קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא קביעת תקציב ועד מחוזי עורכי דין: 1. עתירה לצוות על ביטול החלטת המשיבה 1, המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין בישראל, מיום 27 בנובמבר 2007, בדבר קביעת תקציב הלשכה לשנת 2008 ובדבר ההקצבות למחוזות השונים של הלשכה; לצוות על המועצה לקבוע קריטריונים שוויוניים הוגנים וסבירים לחלוקת דמי החבר הנגבים על-ידה מעורכי הדין חברי הלשכה בין מוסדותיה השונים, ובהם הוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין בישראל ומחוזותיה השונים; לצוות על המועצה לקבוע תקציב חדש לשנת 2008 בהתאם לקריטריונים אשר יקבעו על-ידה כאמור ולצוות על המועצה, כל עוד לא קבעה תקציב חדש, להקציב למחוזות השונים את חלקם בדמי החבר אשר תגבה הלשכה בשנת 2008 מעורכי הדין חברי הלשכה בהתאם לנוהג אשר נהג בלשכה מאז הקמתה בשנת 1961 ועד לשנת 2004. עיקרי העובדות וההליכים 2. העותר, ועד מחוז תל-אביב והמרכז של לשכת עורכי הדין בישראל (להלן: "ועד מחוז ת"א והמרכז" או "הוועד" ) הינו מוסד ממוסדותיה של לשכת עורכי הדין בישראל (להלן: "הלשכה") שהוקם מכוח חוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א-1961 (להלן: "החוק"). מחוז ת"א והמרכז הוא הגדול שבמחוזות הלשכה המוגדרים בסעיף 12 לחוק. המשיבה 1 הינה המועצה הארצית של הלשכה שהוקמה מכוח החוק ומוגדרת בסעיף 9 לחוק (להלן: "המועצה"). המשיב 2 הינו הועד המרכזי של הלשכה שהוקם מכוח החוק ומוגדר בסעיף11 לחוק (להלן: "הוועד המרכזי") . המשיבים 6-3 הינם ועדי המחוזות של הלשכה במחוזות חיפה ירושלים דרום וצפון שהוקמו מכוח החוק ומוגדרים, ביחד עם העותר, בסעיף 13 לחוק (להלן: "הוועדים המחוזיים"). בשנת 1961 הוקמה לשכת עורכי הדין מכוח החוק. בין השנים 1961 ועד המחצית השנייה של שנות השמונים, קבע הוועד המרכזי את תקציבו ובהתאם, לשם מימון פעילותו, גבה דמי חבר מכלל חברי הלשכה. במקביל קבע גם כל ועד מחוז את תקציבו באופן עצמאי ולשם מימון פעילותו גבה אף הוא דמי-החבר מחברי המחוז. מכאן שדמי החבר שולמו בשני סכומים נפרדים וכך נוצרה הפרדה מוחלטת בין תקציב הוועד המרכזי ופעילותו לבין תקציבי ועדי המחוזות ופעילות כל מחוז כישות משפטית נפרדת. עד סוף שנת 1999 נשמרה ההפרדה לעניין התקציב והפעילות ואולם הוועד המרכזי היה זה שגבה את דמי החבר מכלל חברי הלשכה והעביר למחוזות את חלקם במלואו (למעט מחוז תל-אביב והמרכז שהמשיך בגבייה עצמאית). לאור דו"ח מבקר המדינה משנת 1999 (דו"ח מספר 4/99 מיום 29.4.99) שקבע, בין היתר, כי הגבייה הכפולה של הועד המרכזי וועד מחוז ת"א והמרכז מייקרת את עלות הגבייה, גובש הסדר בין הלשכה לועד מחוז ת"א והמרכז לפיו נשמרה האוטונומיה של הוועד וזכותו לקבל במלואם את דמי החבר ששולמו לוועד המחוז - באמצעות הוועד המרכזי - בידי חברי הלישכה שבמחוז. בסעיף 3 לאותו הסכם נקבע: "למען הסר כל ספק יובהר שמנגנון הגביה המאוחד הנו הליך טכני בלבד ולא יהיה בו כדי לשנות דבר בכל הנוגע לאוטונומיה הניהולית ו/או התקציבית של ועד מחוז תל-אביב לרבות בכל הנוגע לקביעת גובה דמי החבר לועד המחוזי, הנחות מדמי החבר המחוזיים וכיו"ב". בין השנים 2000 ועד 2004, יושם ההסכם כהלכתו, כך שמנגנון הגבייה אוּחד והכספים שגבתה הלשכה עבור וועד מחוז תל-אביב, הועברו במלואם לוועד המחוז, לרבות ריבית פיגורים . בישיבת המועצה מיום 30.11.2004 בה אושר תקציב שנת 2005, הועלתה להצבעה הצעת החלטה של עו"ד יורי גיא רון בדבר "עקרונות תקציב הלשכה" והצעתו התקבלה ברוב קולות. בין היתר כללה ההחלטה "עקרונות רב שנתיים" לחלוקת התקציב שיפורטו בהמשך. לקראת תקציב 2005 החליטה המועצה להעביר לוועדי