קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא בקשה לאיחוד משפחות אשרת ביקור: 1. העותרת 1 (להלן - העותרת) הנה תושבת קבע בישראל; רעייתו של העותר 2 (להלן - העותר); ואמם של העותרים 3-4 ושל ילד מנישואין קודמים. העותר הנו אזרח ירדני; בעלה של העותרת; ואביהם של העותרים 3-4. העותרת והעותר נישאו בשנת 2001. העותרים 3-4 נולדו בירושלים בשנים 2003 ו-2006, ומתגוררים בה החל מיום היוולדם יחד עם אמם, העותרת. אביהם, העותר, קיבל לראשונה אשרת ביקור בישראל בשנת 2004. לאחר מכן נאלץ העותר לעזוב את ישראל בתקופה בה האשרה לא הוארכה. ביום 21.6.04 הגישה העותרת בקשה לאיחוד משפחות עבור העותר. הבקשה אושרה ביום 18.9.06, לאחר הגשת העתירה שלפנינו (שתקפה, בין היתר, את השתהות משרד הפנים בהכרעה בבקשה). ביום 28.9.06 ניתנה לעותר אשרת ביקור מסוג ב/1 במסגרת ההליך המדורג. על פי קביעת משרד הפנים, ההליך המדורג (שתקופתו 5 שנים ו-3 חודשים) החל רק ביום זה, ולפיכך סיומו יהיה בסוף שנת 2011, מועד בו יהיה העותר זכאי למעמד של תושב קבע בישראל כפוף להעדר מניעה פלילית וביטחונית וכפוף להמשך קיום קשר הנישואין ומרכז חיי בני הזוג בישראל. העותרים תוקפים קביעה זו של משרד הפנים. לטענתם, מאחר שכבר ביום 25.5.05 ניתנה לעותר אשרת ביקור שתוקפה הוארך מעת לעת, ומאחר שהבקשה לאיחוד משפחות הוגשה קרוב לשנה קודם למועד הנזכר, הרי יש להתחיל בו את מנין התקופה לצורך ההליך המדורג, ולא בחודש ספטמבר 2006 בו אושרה בקשתם לאיחוד משפחות. 2. העותרים טוענים כי אשרת הביקור לא ניתנה לעותר ביום 25.5.05, ולא הוארכה לו לאחר מכן, אלא לאחר שמשרד הפנים ערך בעניינו את כל אותן בדיקות הנדרשות לצורך אישור בקשה לאיחוד משפחות, רוצה לומר: הוכחת כנות הנישואין, קיום מרכז חיים בישראל, והעדר מניעה פלילית או ביטחונית. במצב דברים זה, כך נמשכת הטענה, לא מן הדין הוא לזקוף לחובת העותר את ההשתהות הניכרת של משרד הפנים במתן החלטה בבקשה לאיחוד משפחות כעבור למעלה משנתיים ממועד הגשת הבקשה. זאת ועוד. הסירוב להתחשב בתקופה בה הוענקו לעותר אשרות ביקור לפני אישור הבקשה, גורם לכך שהעותר יקבל אשרות ביקור בישראל לתקופה כוללת העולה על 27 חודשים, שהרי השלב הראשון של ההליך המדורג עומד לבדו על 27 חודשים בהם מוענקת לבן הזוג המוזמן אשרת ביקור מסוג ב/1. העותרים טוענים כי תוצאה זו מנוגדת להוראת סעיפים 2(א)(2) ו-3(2) לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל), לפיהם שר הפנים רשאי לתת אשרת ביקור לתקופה של עד 3 חודשים ולשוב ולהאריך את האשרה בתנאי "שסך-כל תקופות ההארכה לא יעלה על שנתיים". לטענת העותרים, משרד הפנים ציית לאורך השנים להוראה