פטור מהיטל פיתוח בראש העין

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא פטור מהיטל פיתוח בראש העין: עניינה המרכזי של עתירה זו הוא בהתחייבותה של רשות מקומית לפטור יזם מהיטלי פיתוח שונים בתמורה לכך שהיזם יישא בנטל פיתוח התשתיות של מתחם קרקעי מסוים בתחומי הרשות. המחלוקת בין העותרת - שהיא יזם שזכה לפטור בגין מחויבות כאמור - לבין המשיבה - שהיא הרשות שהעניקה את הפטור - סובבת את שאלת תוכנו הענייני של הפטור וגדרי תחולתו. הנסיבות בראשית שנות ה-90 הוקם, בין ראש העין לכפר קאסם, בשטח השיפוט של המועצה המקומית (לימים, עירייה) ראש העין (להלן: "העירייה"), מתחם לתעשיות עילית ((high-tech הקרוי "פארק אפק" (להלן: "הפארק" או: "פארק אפק" או: "אזור התעשייה). הפארק הוקם על אדמת מנהל מקרקעי ישראל (ממ"י) והמנהל התקשר בהסכם עם חברת מבני תעשייה לביצוע עבודות התשתית (תיעול, ביוב, מערכת לאספקת מים, רחובות, מדרכות) המשרתת את הפארק (להלן באופן כללי: "התשתיות"). חברת מבני תעשייה הודיעה ביום 17.6.91 לעירייה כי היא התחייבה לבצע את התשתיות בפארק אפק (לרבות "תשתיות על" וסלילת רחוב התעשייה באזור התעשייה הישן של ראש העין). נוכח הודעה זו התחייבה העירייה - במכתב חתום בידי ראש המועצה וגזבר המועצה מיום 19.6.91 - ש"לא תדרוש תשלום נוסף עבור אגרות פיתוח והיטלים באזור התעשייה החדש" (להלן: "התחייבות העירייה" או: "מכתב ההתחייבות"). ממ"י שיווק במכרז את המגרשים שבמתחם. העותרת אשבד נכסים בע"מ (להלן: "אשבד" או: "העותרת"), בשיתוף עם אחרים חכרה את אחד המגרשים הללו (להלן: "מגרש 521" או: "המגרש" ) ושילמה, לחברת מבני תעשייה, סכום של כ- 1.12 מיליון ש"ח עבור ביצוע התשתיות בשטחים הציבוריים. התשלום ניתן על פי הסכם לביצוע תשתיות שנכרת בין העותרת כחוכרת ומפתחת של מגרש 521 לבין חברת מבני תעשייה (להלן: "הסכם התשתיות"). לאחר מכן בנתה אשבד מבנה תעשייה על המגרש בהתאם להיתר הבנייה שניתן בידה (להלן: "הנכס"). בהתאם לתב"ע החלה על פארק אפק הותרה בניה במגרש בהיקף של 120% משטחו. כיון ששטח מגרש 521 הוא 6,567 מ"ר ניתן היה לבנות בו בהיקף של 7,880 מ"ר. אולם בשלהי שנות ה-90, זמן רב אחרי שהושלם פיתוח פארק אפק, ביצעה אשבד בנייה נוספת בנכס עד כדי הכפלת השטח הבנוי ויותר (17,133 מ"ר). לשם בנייה זו נזקקה להיתרים נוספים ואף לשינויי תב"ע (להלן: "הבנייה הנוספת"). הבנייה הנוספת - על פי מנהג נפוץ למדיי (לרוב צער) במקומותינו - קדמה להשגת היתרי הבנייה הנחוצים. העירייה הגיבה לבנייה הנוספת באורח דו-ערכי (אמביוולנטי). מצד אחד ננקט הליך של הוצאת צו הריסה ומנגד הוצאו היתרי בנייה בדיעבד לגבי חלק משטחי הבנייה הנוספת. את מותר הבנייה הנוספת לא ניתן היה לאשר בלי שינויי תב"ע. אשבד נקטה מהלכים לגרום לשינוי הנדרש בתב"ע והעירייה שיתפה עמה פעולה. נוסף לכך גבתה העירייה היטל השבחה נכבד. ביום 10.4.07 המציאה העירייה לאשבד דרישת חיוב בהיטלי פיתוח בגין הבנייה הנוספת. הדרישה התבססה על חוקי עזר עירוניים [חוק עזר לראש העין (אספקת מים) תשכ"ט - 1969; חוק עזר לראש העין (ביוב) תשס"ז - 2006; חוק עזר לראש העין (סלילת רחובות) תשס"ז - 2006 (להלן יחדיו: "חוקי העזר" וכל אחד לחוד בהתאם לשמו)] כללה היטל הנחת צנרת מים , היטל ביוב והיטל כבישים בסכום כולל של כ-½1 מיליון ש"ח. אשבד סירבה לדרישה על שום סברתה שהעירייה לא ביצעה ולא מימנה את פיתוח התשתיות של הפארק; הכל נעשה בידי מבני תעשייה במימון חוכרי המגרשים. יתר על כן העירייה התחייבה שלא לדרוש היטלי פתוח בגין הפארק ולפיכך דרישתה נוגדת את התחייבותה האמורה. נוכח "התבצרות" הצדדים בעמדותיהם; זו דורשת תשלום וזו מסרבת, הגישה אשבד את העתירה. טיעוני העותרת טיעוני העותרת מתמקדים בראשי עיקר אלה: א) הפרת התחייבות העירייה; ב) העדר נסיבות המצדיקות הטלת היטל פיתוח; ג) הבנייה הנוספת אינה "אירוע מס" המבסס חיוב בהיטלי פיתוח. הפרת התחייבות העירייה התחיבות העירייה נובעת ממערכת ההתקשרויות שבין המנהל לבין חברת מבני תעשיה ובין זו לבין העותרת (הסכם התשתיות) והיא מגולמת במכתב התחייבות העירייה. הסכם התשתיות נוקב בסכום סופי לתשלום בגין הוצאות הפיתוח הכוללות של הפארק ואין בו כל התייחסות לתשלום עתידי. מכתב התחייבות של העירייה אומר באורח פשוט ובהיר כי נוכח התחייבות חברת מבני תעשייה לבצע את עבודות התשתית במתחם "המועצה המקומית לא תדרוש תשלום נוסף עבור אגרות פיתוח והיטלים באזור התעשייה אפק". מערכת ההתקשרויות וחליפת המכתבים (להלן יחדיו: "הסדר הפיתוח") הם מצרף המגבש התחייבות בלתי הדירה של העירייה שלא לגבות היטלי פיתוח בהקשר לפארק אפק. מסקנה זו מתבקשת בין שהתשתיות המשרתות את הפארק הן אלה שפותחו בזמן הקמתו ובין שנוספו להן תשתיות מאוחרות. הסכם התשתיות הוא הסכם "סגור"; הסכום הנקוב בו "סופי" ומכתב ההתחייבות אומר כי לא יהיו דרישות תשלום נוספות. פשוט וברור הוא שהעותרת יכולה להישען על התחייבות העירייה שכן העותרת מימנה את ביצוע התשתיות על פי חלקה היחסי כחוכרת מגרש באזור התעשייה אפק. מן המקובץ נובע שדרישת העירייה לתשלום היטלי פיתוח שונים שהופנתה לעותרת כחוכרת מגרש 521 היא הפרה של ההתחייבות האמורה ובית המשפט צריך להצהיר על בטלות הדרישה. העדר נסיבות המצדיקות הטלת היטל פיתוח אשבד טוענת כי העירייה אינה רשאית להטיל היטלי ביוב וצנרת מים מאחר שלא מימנה את התשתיות הללו והיא אינה רשאית להטיל היטל סלילת רחובות מאחר שלא סללה ולא מימנה סלילת רחוב בגבול הנכס המחויב בהיטל. העירייה אמנם הצביעה על שורה של עבודות תשתית מתוכננות אך עבודות אלה לא זו