המחוזות סכום הנמוך מחלקם היחסי בדמי החבר שנגבו על ידה, תוך שדרשה מוועד מחוז ת"א והמרכז להשלים את יתרת תקציבו מכספי הרזרבה שצבר במהלך השנים. נגד החלטה זו עתר ועד מחוז ת"א והמרכז לבג"צ (בג"צ 11483/04 ועד מחוז תל אביב והמרכז של לשכת עורכי הדין נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין בישראל, ). ביום 13.3.2006 קיבל בית המשפט את העתירה וקבע כי החלטת המועצה בטלה וכן : "כי שומה עליו על הוועד המרכזי לשלם מכספיו לוועד מחוז ת"א סכום כסף השווה לסכום שנאלץ ועד מחוז ת"א ליטול מהרזרווה שלו כדי להשלים את הפער שבין הקצבת הלישכה (כ-4.3 מיליון שח) לבין דמי החבר שהיה ועד המחוז צפוי לקבל מדמי החבר ששילמו חברי הלישכה במחוז (כ-7.8 מיליון ₪) דהיינו כ-3.5 מיליון ₪" (שם ,פסקה 77). בשנים 2006 ו-2007 הקציבה המועצה לועד מחוז ת"א והמרכז את אותו סכום נומינלי שנקבע לשנת 2005 קרי 7.8 מיליון ₪ (נספח ד/1, ו'1 לעתירה), בלי קשר לגביית דמי החבר. בתקציב 2008 הקציבה המועצה לוועד מחוז ת"א והמרכז את אותו סכום נומינלי משנים קודמות - 7.8 מיליון ₪ ובתוספת 250,000 ₪ ל"תשתיות" (נספח ח' לעתירה). בישיבת המועצה מיום 27.11.07 שדנה בהסתייגויות לתקציב, הוחלט להגדיל את הסכום ב-500,000 ₪ נוספים כך שיעמוד על סך 8,550,000 ₪ (נספח א' לעתירה). על החלטה זו נסבה העתירה שלפנינו. ביום 8.4.2008 הגישו המשיבים 1 ו-2 - המועצה והוועד המרכזי בקשה לבית המשפט למחוק את העתירה על הסף בשל חוסר סמכות עניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים. ביום 10.6.2008 ניתנה החלטתי לפיה נדחתה הבקשה ונקבע כי לבית המשפט לעניינים מנהליים הסמכות לדון בעתירה שלפנינו. העותר ביקש מבית המשפט להגיש כראיה נוספת את פרוטוקול ועדת הכספים שליד המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין מיום 26.10.08 הדרושים לטענתו להכרעה בעתירה. המשיבים התנגדו לבקשה זו. ביום 21.12.08 החלטתי כי ההחלטה בנדון תינתן במסגרת פסק הדין. טיעוני העותר-וועד מחוז ת"א והמרכז 3. א. העותר טוען כי לאור העובדה שביהמ"ש אסר על המועצה לקחת בחשבון את הרזרבות של וועד מחוז ת"א כחלק מהתקציב, עקפה המועצה החלטה זו והקטינה את ההקצבות להן זכאי ועד מחוז תל-אביב וקיבעה אותן על הסכום שנקבע בתקציב 2005 ואותו שילמה לוועד גם בשלוש השנים שלאחר מכן, וזאת מבלי לקחת בחשבון את צרכיו ואת הגידול ההולך ומתמשך במספר עורכי הדין השייכים למחוז הגדול בלשכה. כך אילצה הלשכה את וועד מחוז ת"א לבחור בין ויתור על מתן שירותים רבים לחברי המחוז אותם נהג לתת מזה שנים, לבין השלמת תקציבו, בלית ברירה, מהרזרבות ואכן הוועד נאלץ לממן את ההפרש מהרזרבות. לטענתו, מצב דברים זה הוחמר בשנת 2008 בה עמד הגידול הצפוי במספר החברים במחוז ת"א על כ-2,250 חברים חדשים. לטענות העותר, הצפי להכנסות מדמי חבר עמד על כ- 12.5 מיליון ₪ (נספח ז' לעתירה) וזו הייתה הצעת התקציב אשר הוגשה על ידו לשנת 2008. נטען כי ההצעה שהוגשה לא התקבלה. ביום 7.11.07 הגישה ועדת הכספים שליד המועצה את תוכנית תקציב הלשכה לשנת 2008 ולפיה יועדו לוועד מחוז ת"א 7.8 ₪ (כמו בשנים הקודמות) ובתוספת 250,000 ₪ ל"תשתיות" (נספח ח' לעתירה). הצעה זו נדונה בישיבת המועצה מיום 12.11.07 בה הוחלט שהקצבת ה"תשתיות" תתווסף להקצבה הכללית וכמו כן יתווספו לתקציב 500,000 ₪ נוספים כך שסה"כ יעמוד תקציב וועד מחוז ת"א לשנת 2008 על 8,550,000 ₪ (נספח א' לעתירה). מדובר בפער של כ- 4 מיליון ₪. הגידול הרב במספר עורכי הדין חברי מחוז ת"א והמרכז, המסתכם בכ- 5,150 עורכי דין בשנים 2008-2006, הביא בהתאמה לגידול בדמי החבר המשולמים ללשכה ואולם מחוז ת"א והמרכז לא נהנה