באמצעות "טרנזיטים" ולא באמצעות אוטובוסים (בניגוד להסכם ההתקשרות שבין המועצה לבין כעביה-טורס), ובחלק מהמקרים, התלמידים כלל לא מוסעים על-ידי כעביה-טורס, תוך הסתמכות על-כך שתלמידים אלה יגיעו לביה"ס תוך שימוש בקווי התחבורה הציבורית שמפעילה העותרת. 15. למיטב ידיעת העותרת, מרכז השלטון המקומי או חברת בת מטעמו לא ביצעו כל הליך מכרזי (כמתחייב באותם מקרים- שלא כמו המקרה כאן- בהם אין אפשרות לעשות שימוש בתחבורה ציבורית), אלא בחרו בכעביה-טורס, ללא כל הליך תחרותי גלוי ופתוח. 16. דין הוראות חוזר המנהל הכללי כדין חקיקת משנה המחייבת את הממשלה ואת הרשות המקומית, תוקפן של הוראות אלה הינו, למצער, "מעין תקנות" שתוקפן הנורמטיבי חזק יותר מהנחיות מנהליות. לפי ההוראות המפורשות שבחוזר המנכ"ל, חייבים המשיבים, ובעניין זה אין להם כל שיקול-דעת, להשתמש בקווי התחבורה הציבורית הקיימים כברירת מחדל ראשונה ואסור למשיבים להזמין ו/או לשכור שירותי הסעות מיוחדות מגורם כלשהו. המשיבים הפרו את הוראות חוזר המנכ"ל כאשר החליטו לצאת במכרז ו/או להתקשר עם כעביה-טורס, ומשכך דין החלטת המשיבים 1-2 לביטול. רק כאשר התחבורה הציבורית אינה נותנת פתרון מספק, רשאית רשות החינוך המקומית לקבוע הסדרי תחבורה נאותים אחרים. 17. פרסום המכרז ו/או התקשרות המועצה עם כעביה-טורס לצורך גיבוש הסדר חלופי לתחבורה הציבורית, נעשו בחוסר סמכות ו/או משיקולים וטעמים זרים ופסולים, עומדים בניגוד לסדרי מנהל תקין ונגועים בחוסר תום-לב קיצוני מצד המשיבים ומביאים באופן ישיר לבזבוז משווע של כספי הציבור. 18. הפסקת השימוש בקווי התחבורה הציבורית של העותרת והזמנת הסעות מיוחדות מהוות משום הפרת הסכמי פשרה שקיבלו תוקף של פסק-דין וממילא מהוות בזיון ביהמ"ש. 19. העותרת נערכה באופן מיוחד לצורך אספקת שירותי ההסעות לקווי התלמידים, רכשה אוטובוסים לצורך כך, קיבלה לעבודה נהגים תושבי הסביבה כדי להקל על יציאת האוטובוסים בזמן. העותרת לא נערכה לאפשרות שקווי התלמידים יילקחו ממנה ויהיה צורך במציאת חלופות העסקה לאוטובוסים, משום שהניחה שהרישיון והזיכיון שהוענקו לה על-ידי המדינה, הם קניינה לעד ולמצער לתקופה ארוכה. בנסיבות אלה, התקשרות המשיבים עם כעביה-טורס מהווה משום פגיעה שלא כדין בזכותה הקניינית של העותרת נוסף על הפגיעה בזכות הטיעון, השימוע, באינטרס ההסתמכות ובעקרון המידתיות שיכול היה להביא לפתרונות חלופיים לשביעות רצון המשיבים והעותרת. 20. רשות מקומית, כמו כל רשות ציבורית החייבת בחובת הגינות, סבירות ושמירת הזכויות החוקתיות של תושביה ושל העוברים ושבים בה, אינה מוסמכת לפגוע בצורה כה חמורה ברישיון העותרת. 21. לא התקיימו תנאים כלשהם לביטול הרישיון לביצוע שירותי ההסעה שניתן לעותרת, לפי פקודת התעבורה ותקנותיה. 22. לנטען, עיתוי ההתקשרות עם כעביה-טורס, בסמיכות למועד הבחירות המוניציפאליות, כמו גם האופן החשאי בו נעשתה, מבלי ליידע את העותרת, בניגוד להוראות הסכם הפשרה, ואף מבלי שיועצה המשפטי של המועצה ידע על כך, כל אלה מלמדים על קיומם של מניעים לא עניינים וזרים, ולכל הפחות שוללים את חזקת תקינות המעשה המנהלי ומעבירים את הנטל אל הרשות לבוא ולהראות כי שיקוליה הינם עניינים וכשרים. 23. המטרה העומדת ביסוד החלטת המועצה לצאת במכרז, כלל אינה ברורה. במקרה דנן, אין מוטלת על המועצה חובה כלשהי לצאת במכרז לצורך הסדרת הסעות התלמידים, להיפך שכן חוזר המנכ"ל מחייב את המועצה לעשות שימוש בקווי התחבורה הציבורית. בנוסף, אין ספק שבחירת כעביה-טורס לביצוע הסעות התלמידים לא הובילה לחסכון כספי כלשהו מצד המועצה. 24. העותרת סבורה כי בנסיבות קיצוניות וברורות אלה, מתהפך נטל הראיה וקמה חזקה, לפיה נשקלו שיקולים זרים שאינם ממין העניין, וכי על המשיבים מוטל הנטל להוכיח אחרת. 25. החלטת המשיבים אינה מתיישבת עם רישיון ההפעלה שניתן לעותרת על-ידי משרד התחבורה. בעימות בין השלטון המרכזי, הוא משרד התחבורה ומשרד החינוך, לבין המועצה המקומית, גוברת ידו של השלטון המרכזי, ובכל מקרה המועצה הפרה את חובת ההיוועצות עם רשויות אלה. 26. לגבי משרד החינוך, אף אם לא חלה עליו החובה לפקח בשגרה על יישום חוזרי המנכ"ל ולאכוף ביומיום את יישום הוראות המשרד, משהובאו בפני משרד החינוך, במסגרת עתירה זו, ראיות מוצקות ומבוססות המצביעות על הפרה בוטה של הנחיותיו ולשימוש שלא כדין בכספים המועברים אל הרשות המקומית על-ידי משרד החינוך, שומה עליו לעשות כל שביכולתו כדי למנוע מצב זה, עם זאת, צויין כי משרדי הממשלה צורפו מלכתחילה רק כמשיבים פורמאליים, ללא בקשה בנקיטת סעד כנגדם, וזאת מטעמים פרקטיים ולנוכח העובדה שהעותרת לא הספיקה לבצע "פניה מוקדמת" למשרדי הממשלה. 27. לחילופין, נטען לפגמים בהליכי ההתקשרות עם כעביה-טורס, שאינה עומדת בתנאים הקבועים בהוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים 6/2007. לא ברור כלל, האם עובר להתקשרות עם מעיין טורס, נעשו פניות אל כל הזוכים במכרז ההיסעים מס' הס/12/2007 בבקשה להצעות מחיר, כמתחייב מסעיפים 2-5 לאישורו של מנכ"ל משרד הפנים. מהאמור במסגרת הפרטים הנוספים עולה, לכאורה, כי בהליך בו נקטה המועצה, התמודדו שמונה, אך הצעת המחיר של אחד המתמודדים (א. קרן פסגות) לא צורפה לתגובה. 