בלבד שלא הוכחה ממשותן אלא אף גם זו שהן אינן מקיימות את הזיקה הנדרשת לנכס המחויב בהיטל. היטל ביוב והיטל הנחת צנרת מים מקור סמכותן של רשויות מקומיות להטיל היטלי הנחת צנרת מים וביוב נעוץ בפקודת העיריות (אספקת מים) ובחוק הרשויות המקומיות (ביוב). הוראות הדין הללו מחילות את סמכויות רשות מקומית בעניין התקנת ביוב גם על הנחת צנרת מים. שני סוגי התשתיות הללו מצדיקים הטלת היטל, בשיעור שייקבע בחוק עזר, על בעל נכס שהתשתית (ביוב או צנרת מים) משמשת או תשמש אותו. הטלת ההיטל מותנית בכך שהרשות החליטה על התקנת התשתית ובכך שמסרה הודעה למי שהתשתית תשמש אותו (סעיפים 16 ו-17 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב - 1962 (להלן: "חוק הביוב"). בית המשפט העליון אמר דברו על משמעות הדרישות הללו: העולה מסעיפים [16 ו-17 לחוק הביוב] שרק במקרים בהם הרשות המקומית החליטה להתקין או לקנות מתקני ביוב, והיא נשאה או עתידה לשאת בהוצאות התקנתם, עומדת לה הזכות לגבות היטל ביוב מבעלי נכסים שהנחת הצינורות או מתקן הביוב ישמשו את נכסיהם. הוראות שני סעיפים אלה חלות מכוח הפקודה גם על היטל הנחת צינורות. יוצא, שצדק בית המשפט המחוזי, בציינו כי רק במקרה של הוצאה כספית בפועל על ידי רשות מקומית, על הנחת צינורות או התקנת ביוב - בין הוצאה כספית בעבר ובין הוצאה כספית בעתיד, בין שתבצע את העבודות האמורות בעצמה ובין על ידי אחרים - רשאית היא לגבות היטלים מבעלי נכסים שאלה ישמשום... ברי, שהוראות בחוק עזר המטילות חובת תשלום היטל גם כשתנאי סעיף 17 הנ"ל אינם מתקיימים, נקבעו בחריגה מסמכות. לפיכך, ניסיונה של המועצה להסתמך על הוראות כאלה בחוק העזר, לא יצלח. (ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת ). בדידן העירייה לא נשאה בעלות של התקנת התשתיות (צנרת וביוב) ואין היא יכולה להישען על חוק עזר עירוני המסמיך אותה לגבות היטל עבור התשתיות הללו (ראו גם ע"א 3888/99 התאחדות הקבלנים הארצית נ' מועצה מקומית מודיעין; עמ"ן (ב"ש) 227/04 פרץ בוני הנגב נ' עיריית בית שמש, ; ע"א (ב"ש) 1130/99 עריית אשקלון נ' רוטשטיין, ). יתר על כן חוק העזר בדבר אספקת מים קובע כי חובת תשלום היטל חלה על "בעל נכס... הגובל בקטע רחוב שבו הניחה המועצה צינור מים..". נמצא שכדי שהעירייה תוכל להשית על העותרת תשלום היטל בגין צנרת מים או ביוב היה עליה להראות כי נכסי העותרת ממוקמים בגבולו של קטע רחוב שבו הניחה או מימנה העירייה צנרת המשרתת את הנכס. העירייה לא עמדה בנטלה. היטל סלילת רחובות היטל סלילת רחובות (בפרק טיעון זה ובפרק התשובה לו: "ההיטל") מבוסס על חוק העזר בדבר סלילת רחובות. חוק העזר משמיע כי ההיטל נועד לכיסוי הוצאות העירייה בשל סלילת רחובות בלא זיקה לעלות ביצוע סלילת רחובות בגבול הנכס שבגינו מוטל היטל. ניתן להטיל היטל עם תחילת סלילתו של רחוב גובל בנכס; או בעת הגשת בקשה להיתר בנייה גם אם סלילת רחוב גובל טרם החלה אך היא צפויה בתוך שנה למן האישור; או בנסיבות של בנייה חורגת. ניתן לדרוש היטל המבוסס על אישור בנייה או בנייה חורגת גם אם הרחוב הגובל נסלל לפני תחילתו של חוק העזר. הנה כי כן, לפי כל אחת מן האפשרויות שחוק העזר דן בהן מותנית סמכות הטלת ההיטל בסלילתו הקיימת או הצפויה של כביש גובל בנכס, בידי הרשות המקומית (ראו ע"א 7316/97 עיריית ראשל"צ נ' חברת לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ, ; עת"מ (נצ') רודוי נ' עיריית עפולה, ). גם אותה פיסקה בחוק העזר המאפשרת הטלת היטל בגין בנייה חורגת שאינה מזכירה את דרישת זיקת ההנאה לרחוב גובל אינה יכולה להתפרש אלא כך שדרישת זיקת ההנאה משתמעת גם ממנה [עת"מ (ת"א) 2235/07 בנדט נ' עיריית ראשל"צ (להלן: "פס"ד בנדט")]. מאחר שהעירייה לא הצביעה על הרחוב שנסלל בידיה המקיים את דרישת זיקת ההנאה של הנכס הגובל, לא התהווה בסיס להטלת ההיטל. עבודות מתוכננות - ערטילאיות והעדר זיקה לנכס העירייה הצביעה על שורת עבודות תשתית שעליה ניתן, לסברתה, לבסס את דרישת תשלום ההיטלים. העותרת טוענת שממשות העבודות לא הוכחה כדבעי ובמיוחד שהן נעדרות זיקה נדרשת אל הנכס של אשבד. אלה העבודות והערות העותרת ביחס אליהן: פתיחת יציאה נוספת מפארק אפק לכיוון מזרח - זו תוכנית רעיונית המתקיימת כבר 20 שנים שלא הוצאה מן הכוח אל הפועל אף לא ברמת התכנון מחמת קשיים אובייקטיביים שונים [תצהירים של אלון פרס ויגאל יוסף מטעם העותרת]. מכל מקום אין מדובר בסלילת כביש גובל בנכס; ביצוע צפוי של קו מים ראשי - עבודת תשתית ערטילאית שלא הומצאו כל פרטים על ההחלטה לבצע אותה, מועדי ביצוע חזויים, תכנון וייעוד כספים בתקציב וכיו"ב פרטים העשויים להוציא את העבודה מגדר של רעיון סתמי; הסדרי תנועה באזור התעשייה פארק אפק - כל הרחובות במתחם נסללו בידי חברת מבני תעשייה (במימון חוכרי המגרשים) עם פיתוחו של הפארק. אין כל ראיה לכך שהמציאות במתחם הצריכה ביצוע עבודות תשתית לשמם של הסדרי תנועה החלים על הפארק. העבודות שבוצעו אינן גובלות בנכס, הן מרוחקות מן הנכס כדי קילומטר לערך ויועדו לטובת מבנה מסחרי של חברת מבני תעשייה [תצהיר יגאל יוסף]. מכל מקום גם פעילות זו לא תוכננה להתבצע בידי העירייה ובמימונה. העירייה ביקשה מימון של משרד התחבורה. במקום שהמימון הוא של גורם חיצוני אין הצדקה לכך שהעירייה תחייב בהיטלי פיתוח שכן לא נגרמו (ולא ייגרמו) לה הוצאות כלשהן; תוכניות לביצוע תשתית ניקוז בנחל רבה ולביצוע קווי מים - תוכניות אלה נעדרות כל זיקה לנכס הן מיועדות לביצוע בנקודות מרוחקות נעדרות כל זיקה למתחם (בין מיקומן לבין הפארק מפריד כביש בין עירוני מס' 