זו, ועם אישור בקשה לאיחוד משפחות ראה את תחילת ההליך המדורג ביום בו בן הזוג המוזמן קיבל לראשונה אשרת ביקור מסוג ב/1. השינוי בגישת משרד הפנים ארע בשנת 2003, בעקבות הוספת סעיף 3א לחוק הכניסה לישראל. סעיף זה מתייחס לפי כותרתו ל"הארכת אשרות ורישיונות ישיבה לעובד זר, והגבלת מתן אשרות ורישיונות חוזרים". לפי הנאמר בגוף הסעיף, הוא מהווה חריג לסעיף 3(2) לחוק: בעוד שתקופות ההארכה המרביות של אשרות ביקור לפי סעיף 3(2) הנן בסך הכל שנתיים, הרי כאשר מדובר בעובד זר כהגדרתו בפרק ד'1 לחוק עובדים זרים, תשנ"א-1991, "רשאי שר הפנים להאריך רישיון לישיבת ביקור שניתן לעובד זר לתקופות שלא יעלו, יחד, על חמש שנים, ובלבד שתקופת ההארכה הראשונה לא תעלה על שנתיים ושכל אחת מתקופות ההארכה שלאחריה לא תעלה על שנה אחת". העותרים גורסים כי משרד הפנים אינו רשאי להחיל הוראה מיוחדת זו, המוגבלת למהגרי עבודה, על בקשות לאיחוד משפחות המוגשות על ידי תושבי קבע בישראל עבור בני זוגם. גם מטעם זה מתבקשת התחלת מנין תקופת ההליך המדורג ביום 25.5.05. 3. על טענות אלה משיב משרד הפנים באומרו כי ראיית התקופה שבין יום 25.5.05 ועד ליום אישור הבקשה לאיחוד משפחות כחלק מתקופת ההליך המדורג, תביא לקיצור התקופה ותחטא למטרה המונחת בבסיסו של ההליך. המטרה הנה קיום מעקב תקופתי שוטף אחר מידת העמידה של בני הזוג, המזמין והמוזמן גם יחד, בתנאים שבלעדיהם בקשה לאיחוד משפחות לא תאושר; רוצה לומר: קיומו של קשר נישואין כן ואמיתי בישראל, תוך המשך ניהול מרכז חיים בישראל, והעדר סיכון פלילי או ביטחוני הנשקף מהקניית מעמד בישראל לבן הזוג המוזמן. מעקב זה מתבצע תוך כדי ההליך המדורג, ב"תחנות בדיקה" שנתיות, שתכיפותן נקבעה על ידי משרד הפנים ואושרה בפסיקת בית המשפט העליון. החשיבות שיש לחזרה רב-פעמית על הבדיקה תוך כדי ההליך המדורג נובעת בין היתר מכך שהראיות הנוגעות להתקיימות התנאים לאישור בקשה לאיחוד משפחות אינן סטטיות אלא עשויות להתפתח ולהצטבר עם חלוף הזמן. קיצור תקופת ההליך המדורג יצמצם אפוא, לדידו של משרד הפנים, את מספרן של "תחנות הבדיקה" ויפגע ביעילות ההליך. כך, מאחר שהבדיקות הנערכות לעת מתן אשרות ביקור לבן הזוג המוזמן קודם לאישור הבקשה לאיחוד משפחות, פחותות בהיקפן מהבדיקות הנערכות בשלב של אישור הבקשה. משרד הפנים חולק על טענת העותרים לפיה חלים בעניינם סעיפים 2(א)(2) ו-3(2) לחוק הכניסה לישראל ולא סעיף 3א לחוק. לטענת משרד הפנים, מאחר שהאשרות שהעותר קיבל החל מחודש מאי 2005 היו אשרות עבודה מסוג ב/1, הרי עד לאישור הבקשה לאיחוד משפחות העותר נחשב לעובד זר שעניינו מוסדר בסעיף 3א לחוק, המעמיד את תקופת ההארכות המרבית של אשרת