28. עוד עולה כי פניית המועצה אל מרכז השלטון המקומי נעשתה כבר ביום 24.6.07, עובר למתן אישורו של מנכ"ל משרד הפנים להתקשרות, לפי סעיף 9 לחוק מכרזים משותפים, שניתן רק ביום 5.7.07. במסגרת סעיף 12 לאישור נקבע במפורש, כי תוקפו הינו מיום נתינתו, ומכאן שבמועד ביצוע הפנייה מצד המועצה אל מרכז השלטון המקומי, לא הייתה רשאית המועצה לעשות כן. די בכך כדי לקבוע, שדין התקשרות המועצה עם כעביה-טורס, להתבטל, ובכל אופן יש בכך כדי להוות אינדיקציה נוספת לחוסר תום-לב ולשיקולים פסולים. 29. המשיבים ומשרדי הממשלה נמנעו מהתייחסות לשאלה, האם תנאי מכרז המסגרת עומדים בדרישות משרד החינוך, כפי המפורט בחוזר מנכ"ל משרד החינוך, זאת בנוסף לתנאי משרד הפנים. 30. היות ומדובר בהתקשרות המועצה עם כעביה-טורס בעקבות מכרז שפורסם מטעם החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי, הרי כוונת המועצה לביצוע ההתקשרות האמורה לא פורסמה כלל ברבים, ומכאן שלא הייתה לעותרת דרך לדעת עליה, וכך נודע לעותרת לראשונה על התקשרות עם כעביה-טורס רק בסוף אוגוסט 2008. 31. בניגוד להוראת סעיף 142ג(א)(5) לפקודת העיריות, הרי שאין כל חתימה מטעם החשב המלווה של המועצה על גבי הסכם ההתקשרות שנחתם בין המועצה לבין מעיין-טורס, בנוסף לא הוצגה כל אסמכתא מצד המועצה, המעידה על ידיעתו ו/או אישורו של החשב המלווה להתקשרות זו. בנסיבות אלה, הסכם ההתקשרות בטל מעיקרו. 32. עוד נטען כי כעביה-טורס מבצעת את הסעת התלמידים באופן בלתי-מקצועי, בתנאים ירודים, תוך פגיעה בבטיחותם של התלמידים, בניגוד להתחייבותם כלפי המועצה ותוך הסתמכות על אוטובוסי העותרת כגיבוי. 33. עיון ברישיונות הרכב של האוטובוסים בהם משתמשת מעיין-טורס לצורך הסעת התלמידים תושבי המועצה מעלה, כי אלה אינם מורשים כלל להסעת תלמידים. מעיין-טורס אינה רשאית לפי חוק לבצע את הסעת התלמידים באוטובוסים אלה וגם מסיבה זו, דין הסכם ההתקשרות שנחתם בינה לבין המועצה, להתבטל, באשר פעולה לפי הוראות כל דין הינה תנאי עיקרי ויסודי בהסכם זה. 34. אשר על-כן מבקשת העותרת סעדים הצהרתיים, צווי מניעה וצווי עשה כנגד המשיבים 1-4. כנגד המשיבים 1-2, המועצה המקומית וראש המועצה, מתבקש צו המורה על ביטול התקשרות המועצה עם המשיב 3 ו/או עם המשיבה 4, לגבי מתן שירותי הסעת תלמידים תושבי המועצה. כן מתבקש צו קבוע האוסר על המשיבים 1-2 לפרסם ו/או ליזום הליך מכרז שעניינו מתן שירותי הסעת תלמידים, כל עוד תמשיך העותרת להפעיל את קווי התחבורה הציבורית בתחום המועצה, צו קבוע האוסר על המשיבים להתקשר עם צד שלישי כלשהו בהסכם לביצוע הסעות התלמידים וצו האוסר על המועצה להעביר תשלום כלשהו בגין שירותי הסעת תלמידים לגוף כלשהו מלבד העותרת. כנגד המשיבים 3-4 מתבקש צו האוסר עליהם להסיע את התלמידים בתחומי המועצה. כן יש לחייב את המשיבים 1-4 בהוצאות העתירה, לרבות שכ"ט עו"ד ומע"מ. ד. טענות המשיבים 1-2: 35. יש לדחות העתירה על הסף מחמת שיהוי, אי-מיצוי הליכים ואי-צירוף משיבים. יש לדחות העתירה גם לגופה. 36. במהלך שנת 2007 ולפי נוהל סעיף 9 לחוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), תשל"ב-1972 (להלן: "חוק המכרזים המשותפים"), פנתה המועצה לחברה למשק וכלכלה בשלטון המקומי כדי שתבצע עבורה הליך בחירת שירותי היסעים לתלמידים ברשימת קווים שצורפה לפנייה. לפי אותו הנוהל, התקבל אישור משרד הפנים לשם ביצוע המכרז על-ידי החברה למשק וכלכלה, פורסם מכרז בהתאם (הס/2007/ 12) ואף הוגשו הצעות על-ידי שמונה מציעים. העותרת לא ניגשה למכרז זה. עם קבלת ההצעות ועריכתן, נשלח אל המועצה פירוט של ההצעות שהוגשו והסתמן שהצעות מעיין טורס היו הזולות ביותר ולכן נבחרה חברת מעיין טורס כזוכה. על-פי תוצאות נוהל הצעת המחיר, נשלחה ביום 21.7.07 הודעה מטעם המועצה אל החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי, לפיה המועצה מזמינה מהקבלן הזוכה שירותי היסעים. 37. המועצה לא הייתה צד לעריכת המכרז, הוא לא בוצע במסגרת המועצה, והיא לא פעלה ביישומו מלבד העובדה שפנתה לחברה למשק וכלכלה כדי שזו תבצע הליך בחירת גורם למתן שרות היסעים לתלמידים. פנייה זו אל החברה למשק וכלכלה הייתה בעקבות מצבה הכלכלי הקשה של המועצה ובהתאם לתכלית הנוהל הקבוע בסעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים. 38. ההוראה הקבועה בהסכם הפשרה שנחתם בין העותרת לבין המועצה, ואשר מחייבת מתן הודעה מוקדמת לעותרת, אינה חלה על המועצה במקרה זה משום שאינה צד לעריכת המכרז ואין לה שום קשר בניהולו ו/או בפרסומו ו/או בעריכתו. 39. העתירה הוגשה בחוסר ניקיון כפיים ובחוסר תום-לב, תוך העלמת עובדות מהותיות מביהמ"ש. בעתירה אין זכר לעריכת המכרז על-ידי החברה למשק וכלכלה בשלטון המקומי לפי נוהל סעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים. 40. סעיף 9 לחוק מכרזים משותפים מאפשר לרשות מקומית להתקשר בכל חוזה הטעון פרסומו של מכרז, עם כל גורם שזכה במכרז ממשלתי או במכרז של גוף ציבורי, ככל שניתן לכך אישור של שר הפנים. 41. אין לקבל את טענת העותרת, בדבר חובת משלוח הודעה לגבי התקשרות, הן משום שנודע לעותרת על קיום הליך קבלת ההצעות והן מכוח סעיף 7 לאישור שר הפנים, לפיו הרשות המקומית רשאית שלא לבחור בהצעה כלשהי. 42. בהתאם לנוהל, פנו גזבר המועצה ומנהל רשות החינוך שבמועצה אל החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי, בבקשה כי זאת תבצע נוהל של הצעות מחיר לפי מכרז הס/2007 /12 לצורך ביצוע שירותי הסעות תלמידים למוסדות החינוך. על סמך פניות אלה, פנתה החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי לזכייניותיה ואף הביאה המועצה את ההרשאות התקציביות ואישור משרד הפנים. 