5) בכלל ולנכס בפרט; תוכניות להחלפת 'בוסטרים' לקווי מים בתחומי ראש העין ולרבות בפארק אפק - טענה עמומה חסרת פירוט מינימאלי. אמירה בדבר תוכנית בעלמא שאין לדעת את פרטיה, מיקומה וזיקתה לנכס; מכרז לעבודות מיגון בריכות המים בתחומי העירייה לרבות פארק אפק - גם עניין זה נעדר פירוט ומסוימות. מכל מקום טענת העותרת היא שכל תשתית אספקת מים למתחם הוכנה והושלמה בשנות ה-90 בידי מבני תעשייה ובמימון חוכרי המגרשים. סברת העותרת היא שעבודות המיגון אינן אלא עבודות אחזקה שוטפת של מבני התשתית. אחזקה שוטפת, בהבדל מכינון או הקמה אין לממן באמצעות היטלי פיתוח אלא באמצעות אגרות מים וצנרת הנגבות באורח שוטף. הבנייה הנוספת אינה "אירוע מס" המבסס חיוב בהיטלי פיתוח העירייה אינה טוענת שאשבד מחויבת בהיטלי פיתוח בגין הנכס על פי שטחו המקורי אלא רק בהקשר לתוספות הבנייה החורגות מן ההיתר המקורי (ראו להלן). העותרת גורסת שדרישה זו מופרכת משלושה טעמים. הטעם הראשון הוא שבנייה כשלעצמה איננה מצמיחה בסיס לדרישת היטלי פיתוח. "אירוע המס" הוא ביצוע עבודות תשתית בזיקה לנכס גובל או "נהנה" מן התשתיות. בעניין הפארק בכלל והנכס בפרט בוצעו התשתיות הנחוצות עם פיתוח פארק אפק. ביצוע תשתיות אלה הצריך תשלום בגינן. שיעור התשלום נקבע על פי היקף הבנייה ובנידון זה אכן יש רלוונטיות לשטחי בנייה שנוספו לנכס מאוחר יותר. אולם התשתיות הבסיסיות בוצעו בידי חברת מבני תעשייה ולא בידי העירייה. חברת מבני תעשייה ערכה את חישוביה וגבתה מאשבד את אשר גבתה. אין לה דרישות מאשבד בגין תוספות הבנייה ואילו העירייה חסרה את "אירוע המס" היינו את פעולת הקמת התשתית במימונה המצדיקה הטלת היטל. הטעם השני הוא שהסדר הפיתוח על שני מרכיביו יוצר מעגל סגור שאינו מאפשר דרישת תשלום נוספת בגין תשתיות. אין בהסכם התשתיות או בהתחייבות העירייה דבר המלמד על אפשרות לדרוש תשלום נוסף או להטיל היטל בגין תוספות בנייה. אפילו הייתה במסמכים הללו הוראה כזאת לא היה לה כל תוקף שהרי חסר הבסיס החוקי להטלת היטל פיתוח המגולם בביצוע, או תכנון ביצוע של תשתית המשרתת את הנכס. הטעם השלישי הוא שהלכה למעשה הבנייה הנוספת שביצעה העותרת אינה חורגת ממסגרת זכויות הבנייה הכוללות שהוקנו על פי תב"ע למתחם. תב"ע מתקנת שהוחלה על מגרש 521 אשר אפשרה את הבנייה הנוספת [רנ/מק/165] נועדה להעברת שטחי בנייה ממגרש אחר במתחם, שהיקף הבינוי בו, הלכה למעשה, קטן מאד, אל מגרש 521 (בהתאם להוראת סעיף 62א(א)(6) לחוק התכנון והבנייה). בהתבוננות כוללת נותרו זכויות הבנייה במתחם בהיקפן המקורי ומכאן שלא נוצר חסר כלשהו ביחס לתחשיבים שערכה מבני תעשייה כאשר השיתה את עלויות הקמת התשתיות על חוכרי המגרשים במתחם. טיעוני העירייה העירייה הטילה היטלי פיתוח בגין הבנייה הנוספת במגרש. סמכותה להטיל היטלים אלה נובעת מכך שהעירייה ביצעה ומבצעת עבודות תשתית עירונית המשרתת את הפארק ואת הנכס הכלול בו. חלק מן העבודות הללו בוצעו באמצעות חברת מבני תעשייה חלקן האחר מבוצע (או יבוצע) בידי העירייה. מסמך התחייבות העירייה אינו יכול ואינו מיועד להעניק פטור נצחי וגורף מהיטלי פיתוח בגין בנייה נוספת החורגת מהיקף הבנייה המקורי שאודותיו סבה ההתחייבות. הסדר הפיתוח והתחייבות העירייה הסמכות החוקית לבצע ולהתקין תשתיות עירוניות מסורה לרשות המקומית. הרשות מחויבת בביצוע תשתיות אלה על חשבונה ולכיסוי הוצאותיה היא רשאית להטיל היטלי פיתוח שונים. היטלי הפיתוח מחושבים כך שיאפשרו לעירייה לכסות את הוצאות התקנת השתיות; הוצאות קודמות ועתידיות גם יחד. הוצאות התקנת תשתיות אינן מתמצות רק בתשתיות הגובלות או משרתות באופן מיידי וישיר נכס מסוים. לכל נכס יש גם מעטפת תשתיתית שבלעדיה לא תוכל התשתית הישירה לשרת את הנכס (למשל התקנת קו צינור המוביל ממאגר מים אל שכונה מסוימת, תחנות שאיבה, מיגון מערכות המים ושדרוג המערכות, מחלף הוביל מן הכבישים הבינעירוניים, הסדרי תנועה וכיו"ב ). אילו נהגה העירייה עם הפארק בדרך רגילה היה עליה לבצע את פיתוח התשתיות העירוניות הנחוצות למתחם ומחייבת את ממ"י כבעלים של המקרקעין בהיטלי הפיתוח בהתאם לשטח הפארק ולהיקפי זכויות הבנייה הקיימים בו. אלא שהעירייה נקטה בדרך שונה, שאינה בלתי מקובלת. היא הניחה לממ"י לבצע בעצמו את התשתיות המשרתות את הפארק ונוכח זה פטרה אותו מתשלום היטלי הפיתוח שהיו מושתים עליו אלמלא הביצוע העצמי. הפטור מהיטלי הפיתוח ניתן במכתב התחייבות העירייה. אף על פי שלא נחתם הסכם בין העירייה לבין ממ"י או חברת מבני תעשייה, הלכה למעשה התבצעה עסקה בין הגורמים הללו . מהות העיסקה היא שממ"י מבצע, באמצעות מבני תעשייה, עבור העירייה, את עבודות פיתוח התשתית והתמורה ניתנת למבצע על ידי פטור מהיטלי הפיתוח. באור דומה ראה בית המשפט העליון עסקאות ממין זה [ע"א 1306/99 חוף הכרמל נ' מנהל מע"מ חיפה פ"ד נח(2) 602 (להלן: "פס"ד חוף הכרמל"; ע"א 10252/05 קריית שדה התעופה נ' מע"מ, (להלן: "פס"ד קריית שדה התעופה")]. ביצוע התשתיות בידי ממ"י אומנם פוטר את ממ"י (ובשרשור את חוכרי המגרשים) מתשלום היטלי פיתוח ראשוניים שהיו נדרשים אלמלא הביצוע העצמי. אולם מבנה העסקה המתואר אינו פוטר את בעלי הנכסים לעולמים מתשלום היטלי פיתוח נוספים שאותם ניתן לגבות לאחר תשלום ההיטלים הראשוניים בין שביצוע התשתיות הראשוני נעשה בידי העירייה ובין שנעשה בידי בעלי הנכס. העירייה אינה חולקת על תוקפו של מכתב ההתחייבות שלה משנת 1991. התחייבות זו מונעת מן העירייה לגבות היטלי פיתוח בגין הפארק . טענתה היא ש"הפארק " בהקשרו של מגרש 521 איננו אלא המגרש בהיקף זכויות הבנייה שהותרו בו