מתוספת משמעותית זו והכספים נותרו בידי הלשכה ובידי הוועד המרכזי שלטענת העותר מתנהל בפזרנות ואף שומר לעצמו רזרבות כספיות בסכום עצום. לטענת העותר, ועד מחוז ת"א והמרכז הוא איגוד מקצועי המונה נכון לשנת 2007 כ- 23,450 חברים וצפוי למנות בשנת 2008 כ- 25,700 חברים. כמות זו מחייבת תקציב בהתאם. ה. לטענת העותר החלטת המועצה בנוגע לתקציב וועד מחוז ת"א והמרכז היא החלטה שרירותית, נעדרת כל קריטריונים שוויוניים הוגנים וסבירים לחלוקה בין המחוזות, החלטה בלתי סבירה העושקת את הרוב. החל מתקציב 2006 זנחה המועצה את הנוהג והשיטה הנהוגים משך עשרות בשנים לפיהם חולקו תקציבי המחוזות בהתאם לדמי החבר שנגבו על-ידי הלשכה בעבור המחוז ובהתאם למלוא התקציב אותו אישר אותו וועד המחוז, ועברה לחלוקה שרירותית סתמית ללא כל קריטריונים שהם. המועצה קבעה את תקציב ועד מחוז ת"א והמרכז מבלי שבחנה את תקציב המחוז שהוגש לה, את צרכי המחוז האמיתיים והלגיטימיים, את הוצאותיו הקבועות, את עלות השירותים שהוא מעניק לחברי המחוז, את הגידול העצום במספר חבריו וכדומה. בג"צ אמנם קבע כי המועצה מוסמכת לקבוע את אופן הקצאת משאביה בין מוסדותיה השונים לרבות וועדי המחוז ואולם "סמכותה זו העקרונית של המועצה - ככל סמכות אחרת הקנויה לבעל שררה - סמכות מוגבלת היא בכללים ובדוקטרינות של המשפט המינהלי. כך, למשל, האיסור לעשוק את המיעוט - או את הרוב - החובה לפעול בתום-לב ובסבירות, החובה שלא לעשות מטעמים שלא-לעניין ועוד" (שם, פסקה 45). לטענת העותר, החלטת המועצה מפרה את כללי המשפט המנהלי. ז. עוד טועם העותר כי בג"צ קבע כי חובה על המועצה לבחון את תקציבי הוועד המרכזי וועדי המחוזות וצרכיהם ורק אחר כך, וכפועל יוצא מהליך זה, לקבוע את דמי החבר. לטענתו, לא זו בלבד שכלל זה מרמז על כך שתקציב הלישכה ותקציביהם של ועדי המחוזות תקציבים נפרדים הם - כנלמד אף מהוראת סעיף 95 לחוק הלישכה - אלא שעשוי הוא ללמדנו מה טעם חייבים תקציבי הוועדים להיות לפני המועצה במועד מסויים - הוא 5 בנובמבר הקודם לתחילת שנת התקציב (כלל 5 לכללי הלשיכה) - לאמור, כדי שהמועצה תקבע את דמי החברה (ואת האגרות) רק לאחר שתיתן דעתה על כל התקציבים שלעניין, על תקציב הלישכה ועל תקציביהם של וועדי המחוזות. אין זאת אלא שלתכלית זו - בעיקר - חייבים ועדי המחוזות להמציא למועצה הארצית את תקציביהם במועד מסויים שלפני תחילתה של שנת כספים ואילו בישיבת ועדת הכספים מיום 25.11.07 נקבע: "בועדת הכספים הגיע הנתון שראש הלשכה מבקש שהמיסים השנה יישארו על כנם כמו בשנה קודמת וקיבלנו את זה ועל זה בנוי התקציב" כלומר לא היתה בחינה של הצרכים ושל התקציבים שהוגשו על-ידי המחוזות (נספח י' לעתירה, עמוד 81). טיעוני המשיבים - המועצה ,הוועד המרכזי וועדי המחוזות (למעט העותר) א. מדובר בעתירת סרק . לטענתם, עד שנת 2004 נקבע התקציב על יסוד קריטריון אחד ויחיד-סכום הגבייה בפועל מן החברים בכל מחוז. מאז שנת 2004 שונה עקרון זה והמשיבים נוהגים בעקרונות תקציביים ברורים וידועים שהנחו אותם גם בקביעת תקציב 2008. מטרת החלוקה היא להשיג שוויון מהותי כך שחברי לשכה המשלמים דמי חברות זהים ושייכים למחוזות שונים, ייהנו משירותים שווים ככל האפשר וזאת לאור הפערים המשמעותיים שנוצרו בין השירותים והפעילויות שניתנו על-ידי הוועדים השונים בשל השונות בגודלם. בנוסף, דווקא המחוזות הרחוקים והפריפריאליים נדרשו להוצאות נוספות לקיום פעילותם בשל ריחוקם מהמרכז (נספחים ד',ה' לתשובת המשיבים). העקרונות המנחים לקביעת התקציב נקבעו כ"עקרונות רב-שנתיים" בישיבת המועצה מיום 30.11.2004. ההחלטה מתייחסת לקשת רחבה של שיקולים מנחים, ראויים סבירים ומידתיים בקביעת התקציב. יישום