עבודה על 5 שנים. משרד הפנים אינו שולל לחלוטין את האפשרות שהעותר יזכה לקיצור תקופת ההליך המדורג. בהקשר זה מפנה משרד הפנים להוראת הנוהל החלה בנדון, המאפשרת לראש רשות האוכלוסין (בעבר מנהל מינהל האוכלוסין) "בנסיבות מיוחדות ביותר שיובאו בפניו לקצר כל תקופה שנקבעה על פי נוהל זה, מטעמים שיירשמו". משרד הפנים סבור כי הגשת בקשה מכוח הוראה זו הנה הדרך היחידה הפתוחה בפני העותרים להביא לקיצור תקופת ההליך המדורג. עם זאת, מאחר שבקשה כזאת יוכלו העותרים להגיש רק בתום התקופה, הרי העתירה בנדון לבית המשפט הוגשה טרם זמנה ויש לדחותה על הסף. ככל שהעותרים יגישו בתום תקופת ההליך המדורג בקשה ל"קיזוז תקופות", היא תישקל על ידי ראש רשות האוכלוסין בהתאם לאמות המידה המפורטות בנוהל. 4. טענות העותרים נראות בעיני מטענות משרד הפנים. אפתח בטענה האחרונה של משרד הפנים. אם העותרים צודקים בכך שתקופת ההליך המדורג החלה שנה ו-4 חודשים לפני אישור הבקשה לאיחוד משפחות, פשיטא שלא ניתן לדרוש מהם להמתין עד "תום ההליך המדורג" (סעיף 32 לכתב התשובה). לאחר שהעותר ישלים את תקופת ההליך המדורג לפי הספירה של משרד הפנים (בתום 5 שנים ו-3 חודשים מיום אישור הבקשה לאיחוד משפחות), לא תהיה כל משמעות מעשית למה שמכונה על ידי משרד הפנים בכתב התשובה "קיזוז תקופות", שהרי במצב כזה בעת שהעותר יגיש את בקשת ה"קיזוז" בלאו הכי יאושר כבר שדרוג מעמדו לתושב קבע בשל השלמת ההליך המדורג אפילו לפי השיטה המחמירה הנתקפת בעתירה. החשיבות של הקדמת תחילת ההליך המדורג קיימת דווקא לפני סיומו של ההליך על פי אותה שיטה מחמירה, כאשר העותר מבקש לעבור מוקדם יותר משלב לשלב. מעבר כזה אינו נשלט על ידי נוהל משרד הפנים הדורש התקיימות "נסיבות מיוחדות ביותר". 5. הנוהל דורש התקיימות "נסיבות מיוחדות ביותר" לצורך אישור בקשה המיועדת "לקצר כל תקופה שנקבעה על פי נוהל זה". העותרים, לעומת זאת, אינם מבקשים קיצור של תקופת ההליך המדורג. המחלוקת הנטושה בינם לבין משרד הפנים אינה בשאלת משך ההליך המדורג החל על העותר - שמוסכם שהנו 5 שנים ו-3 חודשים - אלא בשאלת מועד תחילתו של ההליך. ההכרעה בשאלה אחרונה זו תלויה בהתרחשות הדברים בפועל, ולא בהתקיימות נסיבה מיוחדת כלשהי. התרחשות הדברים בפועל הנה, שהעותר קיבל ממשרד הפנים אשרות ביקור בישראל, בעקבות בקשת העותרת לאיחוד משפחות עמו, החל מיום 25.5.05. מאחר שמדובר באשרות מתחדשות, הרי התקופה המרבית הכוללת שלהן הנה 27 חודשים, כעולה מהשילוב של סעיף 2(א)(2) עם סעיף 3(2) לחוק הכניסה לישראל (3 חודשים ועוד שנתיים). תקופה כוללת זו היא גם תקופת השלב הראשון של ההליך המדורג, בו ניתנת לבן הזוג המוזמן אשרת ביקור מסוג