על פי התב"ע שחלה ביום חתימת הסכם התשתיות ומועד מתן ההתחייבות. דרישת התשלום הופנתה אל העותרת נוכח הבנייה הנוספת. בהקשר לאותה בנייה העירייה אינה רואה עצמה מוגבלת על פי הסכם התשתיות או מכתב ההתחייבות. חיוב בהיטלי פיתוח - מישור החוקיות סוגיית החוקיות - היבט כללי אין תשתית חוקית המסמיכה רשויות מקומיות לקבוע תשלומי חובה שהם כעין מס המוטל על כלל התושבים בלי קשר לקיומה של זיקת הנאה מן השירות מושא תשלום החובה ובלי קשר לעלויות התקנתו (יוצאת דופן היא הארנונה הכללית אותה הדין מתיר לרשויות המקומיות להשית על ציבור המתגורר או פועל בתחום הרשות). נוכח מציאות חוקית זו נהגו הרשויות המקומיות לממן תשתיות ציבוריות המוקמות על ידן בדרך של חיוב בעלי הזכויות בנכסים רלוונטיים ב"דמי השתתפות". שיטה זו לא נמצאה יעילה דייה והיא הומרה בשיטת ה"היטל". תכליתם של היטלים היא לממן את עלות התקנתה של התשתית העירונית כולה; לאו דווקא תשתית המיועדת לשרת שכונה, רחוב או נכס מסוימים. תעריפי ההיטלים משקללים את העלויות הקיימות והחזויות של כלל התשתיות המוקמות והצפויות להקמה. טיבה וחוקיותה של שיטת ההיטלים נבחנה בידי בית המשפט העליון. בפסק הדין בפרשת מרכז השלטון המקומי (עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי ועיריית חדרה נ' צרפתי, ) פסק בית המשפט שהשיטה חוקית היא בהינתן שני תנאים; האחד גביית היטל תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש והשני שהסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית שלשמה נועדו ולא להעשרה של קופת העירייה. בחינת טיבו של ההיטל שנדון שם (היטל סלילת רחובות) הביאה את בית המשפט - לאחר התבוננות בחוק העזר - למסקנה שניתן להטיל היטל (כפוף לתנאים הנ"ל) על "נכס גובל גם כשלא מתקיימת לנכס זיקת הנאה מן הכביש הנסלל; בין שעלות הסלילה ממומנת בידי צד שלישי ובין שאיננה ממומנת על ידו. העירייה גורסת כי דברי בית המשפט העליון בפס"ד המרכז המקומי יפים גם לעניין הטלת היטל צנרת מים. התגבשות הזכות להשתת היטל שיעור ההיטל נקבע על פי שטח הקרקע והיקף זכויות הבנייה המותרת באותו שטח. קביעת שיעור ההיטל על בסיס שטח הקרקע ושטחי הבנייה בה מבוססת על הנחה שככל שהשטחים גדולים יותר גדלה הישענותם על תשתיות ומגדילה בשל כך את ההוצאה העירונית על התקנת תשתיות. מן העובדה שהיקפה של הבנייה שהותרה בקרקע או בנכס מסוים מהוה רכיב בקביעת היקף ההיטל המוטל על אותו נכס, נובעת מסקנה ברורה שחיוב בהיטל שעילתו התקנת תשתית מתגבש בשני מועדים. החיוב הראשוני מתגבש בעקבות התקנת תשתית המשרתת את נכס ולשם כך על הרשות להצביע על התשתית ועל זיקת השירות שלה לנכס. היקפו של החיוב הראשוני נקבע, כאמור למעלה, על פי שטח הקרקע ושטח הבנייה שהותרה. לכן, למשל, מגרש A שהותרה בו בנייה של 1000 מ"ר יחויב בהיטל נמוך מזה שיוטל על מגרש B ששטחו זהה אך הותרה בו בנייה של 2000 מ"ר. חיוב משני מתגבש עם התרת בנייה נוספת במגרש. וכך התרת בנייה נוספת של 1000 מ"ר במגרש A עשויה לבסס חיוב נוסף שישווה את שיעור החיוב בשני המגרשים. החיוב המשני נשען על התשתית המקורית שהותקנה. אין צורך להצביע על התקנת תשתית נוספת, חדשה. עשויות לחלוף שנים למן התקנתה של תשתית המשרתת נכס מסוים ועד להתרת בנייה נוספת בנכס שתאפשר הטלת חיוב משני. חוק העזר בדבר סלילת רחובות משקף את העקרונות האמורים באופן הבא: שיעור היטל סלילת רחוב נקבע בלי זיקה לעלות סלילת רחוב גובל בנכס [סעיף 2(א)]; חיוב ראשוני מוטל בהקשר לסלילת רחוב גובל בנכס [סעיף 2(ב)(1)]; חיוב משני בעת אישור בקשה להיתר בנייה [סעיף 2(ב)(2)]; חיוב משני בשל בנייה חורגת [סעיף 2(ב)(3)]; הבחנה ברורה בין פטור מדרישת היטל ראשוני במקום שדמי הפיתוח שולמו לגורם אחר (כגון ממ"י או מי מטעמו) לבין חיוב בהיטל משני נוכח בנייה חדשה [סעיפים 3(ג), 4(ב)] עקרונות דומים נשקפים מחוק העזר לאספקת מים. חיוב ראשוני מוטל על בעל נכס בקטע רחוב שבו הונח צינור מים [סעיף 4(א)] ואילו תשלום משני מוטל כאשר הוגדל נפח הבניין בנכס המחובר למפעל מים [סעיף 4(ג)]. העירייה אינה גורסת שבסיס הסמכות להטלת היטל פיתוח בגין צנרת מים נובע מחוק אספקת מים. היא סבורה שהבסיס להטלה נעוץ בפקודת העיריות המסמיכה את העירייה להתקין חוקי עזר לשם הטלת ההיטלים (בג"ץ 1290/02 אוניל נ' שר הפנים ; ע. שפיר אגרות והיטלי פיתוח 747). יתר על כן לפי חוק הביוב (שאליו נסמך חוק אספקת מים) ניתן לחייב בהיטל כל אימת שבוצעה תשתית ביוב המשרתת את הנכס. שירות הנכס אינו מותנה בכך שהתשתית תונח ברחוב גובל [עמ"ן (ת"א) אלמז נ' עיריית גבעתיים; ת.א (נצ') 307/01 גרזוזי נ' עיריית מעלות -תרשיחה, ]. ביצוע תשתיות בידי העירייה לבד מכך שהעירייה טוענת כי התשתיות הראשוניות במתחם בוצעו במימון שלה (באמצעות המנהל ומבני תעשייה), היא גורסת כי הבנייה הנוספת במתחם (בנייה שביצעה העותרת ובעלי נכסים אחרים) הצריכה את העירייה להתקנת תשתיות נוספות (מעבר לתשתיות הראשוניות) ועל בעלי הנכסים שביצעו תוספות בנייה לשאת במימון התשתיות הללו באמצעות היטלים. אלה התשתיות שבוצעו (או תוכננו לביצוע): סלילת רחובות - 1) פיתוח הסדרי תנועה במתחם ( הרחבת כבישים, מעגלי תנועה, מערכות תשית ותאורה, במסגרת תוכנית כללית לפיתוח האזור. מכרז שמתממש); 2) עבודות סלילה ברחוב עמל ובניית כיכר בצומת הרחובות עמל-המלאכה [פיתוח שבוצע במימון משרד התחבורה (70%) והעירייה (30%)]; 3) ביצוע דרך גישה נוספת למתחם על מנת להקל על עומסי התנועה בכניסה וביציאה מאזור התעשייה (בוצע ב-20079; 4) תכנון הסדרי תנועה בכניסה הקיימת למתחם (כולל עבודות סלילה ברחוב עמל הגובל בנכס. עבודות הסלילה נועדו להרחבת הכביש ויצירת מפרצי חניה). התכנון בוצע בשנים 2005-2007 [תכנון סלילת כביש הוא בגדר "סלילת רחוב" כמשמעותו בחוק העזר (ת.