43. משידעה העותרת אודות ההליכים בנוגע למכרז הסעת התלמידים ומשלא מיצתה את ההליכים במסגרת המכרז, בהגשת הצעה ו/או בהגשת התנגדויות או לפחות בעריכת בירור בעניין, אין לה להלין אלא על עצמה. 44. יש לדחות העתירה על הסף בשל אי-צירוף משיבים רלבנטיים, כגון: החברה למשק וכלכלה בשלטון המקומי בע"מ ו/או החברה למשאבי אנוש בשלטון המקומי בע"מ ו/או אוצר השלטון המקומי, שהם אלה אשר ערכו את המכרז. 45. עתירת העותרת לוקה בשיהוי. ביום 21.8.07, לפני למעלה משנה, החליטה המועצה לראשונה על התקשרות עם מעיין טורס, במהלך אותה שנה סיפקה החברה שירותי הסעות לתלמידים בקווים אל החטיבה העליונה. אשר לטענת העותרת לגבי התכתבות עם ב"כ המשיבים 1-2, הרי שהלכה היא שהמשך התכתבות עם רשות, לאחר קבלת תשובה שלילית, אינו עוצר את מרוץ המועדים. העתירה הוגשה בשיהוי אף אם נתייחס ליום 31.8.08 כמועד הרלבנטי. ה. טענות המשיבים 5 ו-7: 46. המשיבים 5 ו-7 היו אמנם צד לעתירה הקודמת, אך לא היו צד להסכם הפשרה שנחתם בין העותרת לבין המועצה המקומית ויו"ר המועצה, ולכן אין להם כל יד בהפרתו הנטענת. משכך, אין למשיבים אלה כל עניין ונגיעה בעתירה זו ודינה להתברר בין העותרת לבין המשיבים 1-4 בלבד. 47. יש לדחות את העתירה כלפי המשיבים 5 ו-7, היות ולא מבוקש כל סעד אופרטיבי כלפיהם ואין להם כל עניין בעתירה גופה. בנוסף, וכפי שציינה העותרת בעצמה, לא נעשתה כל פנייה אל מי מהמשיבים 5 ו-7 כדי לקבל תגובתם, ומשכך מדובר בעתירה מוקדמת. 48. למשיבים 5 ו-7 אין כל עניין באופן הסעת התלמידים לבתי הספר (מלבד הצורך לדאוג לבטיחותם ו/או לרמת השירות, טענות שאינן עולות במסגרת עתירה זו), ולכן דין העתירה, ככל שהיא נוגעת למשיבים אלה, להימחק. 49. משרד התחבורה, מתוקף תפקידו, אינו אמון על אופן הסעות התלמידים, ואין לו כל עניין באופן הסעתם, אם על-ידי שימוש בחברות הסעה פרטיות ואם על-ידי שימוש בקווי תחבורה ציבוריים. 50. למרות העובדה שמשרד התחבורה מעניק סבסוד לפעילות העותרת, הכולל גם סובסידיה עבור הנחות שמקבלים תלמידים הנוסעים בתחבורה ציבורית, אין למשרד התחבורה כל עניין באופן הסעת התלמידים ובהסעתם דווקא באמצעות תחבורה ציבורית. 51. לעיתים, אם כי לא במקרה דנן, למשרד התחבורה יש עניין דווקא בהסעת תלמידים באמצעות הסעות מיוחדות ולא בקווי תחבורה ציבורית, וזאת כאשר עולה עניין של רמת שירות ירודה בתחבורה הציבורית ו/או בטיחות לקויה. תקנה 83 לתקנות התעבורה קובעת את הדרישות להסעת תלמידים בכל הנוגע לבטיחות הסעתם, אך מתייחסת להסעות מיוחדות (פרטיות) ולא להסעות בקווי תחבורה ציבורית. 52. בהתאם לתקנה 7(ב)(3) לתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט- 1959 (להלן: "תקנות הרישום"), האחריות לדאוג לסידורי הסעה נאותים עבור תלמידי בית הספר מוטלת על כתפי הרשות המקומית. 53. אמנם, חוזר המנכ"ל מכיל הוראה, ממנה ניתן ללמוד לכאורה על חובת שימוש בהסעה בקווי תחבורה ציבורית, כל עוד זו נותנת מענה. אולם בחלוף הזמן, שינה משרד החינוך את אופן השתתפותו בהוצאות הסעה של תלמידים, כך שעתה משרד החינוך קובע את התעריף עבור תלמיד בצורה אחידה, הן לקווי התחבורה הציבורית והן לקווי ההסעה המיוחדים. משכך, ומשיתר הפרמטרים אף הם קבועים ובלתי-משתנים, הרי שמבחינה כלכלית משרד החינוך אדיש לבחירת אופן הסעת התלמידים, אם על-ידי קווי תחבורה ציבורית ואם על-ידי הסעות מיוחדות. 54. נוסחת חישוב זו מבטלת למעשה את ההבחנה בשימוש בין שני סוגי התחבורה השונים, וההוראה שבחוזר המנכ"ל, שנועדה לצמצם תופעת שחיתות, אינה נחוצה עוד וככל הנראה תישמט מנוסח חוזרי המנכ"ל הבאים. 55. במקרה בו הרשות המקומית בוחרת, במסגרת שיקול דעתה, בביצוע הסעות תלמידים על-ידי הפעלת הסעות מיוחדות ולא בשימוש בקווי תחבורה ציבורית, אזי חלות הוראות חוזר המנכ"ל בדבר אופן ביצוע התקשרות בהתאם להנחיות של המשרד על אופן עריכת מכרזים והכנת הסכמים. 56. הזכות להפעלת קווי תחבורה, הנטענת להיות זכות קניינית, היא זכות מסויגת. השאלה, אם רישיונות להפעלת קווי שירות מהווים זכות קניינית בפני עצמם, טרם הוכרעה בפסיקה. אף אם בבג"צ 3130/98 מוניות דוד בע"מ נ' שר התחבורה , הובעה העמדה, כי רישיון הפעלה למוניות הוא זכות קניינית, הרי שמעמדם של הרישיונות הוא בגדר "קניין חדש", כלומר, מעמדו חלש יותר מהזכות הקניינית החוקתית הנטענת. 57. מאחר ולא בוטל כל רישיון של העותרת, וודאי שלא על-ידי משרד התחבורה, אשר ממשיך ומעניק לה רישיונות הפעלה על-פי דין, הרי שלעותרת אין זכות קנויה למספר נוסעים קבוע, שהינו משתנה תלוי נסיבות. 58. יש לדחות העתירה כנגד המשיבים 5 ו-7 לא רק בשל היותה עתירה מוקדמת, כי אם גם לגופה. מדיניות המשיבים היא מדיניות של אי-התערבות באופן הסעות התלמידים, אם משום שאופן התקצוב של משרד החינוך נעשה בצורה אחידה, ואם משום שמשרד התחבורה כלל אינו אמון על אופן ההסעה, כי אם על מתן סובסידיה בלבד. ו. טענות המשיב 6: 59. יש לדחות העתירה נגד המשיב 6 היות ולא מבוקש כל סעד אופרטיבי כלפיו ואף אין לו כל עניין בעתירה גופה. 60. משרד הפנים אינו מהווה גורם אכיפה של הסכמים או פסקי-דין כנגד רשויות מקומיות, זאת כמתחייב מעקרון חלוקת הסמכויות בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי. ככלל, הרשויות המקומיות הן המופקדות על ניהול ענייניהן ועליהן לקחת אחריות על התנהלותן התקינה. בנוסף, אין למשרד הפנים את היכולת והמשאבים לפקח אחר כל חובה של רשות מקומית. משרד הפנים אינו מחליף את נבחרי הציבור ברשות המקומית או את עובדי הרשות המקומית, המנהלים את הרשות ופועלים בתחומה. 