ב/1. מכאן שבתום 27 חודשים מיום 25.5.05 חייב היה משרד הפנים, כל עוד ההליך המדורג נמשך, לשדרג את מעמדו של העותר לאשרה ארעית מסוג א/5 ולהתחיל את השלב השני של ההליך. כך נהג משרד הפנים בימים עברו (ראו דוגמת ההודעה שנשלחה על ידי משרד הפנים במקרים דומים - נספח ע/15 לעתירה), וכך על משרד הפנים להוסיף ולנהוג היום. אין לקבל את טענת משרד הפנים לפיה העותר כפוף לסעיף 3א לחוק הכניסה לישראל, המאפשר להאריך אשרת עבודה הניתנת ל"עובד זר" עד לתקופה כוללת של 5 שנים. סעיף 3א(ד) לחוק הכניסה לישראל מבהיר: "בסעיף זה, 'עובד זר' - כהגדרתו בפרק ד'1 לחוק עובדים זרים". בפרק ד'1 לחוק עובדים זרים נקבע (בסעיף 1יג): "לא יקבל אדם עובד זר לעבודה, אלא אם כן התיר הממונה בכתב את העסקתו של העובד הזר אצל אותו מעביד, ובהתאם לתנאי ההיתר". הווי אומר: "עובד זר" לצורך פרק ד'1 לחוק עובדים זרים, וממילא לצורך סעיף 3א לחוק הכניסה לישראל, הנו עובד זר המועסק בישראל בהתאם להיתר שניתן על ידי הממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. משרד הפנים אינו טוען כי העותר שלפנינו קיבל היתר שכזה מאת הממונה. ממילא אין טענה כי העותר הועסק או היה רשאי להיות מועסק בישראל מכוח אשרות הביקור שקיבל ממשרד הפנים. אמנם אותן אשרות היו מסוג ב/1, היינו אשרת עובד זמני. אך המשמעות המעשית של אשרה מסוג זה אינה היתר עבודה בישראל אלא היתר "להיכנס לישראל כדי לעבוד בה זמנית בשכר" (תקנה 5(א) לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974). הכניסה לישראל לצורך עבודה היא זו שמותרת מכוחה של אשרה מסוג ב/1, ולא ההעסקה עצמה בישראל, הטעונה היתר ממשרד התמ"ת. רק עובד זר שקיבל היתר העסקה ממשרד התמ"ת זכאי להארכת אשרות הביקור שלו בישראל לתקופה כוללת של 5 שנים כאמור בסעיף 3א לחוק הכניסה לישראל. לא כן אדם כמו העותר, שקיבל אמנם אשרות ביקור בישראל לצרכי עבודה אך לא הורשה לעבוד אצל מעסיק ישראלי. אדם כזה אינו נחשב ל"עובד זר", ולפיכך התקופה המרבית של אשרות הביקור שלו בישראל הנה 27 חודשים, כאמור בסעיפים 2(א)(2) ו-3(2) לחוק הכניסה לישראל. אכן, אשרות הביקור ניתנו לעותר במסגרת טיפול משרד הפנים בבקשה לאיחוד משפחות שהגישה עבורו תושבת ישראל בשל נישואיהם, ולא במסגרת בקשה לקבלת אשרת עבודה. על הבחנה זו עמד שר הפנים לשעבר, אברהם פורז, בהופיעו ביום 29.7.03 בפני ועדת הפנים של הכנסת במסגרת הדיון בהוספת סעיף 3א לחוק הכניסה לישראל. וכך היו דבריו שם: "אנו נמצאים פה בטריטוריה שנקראת אשרת ביקור, שהיא גם קצת מעוותת, כי היינו צריכים, לפי דעתי, לעשות קטגוריה נפרדת לעובדים זרים ולא לקרוא לזה אשרת ביקור... אלה המקרים השגרתיים, עובדים פשוטים בעבודות כפיים, שבאים או לעבודות בניין או לעבודות חקלאות או עבודות אחרות. אלה באים לתקופה של חמש שנים... אני מצהיר לפרוטוקול, עובד זר שנישא לישראלי - באותו רגע עובר לתהליך המדורג...". 