העקרונות מחייב איזון בין מכלול השיקולים וכך נעשה גם בתקציב 2008. העותר בוחר להתעלם מחלק מהעקרונות ורואה בעקרון העברת הכספים למחוזות בהתאם לגבייתם מחברי המחוז, כעקרון על הגובר על יתר העקרונות ומקדם שוויון פורמלי ואילו המשיבים רואים בו עקרון אחד מיני רבים שיש לקחתם בחשבון. המשיבים מציינים כי ביום 27.11.2007 קיבלה המועצה את החלטת התקציב לשנת 2008 נשוא העתירה לאחר שדנה במכלול ההסתייגויות שהובאו בפניה, לרבות אלה של העותר שנדונו בשלוש הזדמנויות שונות, ולאחר דיון מעמיק ומקיף על יסוד קריטריונים ברורים ואיזון ביניהם. תקציב המחוזות נקבע בהתאמה לכלל המחוזות וטענות העותר להפלייתו לרעה חסרות כל בסיס עובדתי (נספח ז' לתשובת המשיבים). המשיבים מעלים גם טענת שיהוי לפיה התקציב לשנת 2008 הסתמך על תקציבי השנים 2006 ו-2007 אותם לא מצא העותר לנכון לתקוף בזמנם וכיום הוא תוקף החלטה עקרונית שנתקבלה לפני 4 שנים בשלהי שנת 2004. לטענת המשיבים, טענתו העיקרית של העותר היא כי על התקציב המחוז להתבסס על מספר החברים באותו מחוז. משנת 2005 ועד תחילת שנת 2008 נוספו לעותר 4,780 חברים חדשים. בשנת 2007 הפחיתה הלשכה את דמי החבר ב-10% לפיכך, עם הורדת דמי החבר, על תקציב העותר לשנת 2008 לעמוד לשיטתו על 8,653,000 ₪. בפועל הועמד תקציבו על 8,550,000 ₪ ומדובר בפער שולי וזניח של כ-100,000 ₪ שמטרתו לייצור שוויון מהותי בקרב כלל חברי הלשכה במחוזות השונים. אין שחר לטענת העותר כי סכום דמי החבר הצפוי להתקבל מחבריו בשנת 2008 הוא כ-12.5 מיליון ₪ והעותר אף לא צירף כל תחשיב לביסוס טענתו זו. על פי כתב התשובה, תקציב העותר לשנת 2008 הוא תקציב מנופח ובלתי סביר והעותר נמנע מלהסביר מה גרם לגידול הדרמטי בהוצאותיו (נספח ז' לעתירה). מדובר בגידול חד של למעלה מ-27% ביחס לתקציב המקביל לשנת 2007 בעוד שלשיטתו הגידול במספר חבריו לאותה שנה עומד על כ-9.5% בלבד. כמו כן נמנע העותר לפרט את מלוא ההכנסות הצפויות לו בשנת 2008 ממקורות חיצוניים דוגמת חסויות והשתלמויות. לטענת המשיבים, בעתירתו מבקש העותר מבית המשפט להחליף את שיקול דעת הלשכה ולקבוע את סדרי העדיפות שלה במקום המוסדות הנבחרים. הלכה היא כי בית המשפט לא יחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו בעוד החלטת הרשות סבירה ומידתית והתקבלה לאחר דיון ענייני במוסדות הנבחרים שהחוק מסמיך אותם לכך. בית המשפט העליון קבע כי בסמכות המועצה להתוות את מדיניות הלשכה ולקבוע את תקציבה ואת דרכי הקצאת המשאבים לוועדים השונים וממילא נתונה לה גם הסמכות לשנותם (בג"צ 11483/04; דנג"צ 3756/06) . דיון 5. עניינה של עתירה זו הוא בקשתו של העותר לצוות על המועצה לבטל את החלטתה בדבר תקציב 2008, לקבוע קריטריונים שוויוניים הוגנים וסבירים לחלוקת דמי החבר הנגבים על-ידה בין מוסדותיה השונים, לרבות וועדי המחוזות ובהתאם לקריטריונים אלה, לקבוע תקציב חדש לשנת 2008. אין זו הפעם הראשונה בה נדרש בית המשפט לעניין חילוקי הדעות בין בעלי הדין בנושא גביית דמי החבר מחברי הלשכה , אופן חלוקתם והקצאת הכספים למחוזות השונים. לשכת עורכי הדין היא תאגיד סטטוטורי אשר סמכויותיו קבועות בחוק ובחקיקת המשנה שנחקקה מכוחו. לעניין גביית דמי החבר נקבע בסעיף 93 לחוק: 93 (א) "הלשכה רשאית, על פי החלטת המועצה הארצית, להטיל על חבריה דמי-חבר ואגרות למימון פעולותיה". לעניין קביעת תקציב הלשכה והמחוזות נקבע בסעיף 95 לחוק: 95 "תקציב הלשכה ייקבע על-ידי המועצה הארצית; תקציבי הוועדים המחוזיים - על-ידי ועדים אלה". מכאן שהחוק קובע שאין הפרדה בדמי החבר בין אלה הנגבים בעבור הלשכה לבין אלה הנגבים בעבור המחוזות השונים ואת כולם גובה הלשכה במרוכז, ואולם הלשכה קובעת את תקציבה בעוד שוועדי המחוזות אוטונומיים בקביעת תקציבם. כללי לשכת עורכי-הדין (קביעת תקציב ואגרות) תשנ"ה 1994 (להלן:"הכללים") מסדירים את מועדי קביעת תקציב הלשכה ותקציבי הוועדים המחוזיים : " 2. הצעת תקציב הלשכה תוגש למועצה הארצית בידי גזבר הלשכה, לאחר שנבדקה ואושרה בוועדת הכספים, לא יאוחר מה-31 באוקטובר של כל שנה, עבור השנה שלאחריה; אולם יושב ראש המועצה יהא רשאי להאריך את המועד בשבועיים, מטעמים מיוחדים. 