61. מכוח הסמכות שבסעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים, אישר מנכ"ל משרד הפנים לרשויות מקומיות להתקשר עם הזוכים במכרז מס' הס 12/2007 למתן שירותי היסעים ושירותי הסעות של תלמידים ו/או עובדי רשויות מקומיות שנערך על-ידי החברה למשק וכלכלה, ובלבד שההתקשרות תיעשה לפי התנאים שפורטו באותו אישור. המשיב 6 אינו יודע, האם חברת מעיין טורס אכן זכתה במכרז והאם ההתקשרות עמה הייתה כדין וכן האם היא זכיינית בהתאם למכרז. 62. האחריות לכך שההתקשרות תיעשה לפי הנהלים ו/או לפי אישור ההתקשרות, מוטלת על הרשות המקומית, ועל המועצה המקומית להראות שפעלה כדין בכל הנוגע להסכם נשוא העתירה. 63. משיבה 4 לא טרחה (ראה להלן) להשיב לעתירה ולמרות שזומנה כדין. ז. דיון: 1. ראש וראשון נדרש אני להכרעה בטענה המקדמית, לפיה יש לדחות העתירה על הסף בשל שיהוי. נטען, כי כבר ביום 21.8.2007 החליטה המועצה לראשונה על התקשרות עם מעיין טורס, כאשר במהלך אותה שנה סיפקה החברה שירותי הסעות לתלמידים בקווים אל החטיבה העליונה. כן נטען, כי אין בפירוט המועדים על-ידי העותרת כדי להצדיק את חלוף הזמן. עוד טוענים המשיבים 1-2, כי אף אם נתייחס ליום 31.8.2008 כמועד הרלבנטי, הרי שהעתירה לוקה בשיהוי. לעניין המועד להגשת עתירה, קובעות תקנות 3-4 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א- 2000 (להלן: "התקנות המנהליות"): "3. (א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין. (ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם. (ג) בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך. 4. בית המשפט רשאי לדחות עתירה אם ראה כי בנסיבות הענין היה שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך המועד של ארבעים וחמישה ימים כאמור בתקנה 3(ב) או הוארך המועד להגשתה לפי תקנה 3(ג)". (ההדגשות לעיל ולהלן- שלי- י.כ.). העותרת מפרטת בעתירתה את המועדים הרלבנטיים השונים עד להגשת העתירה על-ידה. לטענת העותרת, רק ביום 29.8.08 נודע לה, באקראי, במסגרת שיחה שיזמה עם ראש המועצה, כי כעביה-טורס זכו בהליך מכרזי לביצוע הסעות תלמידים באותו אזור בו פועלים קווי התחבורה הציבורית המופעלים על-ידי העותרת. בהמשך לכך, התקיימה ביום 3.9.08 פגישה בין העותרת לבין ראש המועצה, במהלכה מסר האחרון לעותרת, כי המועצה פנתה אל מרכז השלטון המקומי כדי שזה יבחר, באמצעות הליך מכרזי, מסיע שיבצע את ההסעות, במקום ההסעות בתחבורה הציבורית. משכך, פנתה העותרת ביום 4.9.08 בדרישה לקבל את עמדת המועצה בעניין ואת העובדות לאשורן, והציעה למועצה לקבל החלטה המבטלת כל התקשרות שנעשתה ו/או התחייבות שניתנה, כן דרשה העותרת לאפשר לנציגיה לעיין בחומר הרלבנטי ולצלמו (ראה: נספח יא' לכתב העתירה). בהמשך, שוחח ב"כ העותרת ביום 7.9.08 עם יועצה המשפטי של המועצה, עו"ד סלאח נסאר, אשר הודיע לב"כ העותרת, כי ביום 8.9.08 צפויה להתקיים ישיבה במועצה, בהשתתפות ראש המועצה והחשב המלווה, וכי בהתאם להחלטה שתתקבל, יישלח על-ידו, בשם המועצה ומטעמה, מכתב תשובה מסודר. ביום 11.9.08 שוחח ב"כ העותרת פעם נוספת עם עו"ד סלאח נסאר, שמסר כי שתי ישיבות מועצה קודמות שאמורות היו להתקיים במהלך אותו שבוע, נדחו, וכי ישיבת מועצה בעניין פניית העותרת מיום 4.9.08, מתוכננת ליום 15.9.08, כאשר לאחר קיומה תימסר לעותרת עמדת המועצה. משלא התקבלה אצל העותרת כל התייחסות מטעם המועצה, הודיעה העותרת לעו"ד נסאר, ביום 15.10.08, כי לא תמתין עוד להתייחסות המועצה ותפעל למימוש זכויותיה (ראה: נספח יב' לכתב העתירה). עתירת העותרת הוגשה ביום 23.10.08, כלומר, 54 יום לאחר המועד בו נודע לעותרת לראשונה על ההתקשרות עם כעביה טורס, הוא יום 29.8.08, אלא שלא ניתן לומר כי העותרת ישנה על זכויותיה מעת שנודע לה, כי אם פעלה כמפורט לעיל כל העת, לצורך קבלת עמדת המועצה בנדון ומיצתה הליכים בטרם פנתה למוצא האחרון, הוא הגשת עתירה לביהמ"ש. נראה שיש להתייחס ליום 15.9.08, הוא היום בו הייתה אמורה להתקיים ישיבת המועצה בעניין פניית העותרת, כאל המועד המכריע לצורך תחילת המניין בהתאם לתקנות 3-4 לתקנות המנהליות, שכן ממועד זה ועד ליום 15.10.08 לא פעלה העותרת ושקטה על שמריה, אולם ממועד זה ועד להגשת העתירה טרם חלפו 45 ימים ואין לראות בזמן שחלף, שיהוי מצד העותרת. יתרה מכך, בנסיבות כאן, כאשר עולה חשש ממשי להתנהלות בלתי-סבירה ואף בלתי חוקית מצד המועצה, לא ראוי לדחות העתירה על הסף בנסיבות המועדים כאן. משכך, יש לדון בעתירה לגופה. 2. בפי העותרת טענות רבות הנוגעות לחוקיות התקשרות המועצה עם חברת מעיין-טורס, אדון בטענות אלה להלן: הפרת הסכמי הפשרה שנחתמו בין העותרת לבין המועצה: כאמור בפתח הדברים, אין מדובר בהליך ראשון שמתקיים בין העותרת לבין המועצה המקומית והעומד בראשה ומשרדי הממשלה (משרד החינוך והתרבות, משרד התחבורה ומשרד הפנים). ביום 18.8.1998 הגישה העותרת בקשה לביהמ"ש המחוזי כאן (בש"א 1156/98 במסגרת ה"פ 333/98), למתן צו מניעה זמני כנגד המועצה המקומית בעקבות פרסום הליכי מכרז להסעת תלמידי ביה"ס. בו ביום, ניתן צו זמני המעכב חתימת הסכם בגין המכרז עד לדיון בנוכחות הצדדים (ראה: נספח ד' לכתב העתירה). צו העיכוב הזמני המשיך לעמוד בתוקפו אף לאחר דיון בנוכחות הצדדים ביום 3.9.1998 (ראה: נספח ה' לכתב העתירה). במסגרת הדיון מיום 13.9.1998 הוגשה לביהמ"ש הודעה ובקשה מטעם העותרת, המועצה