א (ת"א) 1986/00 פידליטי נ' עיריית ת"א, ; ע"א (ת"א) עיריית הרצלייה נ' אגד)]. סלילה זו ברחוב עמל משרתת בפועל את הנכס שכן הכניסה אליו היא מן הרחוב. מכל מקום לפי פס"ד מרכז השלטון המקומי די בכך שהנכס "גובל" ברחוב כדי שניתן יהיה להשית עליו את ההיטל]. תשתיות מים וניקוז - 1) הנחת קו מים ראשי חדש לפארק אפק (מיועד להתבצע על פי תוכנית האב למים לראש העין); 2) פרויקט נחל רבה - עבודות מים וניקוז בנחל רבה. מבוצע ברחבי העיר. בגדרו של הפרויקט מתוכנן הנחת קו מים; 3) מיגון מתקני מים - בכל רחבי העיר לרבות בפארק אפק; 4) החלפת הבוסטרים בכל מתקני המים ברחבי העיר ולרבות בפארק אפק. דיון סוגיית הדיון הראשונה היא משמעותו והשלכותיו של הסדר הפיתוח. אם מסקנת הדיון תהיה שהסדר זה אינו נועל שער לפני השתת היטלי פיתוח על בעלי הנכסים בפארק, יוצבו על מדוכת הדיון שתי שאלות נוספות; האחת עקרונית ועניינה הנסיבות המגבשות אפשרות להשית היטלי פיתוח; השנייה פרטנית ועניינה בחינת הנסיבות הקונקרטיות בראי האפשרות להשית היטלי פיתוח. היטלי פיתוח בראי הסדר הפיתוח כאמור הסדר הפיתוח מורכב, הלכה למעשה מארבעה מסמכים: 1) הסכם בין ממ"י למבני תעשייה לביצוע עבודות התשתית בפארק; 2) הסכם התשתיות (בין מבני תעשיה לעותרת); 3) מכתבה של מבני תעשייה אל העירייה שבו מתחייבת מבני תעשייה לבצע את התשתיות; 4) מכתב התחייבות העירייה. שני המסמכים החשובים לענייננו הם הסכם התשתיות ומכתב התחייבות העירייה. הסכם התשתיות מפרט את התשתיות הציבוריות שמבני תעשייה נטלה על עצמה לבצע ואת שיעור התשלום של העותרת למבני תעשייה כחלקה היחסי בהוצאות מבני תעשייה. ההסכם גם מבהיר שלמבני תעשייה הזכות להימנע מביצוע עבודות התשתית וחלף כך לשלם לעירייה אגרות או היטלים עבור ביצוע העבודות בידי העירייה (סעיף 3(ב) להסכם התשתיות). מכתב ההתחייבות אומר שנוכח הביצוע בידי מבני תעשייה לא תדרוש העירייה "תשלום נוסף עבור אגרות פיתוח והיטלים באזור התעשייה החדש". הסדר הפיתוח מעורר מספר שאלות ואלה הן: א) האם ההסדר משקף "עיסקה" בין העירייה לבין ממ"י; ב) מהי משמעות ההסדר לעניין גביית היטלי פיתוח ראשוניים; ג) האם ההסדר מכסה גם היטלי פיתוח משניים. הסדר הפיתוח כ-"עיסקה" העירייה טוענת שהסדר הפיתוח כמוהו כעיסקה בין העירייה לבין ממ"י לפיה ממ"י יבצע את פיתוח התשתיות, באמצעות מבני תעשייה, בתמורה לויתור על אגרות הפיתוח. העירייה מצאה תימוכין להשקפתה בפסקי הדין חוף הכרמל וקריית שדה התעופה. אשבד טוענת כי ממ"י לא פעל כקבלן ביצוע עבור העירייה. המנהל נטל על עצמו לבצע, במימון עצמי ("מגולגל" אל חוכרי המגרשים) את פיתוח התשתיות בפארק. המחויבות הזאת סרה מן העירייה ולפי שזו לא מימנה את עלויות התשתיות ממילא לא יכלה לגבות היטלים בגינן. העירייה ויתרה על מה שלא הייתה רשאית לגבות או להשית. למאי קא נפקה מינה? להלן נראה כי תנאי בסיסי להשתת היטלים הוא שהעירייה נושאת בעלות ביצוע התשתיות (שאז קמה לה הזכות לחייב בהיטלים לשם החזרת הוצאות המימון). אם תאמר, כהשקפת העירייה, שלכל הפחות מבחינה "רעיונית" פעל המנהל כזרוע ביצוע של העירייה וזו מימנה את ביצוע התשתיות באמצעות ויתור על היטלי פיתוח, אזי קמה לעירייה, לכאורה, בתנאים מסוימים זכות להשית היטלים על חוכרי המגרשים. ואם תאמר, כהשקפת העותרת, שאין זיקה ואין קשר מימוני בין פעולת המנהל כמבצע התשתיות לבין העירייה כי אז לכאורה לא מתקיים תנאי בסיסי להשתת היטל. לדעתי, בנסיבות מסוימות ניתן לראות בעירייה כמי ש"מימנה" לפחות באורח חלקי את תשתיות הפארק ובנסיבות אחרות אין לראותה כנושאת במימון האמור. אבאר דעתי. היטלי הפיתוח שהעירייה גובה בשל תשתיות עירוניות מחושבים כך שהם משקפים את חלקו היחסי של בעל הנכס בעלות הכוללת של התשתיות העירוניות כולן (לא רק התשתיות המוקמות במתחם ספציפי או תומכות בו). בכך נבדלת שיטת ההיטלים משיטת "דמי השתתפות" שבה מממן בעל נכס את חלקו היחסי בעלות של תשתית "נקודתית" מסוימת (כגון עלות התשתיות העירוניות בפארק אפק). בשיטת ההיטל נושאים כלל בעלי הנכסים בעיר בנטלה של ההוצאה הכוללת של העירייה בפיתוח תשתיות עירוניות. מכאן ששיעורו של היטל פיתוח עירוני עשוי להיות נמוך, שווה, או גבוה ביחס ל"דמי השתתפות" בהוצאות פיתוח תשתיות במתחם "נקודתי". המענה לשאלה האם עירייה שויתרה על גביית היטלי פיתוח ביחס למתחם מסוים והניחה את ביצוע התשתיות במתחם בידי גורם פרטי, נושאת -ולו חלקית - במימון פיתוח התשתיות, תלויה ביחס שבין שיעור הויתור לבין שיעור דמי ההשתתפות באותו מתחם. אם שיעור ההיטל שעליו ויתרה העירייה גבוה מדמי ההשתתפות בפיתוח התשתיות במתחם אזי ניתן לומר שהעירייה נשאה בנטל המימון של תשתיות המתחם (בסכום הפער שבין שיעור ההיטל לשיעור דמי ההשתתפות). בכל מצב אחר, אין לומר שהעירייה נשאה בטל מימון כלשהו. בעניין דנן בוצעו עבודות פיתוח התשתיות בידי מבני תעשייה ואת "תמורת עבודות החברה" שילמו בעלי הנכסים למבני תעשיה [סעיף 6 להסכם התשתיות]. על פני הדברים נראה שמבני תעשייה גבתה מבעלי הנכסים "דמי השתתפות" המשקפים את חלקו היחסי של כל בעלים של נכס בהוצאות פיתוח התשתיות בפארק. אין לפני נתונים העשויים להבהיר האם דמי ההשתתפות נופלים משיעורם של היטלי הפיתוח. נתונים אלה נחוצים לשם קביעה אם העירייה נשאה בנטל המימון של התשתיות בפארק. שאלה היא איזה צד נושא בנטל השכנוע בעניין היחס שבין שיעורי