3. תקציב הלשכה ייקבע בידי המועצה הארצית, לא יאוחר מה-30 בנובמבר הקודם לתחילת שנת התקציב. 4. תקציב ועד מחוזי ייקבע בידי הוועד המחוזי, לא יאוחר מה-31 באוקטובר הקודם לתחילת שנת התקציב. 5. המועצה הארצית תקבל מהוועדים המחוזיים את תקציבם לא יאוחר מה-5 בנובמבר הקודם לתחילת שנת התקציב". סעיף 6 לכללים קובע שעל המועצה הארצית לכלול בשיקוליה בעת קביעת דמי החבר, את תקציבה ואת תקציבי הוועדים המחוזיים כפי שהוגשו לה על ידם: "6. המועצה הארצית תקבע את דמי החבר והאגרות רק לאחר שהביאה בכלל שיקוליה את תקציבי הוועדים המחוזיים ואת תקציב הלשכה". עד שנת 2004 הגישו הוועדים המחוזיים את תקציבם למועצה במועד הקבוע על-פי הכללים לעיל. המועצה קבעה את גובה דמי החבר והאגרות בהתאם לתקציבה ובהתאם לתקציבי המחוזות שהונחו בפניה, וגבתה אותם בגבייה מרוכזת. הוועד המרכזי העביר לכל מחוז את מלוא הכספים שנגבו עבורו מחברי הלשכה השייכים לאותו מחוז. בישיבת המועצה מיום 16.11.04 הוחלט על שיטת תקצוב חדשה למחוזות לפיה לא יועבר לכל מחוז מלוא הכספים שנגבו עבורו, כי אם המועצה תקבע את סכום ההעברה וזאת בהתחשב גם בסכום כספי הרזרבות המצויים בידי המחוז. בפסק דינו בעתירת ועד מחוז ת"א והמרכז נגד החלטה זו, קבע כב' המשנה לנשיא (בדימ') מ' חשין לעניין החלטה זו: "תם אפוא העידן שבו ניהל כל ועד מחוז את משק הכספים שלו באופן עצמאי ובהתאם לדמי החבר שגבה. החל עידן חדש, שבו דמי החבר מחולקים לוועד המחוז על-ידי הוועד המרכזי, בהתאם לצרכיו של ועד המחוז כפי שאלה מוגדרים על-ידי המועצה. וכך, תחת הדצנטרליזציה ששררה עד אותה עת בניהול משק הכספים של ועדי המחוזות, באה צנטרליזציה שבמרכזה הוועד המרכזי". ובמקום אחר : "נוסיף עוד, כי דוקטרינת האוטונומיה עולה בקנה אחד עם הנוהג ששרר עשרות בשנים ואשר לפיו קבע ועד מחוז ת"א את תקציבו באורח עצמאי ואף גבה דמי חבר לכיסוי אותו תקציב. אוטונומיה דה-פקטו זו נשתבשה, למותר לומר, עם הרפורמה שהנהיגה המועצה לשנת התקציב 2005, ורפורמה זו חייבה את הכל בחשיבה למתחילה כיצד לנַהֵג את פרשת תקציביהם של ועדי המחוזות" (בג"צ 04 / 11483 לעיל פסקאות 23; 38). בפסק דינו דן בית המשפט העליון באריכות בסוגיית סמכות המועצה על-פי סעיף 95 לחוק לחולל את הרפורמה שחוללה במתכונת תקצוב הלשכה את הוועדים המחוזיים ובחיובם להשתמש בכספי הרזרבות שצברו עם השנים, ובשאלה האם סמכות זו הינה חלק מסמכותה הכוללת לקבוע את תקציב הלשכה. בסופו של דיון ארוך ומקיף נקבע כי בסמכות המועצה לשנות את אופן קביעת התקציב וחלוקתו בין המחוזות השונים ואולם סמכותו זו כפופה לכללי המשפט המינהלי: "המועצה הארצית היא 'בית הנבחרים' של הלישכה, ובתורת שכזו נועד לה מקום מרכזי בחייה של הלשכה. המועצה מתווה את מדיניותה של הלשכה, מאשרת את תקציבה ומפקחת על דרך הכלל על ביצוע המדיניות ועל פעילות מוסדות הלישכה...