המקומית והעומד בראשה דאז, מר רובי נגאר, לפיה: "ב"כ הצדדים הנ"ל מתכבדים להודיע לכב' בית המשפט כי לאור המלצת כב' ביהמ"ש ותביעת המבקשת מוסכם עליהם כי הליכי המכרז להסעת תלמידי בתי הספר לשנת הלימודים תשנ"ט מושא תיק זה יבוטלו מעיקרם והמבקשת לבדה היא שתמשיך בשירותי הסעה של תלמידי בתי הספר בכל ישובי המועצה. כב' ביהמ"ש מתבקש ליתן להודעה בדבר הסדר זה תוקף של פס"ד, ללא צו להוצאות." ביהמ"ש הורה על מתן תוקף של פסק-דין להסכם הפשרה האמור. ביום 17.11.2004 הגישה העותרת עתירה מנהלית (עת"מ 1143/04) כנגד המועצה, כנגד העומד בראשה, הוא המשיב 2 כאן, וכנגד משיבים 3, 5, 6 ו-7 בעתירה שבפני, במסגרתה ביקשה למנוע מהמשיבים 1-2 פרסום הליך מכרזי שעניינו מתן שירותי הסעת תלמידים תושבי המועצה או התקשרות עם צד שלישי כלשהו בהסכם לביצוע הסעות תלמידים בתחומי המועצה (ראה: נספח ח' לכתב העתירה). ביום 15.2.2005 הודיעו העותרת, המועצה והעומד בראשה על הגעתם להסכם פשרה, ובהתאם לבקשתם, ניתן להסכם זה תוקף של פסק-דין, בעוד העתירה נגד יוסף כעביה ומשרדי הממשלה נמחקה ללא צו להוצאות (כב' השופט ח'טיב). במסגרת הסכם הפשרה האמור, קבעו הצדדים, בין היתר: "4. החברה תמשיך להסיע באופן בלעדי את תלמידי יישובי המועצה אל ומבתי הספר, לרבות הסעת תלמידי חטיבת הביניים מחג'אג'רה לבית הספר (חטיבת הביניים) בישוב כעביה (להלן: 'הקו לביה"ס כעביה'), וזאת באמצעות קווי התחבורה הציבורית הפועלת בהתאם לרשיונות הקו שניתנו לה ממשרד התחבורה, וזאת כל עוד יהיה בידה רשיון קו בתוקף, וכל עוד יופעלו קווים אלו על ידה (למעט תלמידי החינוך המיוחד). ... 5. כל עוד יהיו בידי החברה רשיונות קו בתוקף והחברה תקיים את הוראות חוזר המנכ"ל ביחס להסעת תלמידים בקווי תחבורה ציבורית, וכל עוד יופעלו הקווים על ידה כאמור לעיל, תימנע המועצה מלהתקשר עם צד שלישי כלשהו לביצוע הסעות התלמידים, ובכלל זה תימנע מלצאת למכרז. 6. הסכם פשרה זה הינו הסכם מתמשך לתקופה בלתי מוגבלת ויישאר בתוקפו לפחות עד לאחר סיום שנת הלימודים תשס"ז. לאחר מכן, היה ומי מהצדדים יודיע למשנהו, בכתב, בהתראה של 30 יום לפחות, על ביטולו של הסכם פשרה זה, לא יהיה בכך כדי לפגוע בטענות החברה לפיה כל עוד מקיימת היא תחבורה ציבורית בקווי הסעה לתלמידים, חייבת המועצה לבצע הסעות התלמידים באמצעות קווי התחבורה הציבורית. דהיינו במידה והמועצה תעשה שימוש בזכות המוקנית לה עפ"י הסכם פשרה זה ותודיע (כאמור - רק לאחר סיום שנת הלימודים תשס"ז) על ביטול מחוייבותה על פי הסכם זה, יעמדו הצדדים במצב בו נמצאו ערב הגשת עתירה זו, והחברה תוכל להעלות טענותיה במסגרת עתירה חדשה שתגיש, ככל שתמצא לנכון. החברה מצדה מתחייבת שבכל מקרה בו תפסיק מיוזמתה את הפעלת הקווים, לא תעשה כן אלא אם כן הודיעה על כך למועצה לפחות 30 יום מראש, ובכתב. 7. מבלי לפגוע בכלליות האמור לעיל, ובהתחייבות המועצה, מתחייבת המועצה, כי גם במקרה בו תסבור המועצה, מכל סיבה שהיא, כי היא משוחררת ממחויבותה דלעיל, ו/או תודיע על ביטול ההסכם דלעיל, ותבקש, חרף האמור לעיל, להתקשר עם צד שלישי כלשהו ו/או לצאת במכרז לביצוע הסעות התלמידים, יהיה עליה לפנות קודם לכן ובכתב, ולהודיע לעותרת מראש ובכתב לפחות 30 יום מן המועד בו תבקש המועצה, אם תבקש, להפסיק את ביצוע הסעות התלמידים, באמצעות קווי התחבורה הציבורית של החברה. מובהר כי סעיף זה אינו נועד על מנת ליתן למועצה הכשר כלשהו להשתחרר מהתחייבותה עפ"י הסכם זה בכלל, ומהתחייבותה עפ"י סעיף 5 לעיל בפרט, אלא נועד לאפשר לעותרת לעתור לבית המשפט, מבעוד מועד, אם תמצא לנכון לעשות כן." (ראה: נספח ט' לכתב העתירה) ביום 18.4.2005 אף הצהיר מר כעביה יוסף, המשיב 3, כי הוא מחזיר אל העותרת, מיום 1.9.2005, את תפעול הקו של הסעת תלמידים מחג'אג'רה לבי"ס חט"ב כעביה וההחזרות, "ושתפעולו נלקח מחברת הנסיעות והתיירות נצרת בע"מ שלא כדין ב- 1.9.2004 ונמסר לי על ידי המועצה המקומית כעבייה, טבאש, חג'אג'רה", תוך שהוא מתייחס להסכם הפשרה שנחתם בין העותרת לבין המועצה המקומית (ראה: נספח י' לכתב העתירה). המועצה המקומית הפרה את הוראות הסכם הפשרה (ונזכיר, אשר קיבל תוקף של פסק דין), כאשר לא הודיעה לעותרת בכתב ולפחות 30 יום מראש בטרם פנתה לביצוע הליך מכרזי והמשיבה אינה חולקת על נתון עובדתי זה. יש לדחות בשתי ידיים את טענת המועצה כאילו אינה מחויבת להוראה זו של הסכם פשרה, באשר לא היא זו שערכה את המכרז, מדובר בטענה מקוממת שמוטב היה אילו לא הייתה נטענת שהרי המכרז בוצע בעקבות פנייתה. 3. עם זאת, אדגיש כי לעותרת אין זכות קנויה להסעת תלמידי המועצה כפי הסכם הפשרה לאחר שנה"ל תשס"ז, הסכם הפשרה מעגן חובת הודעה מוקדמת של 30 יום. אין בהפרת סעיף זה לבדו, כדי השבת מערך ההסעות לידי העותרת, אלא כדי קביעה כי המועצה הפרה את התחייבותה כפי ההסכם. זכות העותרת להפעלת קווי התחבורה בהם מבקשים המשיבים לפגוע, אינה זכות קניינית חוקתית בלתי ניתנת לשלילה, ברי כי זכות הקניין (אם כזו קיימת) ניתנת להגבלה נוכח זכויות יסוד או אינטרסים מתחרים אחרים הנעוצים בתקנת הציבור ובטובת הכלל שהמשפט מבקש להגן עליהם, לעניין זה יפים בהשאלה דברי ביהמ"ש העליון בבג"צ 3130/98 מוניות דוד בע"מ נ' שר התחבורה : "רשיון הפעלה למונית הינו כשאר רשיונות הניתנים בידי רשות מוסמכת; וכשם שרשיונות אחרים הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות חלה עליהם, כן הם רשיונות לפי פקודת התעבורה. אכן, שומה עליו על