ההיטל מזה ודמי ההשתתפות מזה. לכאורה נראה שהעותרת נושאת בנטל זה שכן היא בחזקת "המוציא מחברו". אולם כיון שמדובר בנתוני עובדה שאינם ידועים לעותרת ומצויים בידיעתה של העירייה, ניתן לומר שהיקף ההוכחה הנדרש מן העותרת אינו רב. די, לפי דעתי, בהנחה הסבירה שהעירייה לא הייתה מוותרת על היטלי הפיתוח אם שיעורם גבוה מדמי ההשתתפות, שהרי ויתור כזה גורע מן היכולת של העירייה לממש את ביצוע מחויבותה לפיתוח התשתיות העירוניות. הנה כי כן מסקנתי היא שהעירייה לא נשאה ולא השתתפה במימון עלויות התשתיות במתחם הפארק. מסקנה זו מייתרת את הצורך לברר את ישימותם של פס"ד חוף הכרמל וקריית שדה התעופה ומייתרת את שאלת קביעת מערכת ההסדרים בסוגיית ביצוע תשתיות הפארק כ"עיסקה" בין העירייה לבין המנהל או חברת מבני תעשייה שפעלה מטעם המנהל. משמעות הסדר הפיתוח לעניין גביית היטלי פיתוח ראשוניים פשיטא שמכתב ההתחייבות של העירייה מהווה ויתור על דרישת תשלום היטלי פיתוח ראשוניים שהיו נדרשים אלמלא הויתור. אלה אותם היטלים שהעירייה הייתה מבקשת לגבות בנסיבות מיזם הפארק, כפי שהתקיימו בעת שהחובה לשלם את היטלי הפיתוח באה לעולם. אולם האם התחייבות העירייה ש"לא תדרוש תשלום נוסף עבור אגרות פיתוח והיטלים באזור התעשייה החדש" משמיעה שזו לא תוכל לדרוש היטלים גם בהתקיים נסיבות חדשות שהיו מקימות בסיס לדרישה אלמלא הויתור? לדעתי יש להשיב לכך בשלילה. פשוט וברור (וכמדומה גם העותרת אינה חולקת על כך) הוא שהעירייה מוסמכת לדרוש היטלי פיתוח בתחום הפארק נוכח התקנת תשתיות פיתוח נוספות בידי העירייה, לשירות הפארק. אולם גם בלי שהותקנו תשתיות נוספות, לא מן הנמנע שתקום ביד העירייה סמכות לדרוש היטלים נוספים. כך הדבר בהנחה שבנייה נוספת מעבר לזכויות הבנייה הקיימות בנכס מסוים מהווה בסיס לחיוב בהיטלי פיתוח, גם אם הבנייה הנוספת אינה מצריכה הוספת תשתיות. על בסיס הנחה זו, אילו ביצעה העירייה את פיתוח התשתיות בפארק תוך גביית היטלי פיתוח, ודאי שעם הענקת היתר לבנייה נוספת הייתה העירייה רשאית להטיל היטלי פיתוח נוסף להיטלים המקוריים. הוא הדין בנסיבות שבהן הועברה אחריות הביצוע של התשתיות לידי יזם חיצוני והעירייה ויתרה על גביית היטלי פיתוח. הויתור מקיף את ההיטלים שניתן היה לגבותם בעת שניתן הויתור. מסקנה זו מבוססת על כך ששיעורי ההיטלים אינם נגזרים רק מעלות התשתיות שהותקנו לצרכיו של מיזם מסוים. אילו נועדו ההיטלים לכסות רק את הוצאות העירייה בהתקנת תשתיות המיועדות לשרת מיזם מסוים , ניתן היה לומר שמקום שגורם חיצוני נשא בהוצאות פיתוח התשתיות של אותו מיזם, אין מקום לדרישת היטל מצד העירייה. יתר על כן אפילו נשאה העירייה בהוצאות אי אפשר שתדרוש היטלים נוספים אם ההיטלים הראשוניים כיסו את הוצאות התקנת אותן תשתיות. אולם שיטת ההיטלים היא ששיעורי ההיטלים נגזרים מסך עלויות התשתיות העירוניות. על כן הפטור שניתן ליזמי הפארק משקף את חלקו היחסי של כל נכס בהשתתפות בעלות ההוצאה העירונית הכוללת לתשתיות. הגדלת הנכס מחייבת את הגדלת חלקו היחסי בהוצאה העירונית הכוללת. הגדלה זו לא כלולה בפטור המקורי. לא עולה מנוסח הויתור שהוא חל גם על מצבים משתנים המקימים בסיס לחיוב בהיטל נוסף. הסדר הפיתוח איננו מוציא את הפארק מגדר הטריטוריה שעליה חלים חוקי העזר העירוניים ושביחס אליה מוסמכת העירייה לגבות היטלי פיתוח. הסדר הפיתוח והיטלי פיתוח משניים העותרת טענה שהסדר הפיתוח מונע מן העירייה הטלת היטלי פיתוח גם בהתרחש "מקרה מס" (כלשון העותרת), היינו בהתרחש נסיבות המצריכות פיתוח תשתיות נוספות שיש להן זיקה לנכסים בפארק, נסיבות שבלי ספק היו מצדיקות הטלת היטלים כאלה אילו שולמו היטלי הפיתוח המקוריים לעירייה. דומה לי שהדברים נאמרו ב"חצי פה". הטיעון נטען ובו זמנית ניתן בו סייג והוא שלא מן הנמנע שהעירייה תוכל להטיל היטלי פיתוח על נכסי הפארק אם ימומש בו מיזם רב היקף חדש (כגון "מגדלי עזריאלי"). הווה אומר אף העותרת מסכימה שכאשר מתהווה צורך להוסיף תשתיות עירוניות כדי לשרת נכסים מסוימים מותרת העירייה בהטלת היטלים כדי לממן את ביצוע התשתיות. הסדר הפיתוח ה"היסטורי" איננו "מכסה" מצבים משתנים מעין אלה. אין צורך שארבה אמרים בעניין זה. מאחר שסברתי היא שהעירייה רשאית לגבות היטלים נוספים בכל מקום שניתן היה לגבותם בלי צורך להוכיח ביצוע תשתיות נוספות (ראו למעלה מכאן), מקל וחומר שהיא רשאית להטיל היטלים כאלה כאשר מתעורר צורך לבצע תשתיות נוספות. סיכום מסקנות עד כאן סיכומו של פרק הדיון הראשון הוא בשלושה אלה: העירייה לא נשאה ולא השתתפה במימון תשתיות הפיתוח של הפארק; הסדר הפיתוח אינו מהווה מחסום לפני דרישת תוספת להיטלי פיתוח במקום שניתן היה לדרוש תוספת כזאת אילו בוצעו תשתיות הפארק בידי העירייה או במימונה; הסדר הפיתוח אינו חוסם את האפשרות להטיל היטלי פיתוח חדשים בנסיבות שבהן מוצדק להטילם. הבסיס החוקי להטלת היטלי פיתוח כללי פקודת העיריות מסמיכה עירייה לגבות, באמצעות חוקי עזר, "אגרות, היטלים או דמי השתתפות" בגין ביצוע פעולות שהעירייה מוסמכת לבצע אותן (סעיף 251 לפקודה העיריות). כיון שהעירייה מוסמכת ואף מחויבת לבצע עבודות פיתוח תשתית מסוימות, ממילא היא רשאית לממן את הוצאותיה באמצעות אגרות, היטלים או דמי השתתפות. שיטת גביית היטלים התבססה כשיטה עיקרית למימון תשתיות פיתוח. משמעותה היא שמוטל היטל חובה על בעלי נכסים שהיקפו מבטא את חלקו היחסי של בעל הנכס במימון כלל עלויות התשתית העירונית, זו הקיימת וזו הצפויה. היטל נבדל מ"דמי השתתפות" בכך שהאחרונים משקפים את חלקו היחסי של כל בעל נכס בהוצאות מימון התשתיות