כללם של דברים: על דרך העיקרון, קנתה מועצת הלישכה סמכות להתוות את מדיניותה של הלישכה, ובסמכות זו נכללת הסמכות לשנות מתכונתו של תקציב ודרכי הקצאת משאבים לוועדי המחוזות השונים. בה-בעת נזכור ונדגיש: סמכותה זו העקרונית של המועצה- ככל סמכות אחרת הקנויה לבעל שררה- סמכות מוגבלת היא בכללים ובדוקטרינות של המשפט המנהלי. כך למשל, האיסור לעשוק את המיעוט- או את הרוב- החובה לפעול בתום לב ובסבירות, החובה שלא לעשות מטעמים שלא-לעניין ועוד"(שם, פסקאות 42 ; 45). לעניין כספי הרזרבות שחסכו הוועדים עם השנים קבע בית המשפט שכספים אלה שייכים במלואם לוועד המחוז, ועל החלטת המועצה שחייבה את וועד מחוז ת"א והמרכז להשתמש בהם לצרכי התקציב השוטף אמר בית המשפט: "החלטת המועצה הארצית על שימוש בכספי הרזרבה שנצברה בידי ועד מחוז תל-אביב, החלטה היא הפוגעת שלא-כדין ברכושו של ועד המחוז. החלטה היא הפוגעת באינטרס ההסתמכות ובציפיות הלגיטימיות של ועד מחוז ת"א ושל חברי הלישכה במחוז ת"א. ההחלטה החלטה היא שלא-כדין". "מעשה שעשתה המועצה הארצית היה מעשה שלא-כדין משום שלא הותר לה - לא בחוק ולא בכלל - לשים ידה על הרזרווה של ועד המחוז או להורות את ועד המחוז כי יעשה שימוש באותה רזרווה לכיסוי הוצאותיו השוטפות". "החלטתה של המועצה היתה החלטה בלתי סבירה ובלתי חוקית בעליל" (בג"צ 11483/04 פסקאות 54;62;68). בית המשפט העליון קבע כי כספי דמי החבר הנגבים באמצעות הלשכה עבור המחוזות, שייכים במלואם למחוזות ולעניין טענת המועצה כי בשיטת ההקצבות החדשה נסמכה היא על ההלכה לפיה שוויון בהקצבות פירושו שוויון מהותי ואין פירושו שוויון מיכניסטי ולפיכך רשאית היא לקחת בחשבון כחלק משיקולי ההקצבות גם את מצבו הפיננסי של המחוז לרבות הרזרבות שצבר, קבע ביהמ"ש כי "הדברים ברורים מאליהם, כי הלכה זו תשרוד בכפיפות לדוקטרינת המידתיות; חריגה ממידתיות מביאה מאליה לחריגה מסמכות ולפגיעה אנושה בסבירות ההחלטה" ובנוסף ציין בית המשפט כי בענייננו לא מדובר בהקצבות לפיהן מעניקה הלשכה למחוזות מכספיה שלה כי אם מדובר בהעברה למחוזות של כספם שלהם המוחזק בידי הלשכה: "מה שאירע היה , שהוועד המרכזי בסיועה של מועצת הלישכה, נכנסו ברגל רמה אל גינזי ועד מחוז ת"א ועשו בהם כבתוך שלהם" (בג"צ 11483/04 פסקה 61). ואולם, למרות האמור, קבע בית המשפט כי "זכותה וכוחה של המועצה הארצית-על דרך העיקרון-לשנות את מתכונת התקציב. ואולם, סמכות שכזו אין פירושה מתן היתר להתכחש להסכמי עבר או לפגוע באינטרס ההסתמכות ובציפיות הלגיטימיות של העותרים" (שם, פסקה 64). בסופו של פסק הדין הביע ביהמ"ש את תקוותו לסיום העימות הכספי המתמשך בין ועד מחוז ת"א והמרכז לבין הלשכה "מילה אחרונה: משתתקררנה הרוחות מעט, ואפשר באמצעות מגשר, ראוי שבעלי-הדין יעמדו בקשר ואפשר יגיעו להבנה ביניהם לטובת הכלל" (שם, פסקה 74). לאור העתירה שלפנינו נראה כי המלצה זו לא התקבלה בפועל על-ידי הצדדים ושוב נדרשים אנו להכריע בנושא תקציב הלשכה וחלוקת הכספים למחוזות. מעמדו של תקציב וועדי המחוזות 6. בהערת אגב לעניין מעמד תקציב המחוזות קבע בג"צ: "כהוראת כלל 6 לכללי הלישכה, אמורה המועצה הארצית לקבוע את דמי החבר שישתלמו רק לאחר שתשקול בדעתה 'את תקציבי הוועדים המחוזיים ואת תקציב הלישכה'. לא זו בלבד שכלל זה מרמז על כך שתקציב הלישכה ותקציביהם של ועדי המחוזות תקציבים נפרדים הם - כנלמד אף מהוראת סעיף 95 לחוק הלישכה - אלא שעשוי הוא ללמדנו מה טעם חייבים תקציבי הוועדים להיות לפני המועצה במועד מסויים - הוא 5 בנובמבר הקודם לתחילת שנת התקציב (כלל 5 לכללי הלישכה) - לאמור, כדי שהמועצה תקבע את דמי החבר (ואת האגרות) רק לאחר שתיתן דעתה על כל התקציבים שלעניין, על תקציב הלישכה ועל תקציביהם של ועדי המחוזות... מן הצד האחד, אפוא, עשוי סעיף 95 סיפה שלחוק ללמדנו כי ועדי המחוזות עצמאיים ואוטונומיים הם בקביעת תקציביהם, ומן הצד האחר, מסקנה זו אינה מסקנה נחרצת, ויכול הטוען לטעון כי נתונה לה למועצה הארצית סמכות גם באשר לתקציביהם