המפקח להביא במניין שיקוליו את השיקול ה"קנייני" של הרשיון, אולם אין באותו שיקול "קנייני" כדי לשלול את סמכותו לבטל רשיון. רשיונות, כידוע לכל, הינם ה-"new property", ואולם "קניין חדש" זה אין בו כדי להפקיעם מהיותם רשיונות הניתנים לביטול, וכך פסקנו לא פעם" אף אם המועצה העבירה את מערך ההסעות לחברה המקורבת לה, שלא כדין ותוך פגיעה בוטה בערכי מנהל תקין, אין בכך בכדי להקנות את הזכות להפעלת מערך ההסעות לידי העותרת וללא הגבלה. מהבחינה המנהלית, קיים ספק בתקינות התחייבות לפיה: "הסכם פשרה זה הינו הסכם מתמשך לתקופה בלתי מוגבלת". ההלכה הפסוקה התייחסה במספר מקרים להסכמים שלא נקצב בהם מועד לסיומם, כאשר נקודת המוצא היא כי הסכם שכזה, אינו ניתן עקרונית לאכיפה. ברע"א 1516/05 למיט אחזקות בע"מ ואח' נ. מנשה ח. אלישר ואח' (, 22.02.05), נקבע ע"י כב' השופט גרוניס: "ההלכה המבוססת שיצאה מלפני בית משפט זה הינה כי הסכם לתקופה בלתי קצובה ניתן לביטול על ידי כל אחד מהצדדים לו, ובלבד שניתנה הודעה על כך זמן סביר מראש (ע"א 442/85 זוהר נ. מעבדות טרבנול בע"מ, פ"ד מ"ד (3) 661,672; ע"א 355/89 עזבון המנוח ניקולא חינאווי נ. מבשלת שיכר לאומית בע"מ, פ"ד מ"ו (2) 70, 74; ע"א 2850/99 בן חמו נ. טנא נגה בע"מ, פ"ד נ"ד (4) 849, 862)". בע"א 2491/90 התאחדות סוכני הנסיעות נ. פאנל חברות התעופה, (, 03.05.94) השופט זמיר קובע כי קיימת חזקה כי חוזה אינו נערך לצמיתות: "אין זו דרכן של הבריות לערוך חוזים על מנת שיעמדו בתוקפם לעולם ועד. אף אין זו מדיניות ראויה מבחינה כלכלית או חברתית להקפיא חוזה כמין מומיה, עד שיבוא אליהו. חוזה נועד לחיות בתוך סביבתו, ולהיות מושפע משינויים שהזמן גרמם." קל וחומר כאשר עסקינן בגופים ציבוריים ובכספי ציבור. ממכלול האמור לעיל עולה, כי קיים פגם שורשי בהתחייבות רשות ציבורית להענקת זכיון להסעת תלמידים לחברה פלונית, ללא הגבלת זמן. 4. אי-עמידת ההתקשרות בהוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך: אף אם נתעלם מהפרת הוראות הסכם הפשרה שנחתם בין העותרת לבין המועצה ואשר קיבל תוקף של פסק-דין, הרי שההתקשרות בין המועצה לבין חברת מעיין-טורס לוקה בכשלים רבים. כאן, אקדים לציין כי חברת "מעיין טורס" ובעליה, יוסף כעביה, לא טרחו להתייחס בדבר או חצי דבר, לעתירה כאן, לא בכתבי טענות ולא בנוכחות בדיונים, חרף העובדה כי כתב העתירה נמסר להם כדין ביום 28.10.08, כאמור בתצהירו של שליח חברת השליחויות "אמרון" המצורף לתשובת העותרת. המשיבים 3 ו - 4 לא הגישו את תגובותיהם לעתירה ולתגובות השונות ולא שלחו כל נציג מטעמם לדיונים שהתנהלו במסגרת בירור העתירה, התנהלות זו, לוקה והינה בבחינת "דרשני". תוקף הוראות חוזר המנכ"ל כתוקפו של דין מחייב. סעיף ההגדרות בפקודת הפרשנות (נוסח חדש) קובע כי המונח "דין", כולל בחובו צווים, תקנות, כללים, חוקי עזר, מינשרים, הוראות, הודעות וכל מסמך אחר, שניתנו מכוח "דין". סעיף 3(א) לתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), תשי"ז- 1956, קובע לעניין סמכויות מנכ"ל כהאי לישנא: "(א) המנהל הכללי רשאי לתת הוראות, הן בענינים פדגוגיים והן בענינים מינהליים, למזכירות הפדגוגית, לכל מנהל מחוז, לכל מפקח מחוז, לכל מפקח על החינוך הדתי במחוז, לכל מפקח כולל, לכל מפקח, לכל מדריך, לכל מנהל מוסד ולכל מורה במוסד.." אם כן, סמכותו של המנכ"ל ליתן הוראות מנהליות ופדגוגיות, אשר בכללן ההוראה בדבר אופן הסעת לתמידים, הינה סמכות הנתונה לו עפ"י חיקוק. חוזר מנכ"ל משרד החינוך תשס"ז/8(ג), יג בניסן תשס"ז, 1.4.2007 (ראה: נספח א' לכתב העתירה) (להלן: "חוזר המנכ"ל"), נכנס לתוקף החל מיום 1.9.2007, וקובע בסעיף 2.7 שבו, תחת הכותרת "ארגון ההסעות וביצוען", כמפורט: "א. 1) חובת ארגון ההסעות וביצוען חלה על הרשות המקומית שהתלמידים מתגוררים בתחומה. בכל מקרה, משרד החינוך אינו נוטל חלק בארגון ההסעות, אלא משתתף במימונן בלבד. 2) ... מוסדות חינוך שייערכו לפתיחת הלימודים בשעה 8:30 יוכלו ליהנות מהסדר של קווי תחבורה ציבורית מיוחדים. זאת על פי הסדר שהושג בין הקואופרטיבים לתחבורה ובין משרדי החינוך, התחבורה והאוצר. הרשות המקומית תצרף לבקשה את תחשיב הוצאות הנסיעה. התחשיב יתבסס על המחיר המוזל של כרטיס תלמיד הלוך ושוב, או של כרטיס 'חופשי חודשי', אם תעריף זה זול יותר. רק במקרים שאין בהם מענה להסעה בקווי תחבורה ציבורית יהיה אפשר לבצע את ההסעות בתחבורה מאורגנת (ברכב שכור של חברות/משרדי הסעה). במקרים אלו על הרשות לפעול לפי ההוראות והנחיות של משרדנו לפרסום מכרזים ולחתימת הסכמים." כעולה מהאמור, חוזר המנכ"ל מקנה עדיפות ברורה לתחבורה ציבורית, כל עוד זאת בנמצא, רק בהעדרה יש הצדקה לפנייה לחלופות אחרות (הכרוכות בד"כ בהוצאה כספית גדולה יותר, אשר מקורה בין היתר, בקופה הציבורית). בסעיף 2.9 לחוזר המנכ"ל מצוין, כי החל מתחילת שנת הלימודים תשס"ז, הופעלה מערכת ממוחשבת שמטרתה להקל על הרשויות המקומיות בדיווח על ההסעות של החינוך הרגיל בשיטת התחשבנות פר-נסיעה לתלמיד. משהוראה זו, בדבר שיטת התחשבנות חדשה, פר-נסיעה לתלמיד, קיימת בחוזר המנכ"ל לצד הוראת סעיף 2.7 לעיל, לפיה ניתנת עדיפות להסעה בקווי תחבורה ציבורית, הרי שכלל לא ברורה תשובת המשיבים 5 ו-7, לפיה נוסחת החישוב החדשה מבטלת את ההבחנה בשימוש בין שני סוגי התחבורה, ציבורית ופרטית, שהרי אילו אכן לא היה מקום עוד להבחנה זו ולהעדפת התחבורה הציבורית, מקום שזו קיימת, ניתן היה להשמיט הוראת