6. לאותה מסקנה מובילה תכלית ההליך המדורג. התכלית הנה, כמבואר, עריכת מעקב תקופתי מעת לעת בשאלת עמידת בני הזוג בתנאים הנדרשים לאישור בקשה לאיחוד משפחות: קיום קשר נישואין כן; ניהול מרכז חיים בישראל; והעדר מניעה פלילית וביטחונית. בחינת נתונים אלה לגבי העותרת והעותר התקיימה עוד בטרם ניתנה לעותר אשרת הביקור ביום 25.5.05. כך, בחודש אוגוסט 2004 התקבלה במשרד הפנים חקירה שנערכה לגבי העותרת בחודש אפריל 2004 על ידי המוסד לביטוח לאומי (סעיף 4 לכתב התשובה); ביום 13.7.04 התקבלה עמדת המשטרה לפיה אין לה התנגדות לבקשת בני הזוג לאיחוד משפחות (סעיף 5 לכתב התשובה); וביום 7.2.05 התקבלה תשובתו הדומה של השב"כ (שם). הענקת אשרת הביקור לעותר כ-3 חודשים לאחר קבלת עמדתו של הגורם האחרון (וגם זאת לא בלי מספר מכתבי תזכורת ששוגרו בינתיים אל משרד הפנים על ידי המוקד להגנת הפרט, העותר 5) הגשימה אפוא את דרישת הבירור והמעקב המקופלת בהליך המדורג. הוא הדין לאשרת הביקור הבאה שניתנה לעותר ביום 24.11.05, מועד בו נערך לבני הזוג בירור בלשכה האזורית של משרד הפנים והומצאו על ידם מסמכים בשאלת מרכז חייהם בשנת 2005 ומגוריהם מאז הנישואין (כאמור במכתב הזימון לבירור - נספח מ/3 לכתב התשובה). האשרה הבאה ניתנה לעותר ביום 2.2.06, לאחר שמשרד הפנים בחן את טופס קורות החיים אותו בני הזוג מילאו וגיבו במסמכים על פי דרישתו (כאמור במכתב משרד הפנים מיום 30.1.06 - נספח ע/12 לעתירה; בטעות נרשם במכתב התאריך 30.1.05). תוך כדי תוקפה של אשרה זו שבה והודיעה המשטרה (ביום 5.7.06) כי אין לה התנגדות לבקשת איחוד המשפחות. עמדתו העדכנית של השב"כ התמהמהה, מה שתרם לעיכוב של משרד הפנים בהארכת אשרת הביקור שפגה ביום 2.8.06. הדבר אילץ את העותרים להגיש את עתירתם (לאחר שמכתבי תזכורת לא מעטים של המוקד להגנת הפרט לא הועילו). לאחר הגשת העתירה המציא השב"כ (ביום 13.9.06) את עמדתו, בה שב וציין כי אין לו התנגדות לאישור הבקשה. מספר ימים לאחר מכן אושרה לעותר (ביום 18.9.06) אשרת ביקור נוספת בד בבד עם אישור הבקשה לאיחוד משפחות. אמנם משרד הפנים מוכן להכיר רק באשרה אחרונה זו (שלהבדיל מהאשרות הקודמות ניתנה לתקופה ארוכה יותר בת שנה) כפותחת את ההליך המדורג. אולם מאחר שגם האשרות הקודמות ניתנו במסגרת הטיפול בבקשת העותרת לאיחוד משפחות, ועל יסוד בדיקות ונתונים שנאספו על ידי משרד הפנים בנוגע לתנאים הנדרשים לאישור הבקשה, אין בתכלית של ההליך המדורג כדי להצדיק הבחנה בין האשרות הראשונות לבין האשרות המאוחרות להגשת העתירה. 