של ועדי המחוזות, מכל מקום בעת שקובעת היא את גובה דמי החבר ובהם דמי החבר שיועברו לוועד המחוז. בין כך ובין אחרת, נראה לנו כי ועד מחוז קנה פררוגטיווה לקבוע את סדר העדיפויות לשימוש במשאבים העומדים לרשותו בתקציבו; כי שמורה לו לוועד המחוז אוטונומיה לקבוע אלו הם סעיפים הראויים להיכלל בתקציבו, ולאיזה נתח יזכה כל אחד מהם מתוך סך תקציב המחוז" (שם, פסקה 38). בסיכום הדיון בסוגיה קבע בית המשפט: "לרווחתנו אין אנו נדרשים להחליט בכל שאלות קשות וסבוכות אלו של היחסים בין המועצה הארצית לבין ועדי המחוזות. טעם הדבר הוא, שתקציבו של ועד מחוז ת"א הוכר בידי המועצה הארצית כמות שהוצע בידי ועד המחוז - דהיינו: המועצה הארצית לא עררה כלל על תקציב ועד המחוז שעמד על סך של כ- 8.3 מיליון ש"ח - וממילא אין חילוקי דעות בין בעלי-הדין על התקציב לגופו. הנחתנו לענייננו היא אפוא זו, שהתקציב אשר הוצע בידי ועד מחוז ת"א ואושר בידי המועצה הארצית, תקציב ראוי והוגן הוא. השאלה אינה אלא מניין יימצאו המשאבים למימון אותו תקציב, וזו ביקעת המחלוקת האמיתית בין בעלי הדין" (שם פסקאות 39-38). בעניין שלפנינו נדרש בית המשפט, בין היתר, גם לסוגיית התקציב גופו. בשנת 2004 קיבלה הלשכה את תקציב וועד מחוז תל-אביב לשנת 2005 כמות שהוגש לה על-ידי הוועד ואולם בשלוש השנים שלאחר מכן, קרי בשנים 2008-2006 קבעה המועצה את תקציב וועד מחוז תל-אביב כסכום מוחלט קבוע הזהה נומינלית לסכום שהוקצב לוועד בשנת 2005 דהיינו 7,800,000 ₪. לאור ההסתייגויות של וועד מחוז ת"א והמרכז, נקבע התקציב לשנת 2008 על סך 8,550,000 ₪. לאמור, מתקציב שנת 2006 לא התייחסה עוד המועצה לתקציבי וועדי המחוזות שהוגשו לה בקביעת תקציבי המחוזות ו/או בקביעת שיעור האגרות ודמי החבר שגבתה מחברי הלשכה, והלשכה קבעה את מסגרת תקציביהם על-פי שיקוליה שלה. משקבע בית המשפט העליון כי במסגרת סמכות המועצה להתוות את מדיניות הלשכה, רשאית המועצה לשנות את מתכונת התקציב ודרכי הקצאת משאבים לוועדי המחוזות השונים, הרי שכפועל יוצא מקביעתו זו עולה כי פעולת הלשכה בהנהגת רפורמה בשיטת תקצוב המחוזות והקטנת שיעור מסי החבר וחלקם של המחוזות בהם, פעולה שבסמכות היא, ומכאן שמסגרת תקציב המחוזות השונים נתונה להחלטת המועצה תוך הפעלת שיקול דעתה, והוועדים עצמאים ואוטונומיים להחליט רק לעניין סדר העדיפויות והשימושים שייעשו בתקציבו משזה נקבע והוכתב לו. למרות האמור, סעיף 6 לכללים מחייב את המועצה לקחת בחשבון, בין יתר שיקוליה בקביעת האגרות ומסי החבר, את תקציבי הוועדים המחוזיים כפי שאלה נקבעו על ידם והוגשו לה במועד. הפעלת שיקול דעת המועצה בקביעת תקציב הוועדים 7. בקביעת תקציבי המחוזות מדובר בהפעלת סמכות שבדין של המועצה, כאשר אופן הפעלתה נתונה לשיקול דעתה. שיקול הדעת מתבטא ביכולת לבחור בין מגוון פתרונות ואפשרויות ולהתאימם למצבים משתנים ולתנאים הספציפיים בכל מקרה ומקרה. על כך נאמר מפי כב' השופט זוסמן: "שיקול-דעת ניתן לרשות מינהלית-אני מתעלם בשלב זה משם התואר "מוחלט"-כדי שבמילוי תפקידיה הרב גוניים שנסיבותיו שונות ומשתנות מדי פעם לפעם, ואין הן ניתנות לקביעה מדוייקת מראש, יהא לה חופש פעולה. חופש זה מאפשר לרשות לשקול בדעתה את נסיבות כל ענין וענין כשהוא בא לפניה, ולמצוא לו את הפתרון המתאים. לשון אחר: שיקול-דעת פירושו, חופש הבחירה בין פתרונות אפשריים שונים, או ברירה שניתנה בידי הרשות המינהלית, והואיל והרשות הוסמכה לבחור ולבור לה את הפתרון המתאים לפי דעתה, לא יתערב בית המשפט בדבר על שום כך בלבד שהוא היה בחור בפתרון אחר. התערבות כזאת כמוה כשלילת שיקול-הדעת מהרשות המינהלית והעברתו לבית המשפט" (ד"נ 16/61 רשם החברות נ' מנצור