סעיף 2.7 מחוזר המנכ"ל בשל שיטת החישוב החדשה שכבר הונהגה באותה עת, כאמור בחוזר המנכ"ל עצמו. בתגובות המשיבים 5 ו-7 יש אף מימד התנערות, היתממות ועצימת עיניים, תגובה שאין לה מקום בשירות הציבורי בו נדרשת הקפדה יתרה. וראה עוד, אף ללא סמיכות זו בין הסעיפים, אין בידי לקבל את טענת משרדי החינוך והתחבורה לפיה הוראת חוזר המנכ"ל העניין הקניית עדיפות לתחבורה ציבורית, איננה נחוצה, נוכח שינוי בשיטת התיקצוב. ויודגש- ככל שהוראת חוזר המנכ"ל לא בוטלה, הרי היא שרירה, קיימת ומחייבת, המשיבה אינה רשאית לטעון כי בטל הרציונאל הניצב אחרי דרישה זו ועל כן אין חוזר המנכ"ל מחייב. עדיפותה זו של התחבורה הציבורית על-פני הסדרי תחבורה אחרים נלמדת אף מהוראת תקנה 7(ב)(3) לתקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), תשי"ט-1959, הקובעת: "7. (ב) קביעת אזורים בתחום השיפוט, כאמור בתקנת משנה (א), תהיה לפי כללים אלה: (1)... (3) אם אין בידי רשות חינוך מקומית להעמיד את המרחק בין בית הספר לבין מקום מגורי התלמידים כאמור בפסקאות (1) ו-(2), רשאית היא לקבוע בתחום שיפוטה אזורים גדולים יותר, ובלבד שקיימת בהם תחבורה ציבורית לתלמידים הגרים בקצות האזורים, או שרשות חינוך מקומית תאפשר תחבורה כאמור; אין התחבורה הציבורית מספקת ומתאימה לילד פלוני - תקבע רשות החינוך המקומית הסדרי תחבורה נאותים אחרים עבורו;" הוראה נוספת אותה יש לקיים כאשר מדובר בהתקשרות של רשות מקומית עם חברות הסעה מצויה בסעיף 2.10 לחוזר המנכ"ל, תחת הכותרת "הנוהל לפרסום מכרז ולחתימת הסכם עם חברות הסעה", לפיו: "המכרזים לביצוע הסעות והחוזים עם המסיעים המבצעים את ההסעות יהיו אך ורק על פי נוסח אחיד שהוסכם בין משרד החינוך, מרכז השלטון המקומי וארגון המועצות האזוריות ומופץ בין כל הרשויות המקומיות בארץ." מכתבי הטענות השונים שהוגשו כלל לא ברור, האם מכרז המסגרת מס' הס/12/2007 עומד בדרישות של משרד החינוך, כנדרש בהתאם לסעיף 2.10 לחוזר המנכ"ל. 5. הפרת הוראות חוק והפרת הוראות אישור מנכ"ל משרד הפנים: סעיף 9 לחוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), תשל"ב-1972 (להלן: "חוק המכרזים המשותפים") מאפשר לרשות מקומית להתקשר בחוזה עם הזוכה במכרז שפורסם מטעם משרדי הממשלה או מטעם ארגון או מוסד ציבור, וזאת באישורו של שר הפנים: "9. רשות מקומית רשאית, באישור שר הפנים, להתקשר בחוזה להזמנת טובין, להזמנת שירותים או לביצוע עבודות עם מי שזכה במכרז שפורסם מטעם משרד ממשרדי הממשלה או מטעם ארגון או מוסד ציבור". מכוח האמור בסעיף זה, פנתה המועצה המקומית, ביום 24.6.07, אל החברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי (1995) בע"מ, בבקשה כי האחרונה תבצע עבורה נוהל הצעות מחיר על-ידי החברה לפיתוח משאבי אנוש לפי מכרז ההיסעים מס' הס/12/2007 (ראה: נספח א' לתגובת המשיבים 1-2). אלא שרק ביום 5.7.07, כלומר לאחר פניית המועצה אל החברה לפיתוח, ניתן אישורו של מנכ"ל משרד הפנים, בהתאם לסעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים, ובו מאשר המנכ"ל לרשויות המקומיות להתקשר עם הזוכים במכרז מס' הס 12/2007, מכרז למתן שירותי היסעים ושירותי הסעות של תלמידים ו/או עובדי רשויות מקומיות שנערך על-ידי החברה למשק וכלכלה, ובלבד שההתקשרות תעשה לפי התנאים המפורטים באישור. כמפורט באישור ההתקשרות מטעם מנכ"ל משרד הפנים, צריכה התקשרות הרשות עם הזוכים במכרז לעמוד בתנאים הבאים: "1. התקשרות תעשה במישרין בין הרשות ובין הזוכה במכרז בחוזה שנכלל במסמכי המכרז בהתאם לתנאיו. 2. טרם ההתקשרות נקטה הרשות בהליך של בקשת הצעות מחיר. 3. בהליך הבקשה להצעות מחיר יפנו גזבר הרשות ומנהל היחידה הרלבנטית ברשות לכל (ההדגשה במקור- י.כ.) הזוכים במכרז המסגרת בקטגוריה הרלבנטית, הפניה תכלול מידע על כמותו ובכלל זה התכנון לביצוע וכתבי הכמויות ועל תקופת ההתקשרות. הזוכים יתבקשו להציע מחיר למוצר או השרות הנדרשים על פי יחידות המידה שנקבעו במכרז המסגרת ובלבד שהמחיר שיציע הזוכה לא יעלה על המחיר שננקב בהצעתו במכרז המסגרת. 4. גזבר הרשות ומנהל היחידה רשאים לפנות לחברה למשק וכלכלה על מנת שזו תבצע עבור הרשות את הפניה לזוכים. לפניה זו יצורף כל המידע המפורט בסעיף 3 דלעיל. 5. פנו הגזבר ומנהל היחידה או פנתה החברה למשק וכלכלה לזוכים וקיבלו את הצעותיהם, יועברו ההצעות לועדה המורכבת ממנכ"ל הרשות המקומית (או מזכיר הרשות מקום שאין מנכ"ל) גזבר הרשות והיועץ המשפטי של הרשות, לקבלת החלטתה בדבר ההצעה הזוכה, על פי הוראות סעיף 7 שלהלן. 6. לא תנהל הרשות משא ומתן עם המציעים, כולם או חלקם. 7. הרשות המקומית חייבת לבחור בהצעה הזולה ביותר שהתקבלה בהליך בקשת הצעות מחיר, והיא רשאית שלא לבחור בהצעה כלשהי. 8. הסכם בין הרשות ובין הזוכה בהתבסס על אשור לפי סעיף 9 יכול שייחתם אך ורק בתוך תקופת תוקפו של האישור. 9. לא יחולו על התקשרות על פי מכרז המסגרת הוראות תקנה 3(7) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח- 1987, סעיף 3(7) לתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א- 1950. חוזה כאמור לא ניתן להגדילו או להוסיף פרטים בו, לאחר החתימה עליו, אלא על פי הוראותיו. 