המשרתות מיזם מסוים שהנכס הוא חלק ממנו. לשיטת גביית היטלים הצדקות משלה, אולם קרבתה אלי "מס" (שפקודת העיריות אינה מסמיכה לגבותו באמצעות חוקי עזר) הוליכה את בית המשפט העליון לפסוק בדבר קיומה של זיקה הכרחית - ולו גם רופפת - בין ההיטל לבין בצוע תשתית מסוימת שממנה נהנה הנכס שעליו הושת ההיטל (עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי נ' צרפתי, ; עת"מ [ת"א] בנדט נ' עיריית ראשון לציון, ). בהעדר לכל הפחות זיקה רופפת כאמור נשמט הבסיס מתחת לפני חוקיות היטל הנגבה באמצעות חוקי עזר. התשתית הנורמטיבית ומשמעותה היטל סלילת רחובות - העירייה שואבת סמכותה להטיל היטלי סלילת רחובות מחוק עזר לראש העין (סלילת רחובות). היקפה של הסמכות נלמד בעיקר מהוראותיו השונות של סעיף 2 לחוק העזר. בראשונה נאמר בו: היטל סלילת רחובות נועד לכיסוי הוצאות העירייה בשל סלילת רחובות בתחומה בלא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת רחוב הגובל בנכס נשוא החיוב [סעיף 2(א)]. הוראה זו משמיעה כי שיעורו של ההיטל נעדר זיקה לעלות סלילת הרחוב הגובל בנכס. לשון אחר כאשר מתקיימות נסיבות המצדיקות הטלת היטל (להלן: "אירוע מס") יחושב שיעור ההיטל על פי חלקו היחסי של הנכס בעלות סלילת הרחובות הכוללת בעיר ולאו דווקא על פי חלקו היחסי של הנכס בעלות סלילת הרחוב הגובל. החלק היחסי של נכס נמדד לפי שטחו. מכאן שבנייה נוספת בנכס צריכה להגדיל את חלקו היחסי בנטל העלות הכולל. בשנייה מונה הוראת חוק העזר את "אירועי המס" לאמור: (1) "תחילת סלילת רחוב גובל בנכס..."; (2) "אישור בקשה להיתר בניה [בהקשר לרחוב גובל קיים או צפוי]"; (3) "בנייה חורגת" [סעיף 2(ב)]. בשלישית מוסיף חוק העזר כי "היטל שעילתו אישור בקשה להיתר בניה בעבור בניה חדשה או בניה חורגת ישולם גם אם הרחוב הגובל נסלל לפני תחילתו של חוק עזר זה"[סעיף 2(ג)]. מכאן נשמע שהשתת היטל סלילת רחובות - גם בהקשר לבנייה חדשה או חורגת - מותנית בזיקה מסוימת לסלילת רחוב גובל. כאשר מתקיימת זיקה כזאת מוסמכת העירייה לחייב בהיטל הסלילה גם בנסיבות של בנייה חדשה מכוח זכויות בנייה שנוספו לנכס לאחר שהרחוב הגובל נסלל. אולם מן הפסיקה עולה כי הביטוי "לאחר שהרחוב הגובל נסלל" אינו בעל חיות לעולם. ישנן מגבלות של זמן. אין להלום שהיטל סלילת רחוב יושת שנים לאחר שסלילת הרחוב הסתיימה. מהו אורכה של "תקופת ביניים סבירה"? לכך אין תשובה בפסיק. הדבר הוא תלוי הנסיבות (ראו ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה פ"ד נז(1) 889; דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה, , ויישום הפסיקה בידי השופטת רות רונן בעת"מ (ת"א) 2235/07 בנדט נ' עיריית ראשון לציון, ). היטל צנרת מים - התשתית החוקית להטלת היטלים בגין התקנת צנרת מים מצויה בפקודת העיריות (אספקת מים), בחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב - 1962 ובחוק עזר לראש העין (אספקת מים). סעיף 17 לפקודת אספקת מים מקנה לעירייה, לעניין מתיחת צינורות מים ראשיים את אותן הסמכויות המוקנות לה בחוק הביוב לשם מתיחת קווי ביוב. סעיף 16 לחוק הביוב מורה: בעלי כל נכס שנמסרה להם הודעה כדין על התקנתו או קנייתו של ביוב שישמש אותו נכס, חייבים בהיטל התקנת הביוב ... בשיעור שייקבע בחוק עזר... ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו. הדין, כאמור, זהה לעניין צנרת מים. סעיף 4 לחוק העזר בדבר אספקת מים מטיל חובת תשלום "אגרת הנחת צינורות" כך: בעל נכס...הגובל קטע רחוב שבו הניחה המועצה צינור מים, ישלם למועצה אגרת הנחת צינורות בשיעור שנקבע בתוספת; ... בעל נכס ...ישלם, אם הוגדל נפח הבניין או נבנה בניין חדש בנכס, אגרת הנחת צינורות מים בשיעור שנקבע בתוספת לגבי תוספת הבניה או הבניה החדשה. מתשלובת הוראות הדין הללו מתבקש כדלקמן: היטל צנרת מים מוטל על נכס בשל התקנת צנרת המשמשת את הנכס; התקנת צינור מים בקטע רחוב הגובל בנכס נועדה לשמש את הנכס; ההיטל מיועד לכיסוי הוצאות התקנת הצנרת; תוספת בנייה בנכס משמשת בסיס לדרישת היטל בגינה. נפסק כי שיעור ההיטל מחושב על פי סך ההוצאה הכללית של הרשות המקומית לשם התקנת צנרת מים, בין צנרת המשרתת את הנכס ובין זו המשרתת את יתר חלקי העיר. אלא שביטוייה של הזיקה הברורה הנדרשת בין ההיטל לבין קיומה של תשתית המשרתת את הנכס, מצוי, בין היתר בכך שהעירייה אינה רשאית לדרוש היטל בגין צנרת שלא הותקנה בידיה. (ע"א 2939/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת). למעלה מכאן הבעתי את דעתי שגם בהתקיים נסיבות של התקנת תשתית פיתוח שלא בידי העירייה; היינו שהעירייה לא נשאה בנטל הוצאות התקנת התשתית, מותרת העירייה בדרישת היטל בגין כל מצב המהווה "אירוע מס" חדש. כיון שבנייה נוספת היא "אירוע מס" לפי חוק העזר לאספקת מים, אזי לפי השקפתי ניתן להטיל מכוחו היטל בגין בנייה נוספת גם במקום שהעירייה ויתרה על ההיטל בגין הבנייה הראשונית נוכח התקנת התשתית בידי היזם הפרטי. האפשרות לדרוש היטל בגין בנייה נוספת כפופה לפסיקה המגבילה אותה ל"תקופת ביניים סבירה" שלאחר התקנת התשתית המקיימת את הזיקה לנכס (פס"ד אל עמי הנ"ל וההחלטה בעניין בקשה לדיון נוסף באותה פרשה). היטל ביוב - התשתית החוקית להטלת היטל ביוב מבוססת, כמבואר בפיסקה הקודמת, על הוראת סעיף 16 לחוק הביוב המשתלבת בחוק העזר לביוב שסעיף 2 שלו אומר כך: (א) היטל ביוב נועד לכיסוי הוצאות של התקנת מערכת הביוב העירונית או קנייתה, בלא זיקה לעלות ההתקנה או הקניה של שלבי ביוב המשמשים את נכס החייב דווקא. (ב) היטל ביוב, יוטל על בעל הנכס בהתקיים אחד מאלה: (1) תחילת ביצוע עבודות להתקנת מערכת ביוב אשר תשמש את הנכס נושא החיוב במישרין או בעקיפין... (2) אישור בקשה להיתר בניה, ובלבד שקיימת מערכת ביוב המשמשת או המיועדת לשמש את הנכס נושא החיוב במישרין או בעקיפין, בין שהותקנה טרם תחילתו של חוק עזר זה ובין לאחריה, או שהחלו העבודות להתקנתה של מערכת ביוב כאמור; (3) בניה חורגת - שנבנתה בנכס. עיון בהוראות אלה מלמד שהן משקפות את אותם כללים פרשניים שנזכרו בהקשר להיטלי תשתית אחרים (סלילת רחובות ואספקת מים). יישום לעניין נכסי הפארק הדיון עד הנה מעלה שהעירייה לא נשאה בהוצאות התקנת תשתיות הפיתוח של הפארק ולפיכך פטרה את יזמי הפארק מתשלום היטלי הפיתוח השונים. הפטור שהעירייה העניקה ליזמים אינו שולל את זכותה להשית היטלי פיתוח על נכסי הפארק כל אימת שיתרחש "אירוע מס" חדש. "אירוע מס חדש", בהקשר לכל אחד מסוגי ההיטלים, משמעותו אחת מן השתיים: התקנת תשתית חדשה המיועדת לשרת את הנכס שכלפיו הוצאה הדרישה לתשלום היטל (או לכל הפחות מקיימת כלפיו "זיקת שירות" רופפת; או בנייה חדשה (חורגת או מותרת) ובלבד שהדרישה מופנית כלפי בנייה שבוצעה בתוך "תקופה סבירה" לאחר התקנת התשתית. בהשיתה את דרישות תשלום ההיטלים נושאי העתירה הניחה העירייה את יהבה על הבנייה החורגת שבוצעה בידי אשבד ועל תוספת זכויות הבנייה שהוקנו לה. העירייה לא טענה מעיקרה שדרישת תשלומי ההיטלים נובעת מהתקנת תשתיות חדשות המשרתות במישרין או בעקיפין את נכסי הפארק. אולם משנדרשה תשובת העירייה לעתירה היא הציגה שורת פעולות תשתית מתוכננות שעליהן ביקשה לבסס את דרישות התשלום. פעולות אלה הוצגו באורח כללי; רובן ככולן תוכניות שאינן מתבצעות למעשה וביחס לאחרות אין בהירות בעניין זיקת השרות שלהן אל נכסי הפארק בכלל ונכסי העותרת בפרט. אמור מעתה, העירייה לא הצליחה להצביע על "אירוע מס" שיסודו בהתקנת תשתיות חדשות המקיימות זיקת שירות מינימאלית לנכס. כל שנותר לעירייה הוא ניסיון לסמוך את יתדות ההיטלים בבנייה נוספת, מותרת ובלתי מותרת (חורגת). לשאלה זו אדרש עתה. בנייה נוספת, הלכה ומעשה נתוני העובדה שהוצגו בידי העירייה מלמדים כי הפארק, לרבות הנכס של העותרת הכלול בו, הוקם בשנות ה-90 הראשונות (העותרת זכתה במכרז בשנת 1992). על פי תוכנית בניין עיר שחלה על הפארק לעת הקמתו הוקנו לעותרת זכויות בנייה במגרש של 7,880 מ"ר. שנים רבות לאחר השלמת פיתוחו של הפארק והקמת מבנה התעשייה בידי העותרת (החל משלהי שנות ה-90 ועד אמצע העשור הנוכחי ) ביצעה העותרת תוספות בנייה בנכס עד כדי הכפלת שטחו ויותר (17,183 מ"ר). דרך כלל בוצעה הבנייה בלי היתר אך חלק מן החריגות אושרו לאחר מעשה. חלקן נותרו כבנייה חורגת עד עצם היום הזה. העותרת אינה חולקת על הנתונים האמורים אך טוענת כי עיקר הבנייה הנוספת בוצעה באמצעות תוכנית נקודתית שבה נקבעה העברת זכויות בנייה ממגרש אחר בתחום הפארק למגרשה של העותרת. זכויות הבנייה באותו מגרש היו בהיקף של 19,620 מ"ר וכיון שהשטח הבנוי באותו מגרש אינו עולה על 2000 מ"ר, מתבקש שנותר שטח בלתי מנוצל המקיף את מלוא הבנייה הנוספת. העובדות הללו מוליכות אותי אלי מסקנה כי הבנייה הנוספת, חרף היקפה הגדול, אינה מהווה בסיס לדרישת ההיטלים. הטעם העיקרי לכך הוא שהבנייה בוצעה שנים רבות לאחר הקמת הפארק. ראינו שבנייה נוספת חדשה יכולה להוות בסיס לדרישת היטל אם היא בוצעה בתוך פרק זמן סביר לאחר שהסתיימה פעולת ההקמה. "שנים רבות" אינם בגדר תקופה סבירה (פס"ד אל עמי על שני "גלגוליו"). טעם משני עשוי להימצא בעובדה שהבנייה הנוספת איננה אלא "ניוד זכויות" ממגרש למגרש בתחום הפארק. אולם הנסיבות שעליהן ניתן היה לבסס טעם זה לא התבררו די צורכן. ראשית, עיון בתוכנית הנקודתית שמכוחה בוצע "ניוד זכויות" מגלה כי למרב ניתן היה להעביר למגרש העותרת זכויות בהיקף שאינו עולה על מחצית הזכויות המקוריות שלה, היינו קצת פחות מ-4000 מ"ר. מהיכן אם כן "הגיעו" כ-5000 מ"ר נוספים? שנית, אפילו תאמר שכל תוספת הבנייה היא מן הזכויות הקיימות בתחום הפארק כולו, לא התבאר ששיעורי ההיטל שבעלי הנכסים השונים חויבו בהם (לטובת היזם) הקיפו את מלוא זכויות הבנייה שבכל נכס (למשל: האם הנכס שממנו הועברו לעותרת זכויות בנייה שילם ליזם היטלי פיתוח המבוססים על מלוא 19,000 מ"ר של המגרש או רק בגין שטחי הבנייה בפועל?). אלמלא נמצא בידי הטעם הראשון להשעין עליו את ביטול דרישת ההיטלים, לא הייתי נסמך על הטעם השני בלי לקיים בירור עובדתי מפורט יותר. מסקנה מסכמת הדרישות לתשלום היטלי פיתוח (סלילת רחובות, צנרת מים וביוב) שהופנו לעותרת הושתתו על בנייה נוספת בהיקף גדול שבוצעה לאחר השלמת הקמת הפארק. עיגון מצדיק לדרישות תשלום אלה עשוי היה להימצא בהתקנת תשתיות חדשות בידי העירייה המשמשות את נכסי הפארק. לא הוכחה התקנת תשתיות כאלה. על אף קיומו של הסדר הפיתוח שפטר את מקימי הפארק ובעלי הנכסים בו מתשלום היטלי פיתוח דרישות התשלום עשויות למצוא עיגון גם בבנייה חדשה בנכס שלה זיקה לעבודות התשתית המקוריות. תנאי לכך הוא שאין מדובר בבנייה מאוחרת (איחור רב שנים) ממועד הטלת ההיטלים המקוריים. תנאי זה אינו מתקיים בעניין דנן. התוצאה כפועל יוצא מן הדיון שלמעלה ומסקנותיו אני מקבל את העתירה ומורה לעירייה לבטל את דרישות התשלום מושא העתירה. אם שולמו לעירייה סכומי כסף על חשבון אותן דרישות תשלום עליה להחזירם לעותרת, בתוך 60 ימים מהיום בצירוף רבית כחוק מיום שסכומי הכסף התקבלו בידי העירייה ועד למועד החזרתם. המשיבה (העירייה) תשלם לעותרת הוצאות בסך 50,000 ש"ח (מהם 5000 ש"ח ייחשבו כהוצאות והייתר שכ"ט עו"ד).אגרות והיטלי פיתוח