7. יתירה מכך. הצדקת ההבחנה תהווה למעשה הצדקת השיהוי הבלתי-מוצדק של משרד הפנים באישור הבקשה לאיחוד משפחות במשך יותר משנתיים מאז הגשתה. שיהוי זה אינו יכול להיות מוסבר בהמתנה לקבלת עמדות המשטרה והשב"כ, שהרי התשובה החיובית של אחרון גורמים אלו (השב"כ) הייתה מצויה ברשות משרד הפנים עוד בחודש פברואר 2005, למעלה משנה וחצי לפני אישור הבקשה על ידי משרד הפנים. הצורך לברר את מרכז חייהם של בני הזוג ואת כנות הנישואין אף הוא אינו מסוגל להסביר את השיהוי האמור, שהרי עוד בחודש אוגוסט 2004 (חודשיים לאחר הגשת הבקשה) היה מצוי ברשות משרד הפנים דו"ח חקירת המוסד לביטוח לאומי בעניינם נכון לחודש אפריל 2004; אליו הצטרף (באמצע שנת 2005) דו"ח חקירה נוסף נכון לחודש אוגוסט 2004. כמו כן, ילדם של בני הזוג (העותר 3), שנולד בירושלים בשנת 2003, נרשם במרשם האוכלוסין הישראלי, דבר המלמד אף הוא על הוכחת מרכז חיי המשפחה בישראל. חרף כל זאת זומנו העותרים לראשונה לבירור בפני משרד הפנים ליום 24.11.05, כשנה וחצי לאחר הגשת הבקשה. מאז הבירור חלפו כ-10 חודשים נוספים עד לאישור הבקשה, אשר במהלכם העותרים נענו במהירות יחסית לדרישות משרד הפנים בנוגע להמצאת מסמכים משלימים, ואילו משרד הפנים המשיך להתנהל לאיטו חרף תזכורות חוזרות ונשנות בכתב שקיבל מהמוקד להגנת הפרט. במצב דברים זה, הוגן וראוי הוא שלא לגלגל לפתחם של העותרים את תוצאת התמשכות ההליך, אלא לאפשר להם ליהנות מכך שהבדיקות הבסיסיות הנחוצות לאישורו של ההליך המדורג נערכו עוד קודם למתן אשרת הביקור הראשונה לעותר ביום 25.5.05. אמנם משרד הפנים טוען בכתב התשובה (בסעיף 42) כי אשרת ביקור המוענקת מחוץ להליך המדורג אינה דומה לאותה אשרה המוענקת בגדרו של ההליך, בכל הנוגע להיקף הבדיקות הנערכות. אולם טענה זו נטענת בעלמא ובלא כל עיגון בנתונים הפרטניים של המקרה הנוכחי ובבדיקות הקונקרטיות שנערכו בבקשתם של העותרים. הטענה אף נעדרת תצהיר התומך בה כמתחייב בדין: התצהיר שהוגש לתמיכה בכתב התשובה מתייחס אך ל"עובדות האמורות בפרק העובדתי לכתב התשובה מטעם המדינה". הפרק העובדתי של כתב התשובה מצוי בסעיפים 1-16 שבו. הטענה הנדונה אינה כלולה בפרק זה אלא בפרק שבכתב התשובה המנתח את התשתית המשפטית (סעיפים 17-42). 8. לנוכח כל האמור העתירה מתקבלת במובן זה שתקופת ההליך המדורג של העותר במסגרת הבקשה לאיחוד משפחות שהגישה עבורו העותרת תחל להימנות ביום 25.5.05. המשיב ישלם לעותרים את אגרת המשפט וכן שכר טרחת עורך דין בסך של 5,000 ₪ בצירוף מע"מ. אשרה (ויזה)מסמכיםאשרת ביקורמשרד הפניםאיחוד משפחות