10. לא תתקשר רשות מקומית עם זוכה במכרז במסגרת אלא אם אישר היועץ המשפטי של הרשות בכתב כי ההתקשרות עונה על תנאים אלה. 11. התקשרות שלא תעשה על-פי תנאים אלה תהיה ההתקשרות שלא כדין. 12. תוקף אישור זה הוא מיום נתינתו." (ראה: נספח א' לתגובת המשיב 6) הנה כי כן, התקשרותה של המועצה עם חברת מעיין-טורס, לא נעשתה בהתאם לכל התנאים המפורטים באישורו של מנכ"ל משרד הפנים, ועל-פניו נראה שהתקשרות זו אינה כדין, באשר פניית המועצה אל החברה לפיתוח נעשתה, כאמור, ביום 24.6.07, כלומר, עובר לקבלת אישורו של מנכ"ל משרד הפנים, ביום 5.7.07, וזאת למרות הוראת סעיף 12 לאישור הנ"ל שקובעת במפורש, כי "תוקף אישור זה הוא מיום נתינתו". מכאן, שבעת פניית המועצה אל החברה לפיתוח, לא היה בנמצא אישורו של שר הפנים, בהתאם להוראת סעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים. הוראת חוק נוספת הרלבנטית למקרה דנן מצויה בסעיף 193 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950, המתייחס לחתימה על מסמכים מסוימים: "193. (א) חוזה, כתב התחייבות או תעודה אחרת מסוג שקבע השר ושיש בהם התחייבות כספית מטעם המועצה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם המועצה, בצד חותמת המועצה, ראש המועצה וכן גזברה; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את המועצה אלא אם חתמו עליהם בשם המועצה, בצד חותמת המועצה, ראש המועצה וכן מזכירה, ובאין מזכיר — עובד אחר של המועצה, הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה. (ב) לגבי התחייבות כספית שהיא בתחומי הסכום שקבע השר, רשאי הגזבר, באישור המועצה, להסמיך עובד אחר של המועצה להשתמש בסמכויותיו לפי סעיף זה". בנוסף, קובע בעניין זה סעיף 142ג(א)(5) לפקודת העיריות [נוסח חדש], אשר הוחל על מועצות מקומיות מכוח הוראת סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], כי: "142ג.*** (א) מונה לעיריה חשב מלווה, יחולו הוראות אלה, כולן או חלקן, כפי שיקבע השר: (1)... (5) התחייבות כספית מטעם העיריה לא תחייב את העיריה אלא אם כן חתם עליה, נוסף על החתימות הנדרשות לפי פקודה זו, גם החשב המלווה; על כל התחייבות כספית יצוין בכתב כי מונה לעיריה חשב מלווה וכי זו תחייב את העיריה רק אם נחתמה על ידו כאמור; התחייבות כספית שלא נחתמה כאמור - בטלה;" המשיב 6, משרד הפנים, ציין בתגובתו, כי המועצה המקומית נמצאת בתכנית הבראה ומונה לה חשב מלווה, משכך בהתאם להוראות הסעיפים הנ"ל, התחייבות כספית לא תחייב את המועצה, אלא אם חתום עליה החשב המלווה, בנוסף לראש המועצה וגזברה בצד חותמת המועצה. בענייננו, הסכם ההתקשרות שנחתם בין המועצה לבין מעיין טורס נושא את חותמת המועצה, חתימת ראש הרשות, חתימת הגזבר וחותמת וחתימת מעיין טורס, אך אינו נושא את חתימת החשב המלווה (ראה: נספח ב' לנספח ב/2 בתגובת העותרת), כנדרש בהתאם לסעיף 142ג(א)(5) לפקודת העיריות, ומשכך התחייבות זו אינה מחייבת את המועצה, כקבוע בסעיף. 6. העותרת מעלה טענות מטענות שונות אף כלפי איכות השירות הירוד וליקויי הבטיחות בביצוע ההסעות על-ידי כעביה-טורס. נוכח התעלמות חברת "מעיין טורס" ובעליה מההליך דנן, הרי שאין בידי את מלוא הכלים הנדרשים להכרעה בטענה, עם זאת, לאור הפגמים הרבים שנפלו בהתקשרות זו של המועצה עם חברת מעיין-טורס, בנוסף לעצם היותה מנוגדת להסכמי הפשרה שנחתמו בין הצדדים ואשר קיבלו תוקף של פסק-דין, נראה כי התייתר הצורך להיכנס לעובי הקורה לגבי טענות אלה, החמורות כשלעצמן והראויות לבדיקה, כאשר כל יתר הטענות מובילות לקבלת העתירה וכפי המפורט להלן. 7. לסיום אוסיף, כי לא נעלם מעיני היבט "מעשה עשוי", שעה שההתקשרות נשוא העתירה נמשכת למעלה משנה (וגם לאור ההליכים לרבות גישור בין הצדדים) ערכאה מנהלית נמנעת בדרך כלל מלהושיט סעד בנסיבות של מעשה עשוי, כאשר הפעולה מנהלית הביאה להתגבשותו של מצב עניינים חדש ובלתי ניתן לשינוי, כאשר ביסודו של הכלל - הגנה על אינטרס ההסתמכות של הגוף שלגביו התגבש מצב העניינים החדש. בנסיבות כאן, בהן חברת "מעיין טורס" התעלמה כליל מההליך, הרי שמצטמצמת חובת ההגנה עליה. בנוסף ובמכלול המפורט לעיל, על הכף ככף מכרעת, תקינות ההליך הציבורי ככזה והאינטרס הציבורי בכללותו. מעבר לכך, ניתן בכל עת לבחון מערכי הסעות התלמידים ולצאת במכרזים כפי הצורך, אין מדובר במצב עניינים שאינו ניתן לשינוי. ההגינות המתחייבת בשרות הנוגע גם לקופת הציבור ובטיחות תלמידים כדי ייעול המערכת והקפדה על כללי המנהל והבטיחות התקינים, מחייבים התערבותי. מכאן, העתירה מתקבלת חלקית, לאמור, התקשרות המשיבים 1 ו - 2 עם המשיבים 3 ו-4 בעניין מתן שירותי הסעות תלמידים תושבי המועצה אל בתי הספר בטלה ומבוטלת. 8. על מנת שלא לפגוע בתלמידים שבהסעותיהם עסקה העתירה דנן, תמשיך המשיבה 4, שהסיעה אותם בשנת הלימודים הנוכחית, להסיעם במתכונת הנוכחית ועד ליום 31.12.09. 9. משיבים 1, 2 יערכו בהתאם לעריכת מכרז לעניין מערך הסעות התלמידים, כאשר הגוף הזוכה ייבחר תוך הקפדה על כללי מנהל תקין ובהתאם להנחיות חוזר המנכ"ל (בהוראה זו לעריכת מכרז עד לתום השנה האזרחית מענה לדרישת הודעה מוקדמת- 30 יום, הנתונה לעותרת כפי הסכם הפשרה אשר קיבל תוקף של פס"ד). אין באמור בכדי לפגוע בזכותה של העותרת להיפרע בתביעה אזרחית וככֹל שתוכיח נזקיה. 10. המשיבים 4,3,2,1 ישאו בשכ"ט והוצאות העותרת כדי סך 10,000 ₪ כ"א מהם בצרוף מע"מ כדין. 11. כנגד משיבים 7,6,5 לא נתבקש סעד אופרטיבי, אולם אציין בשנית את התנהלותם בבחינת עצימת עיניים, כפי המפורט לעיל, שעה שמדובר בהתקשרות מועצה מקומית אשר מקורה גם בקופה הציבורית. 12. הליך המכרז ככזה, כמצוין בס' 10 לעיל, יפוקח ויבוקר ע"י מבקרי הפנים של המשיבים, 7,6,5.מעשה עשוימכרזביטול מכרז