תופיק כרדוש, פ"ד טז , 1209,1215 (1962)). תפקידו של בית המשפט לעניינים מנהליים, בעת שהוא נדרש לביקורת שיפוטית על החלטת רשות, הנו לבחון את חוקיות ותקינות המעשה המנהלי קרי, האם הוא נופל בגדרי סמכות הרשות המנהלית והאם לא נפל בהחלטה פגם כגון משוא פנים, שרירותיות, הפלייה, ניגוד עניינים, חוסר תום לב, חוסר מידתיות, שיקולים זרים ובעיקר האם ההחלטה מצויה במתחם הסבירות. בהיעדר פגם מהותי בהחלטה, לא יתערב בית המשפט ויותיר בידי הרשות מרחב פעולה לפעול בהחלטותיה המנהליות בהתאם למיטב שיקול דעתה ומקצועיותה ולא יחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעת ביהמ"ש (בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור,פ"ד לה(1)422,421 (1980); בג"צ משה אודם נ' ראש עיריית תל-אביב יפו ואח', פ"ד לה(2)118, 118 (1980); בג"צ 2324/91 התנועה לאיכות השלטון נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד מה(3)678 ,688 (1991)). בענייננו, לצד קביעתו של בית המשפט העליון כי בסמכות המועצה להנהיג רפורמה מרחיקת לכת בתקציבי הוועדים, הוסיף בית המשפט והדגיש:" סמכותה זו העקרונית של המועצה- ככל סמכות אחרת הקנויה לבעל שררה- סמכות מוגבלת היא בכללים ובדוקטרינות של המשפט המנהלי. כך למשל, האיסור לעשוק את המיעוט- או את הרוב- החובה לפעול בתום לב ובסבירות, החובה שלא לעשות מטעמים שלא-לעניין ועוד" ובמקום אחר : "סמכות שכזו אין פירושה מתן היתר להתכחש להסכמי עבר או לפגוע באינטרס ההסתמכות ובציפיות הלגיטימיות של העותרים" (שם, פסקאות 45 ;64). האם בקביעת תקציב 2008 נפל פגם בהפעלת שיקול הדעת של הלשכה? ואם אכן נפל פגם, האם מדובר בפגם מהותי בהחלטתה המחייב התערבות שיפוטית ? אקדים ואומר שלאור הנתונים שהובאו לפני, מצאתי שהתשובות לשאלות אלו הן חיוביות. הן בעקרונות שנקבעו לחלוקת התקציב והן בהחלטות שהתבססו עליהם בקביעת תקציב 2008 ותקציבי שלוש השנים שקדמו לו, נפלו מספר פגמים מהותיים עד שקשה לראות בהם קריטריונים לקביעת תקציב. כל שבעת "העקרונות הרב-שנתיים" שנקבעו בישיבת המועצה מיום 30.11.2004, בה אושר תקציב שנת 2005, ושהמשיבים טוענים שהם הם העקרונות המנחים אותם מאז ועד היום בקביעת תקציבי וועדי המחוזות, הינם עקרונות תיאורטיים שאין בהם כדי להבהיר איך נקבעת בפועל חלוקת הכספים הנגבים מחברי הלשכה: " א. גבייה מרוכזת של דמי החבר על-ידי הוועד המרכזי. העברת הכספים למחוזות בהתאם לתקציביהם. איזון החוסן התקציבי של הלשכה, ושל כל אחד ממחוזותיה, עפ"י המסגרת התקציבי של שנת 2005, בכפוף לעליות המדד, לגידול במספר החברים ולהוצאות תשתיתיות. איזון החוסן החוץ-תקציבי של הלשכה, ושל כל אחד ממחוזותיה. הענקת שירות שווה לכל חבר בלשכה ובכל המחוזות. שמירה מלאה על עצמאות פעילותם של המחוזות, הן לגבי תקציביהם השוטפים והן לגבי השימוש והצבירה של הרזרבות החוץ-תקציביות (לאחר איזון שנת 2005). עמידה במשימות השוטפות של הלשכה, הרחבת השירותים לחברים ומתן מענה הולם לצרכיהם, תוך שמירה על תקציב לא גרעוני". (נספח ב' לעתירה). ראשית ייאמר כי הקריטריונים לוקים בעמימות ובכלליות. מדובר בקביעות טכניות המתוות מדיניות כללית והצהרת כוונות לעניין אופן גביית דמי החבר וחלוקת הכספים אך לא בקריטריונים כלכליים כספיים כפי שנדרש מקריטריונים רב שנתיים לקביעת תקציב. לא מצאתי בעקרונות אלה כל התייחסות של המשיבים לעניין חלוקה אחוזית, סכומית אריתמטית או אחרת של כלל הכספים הנגבים מחברי הלשכה, בין מוסדותיה השונים לרבות העותר ויתר הוועדים המחוזיים. ולראיה, תקציב וועד מחוז ת"א והמרכז לכל ארבע השנים האחרונות נותר זהה, זאת למרות שינוי בהכנסות הלשכה, דינאמיקה בפעילות הלשכה ומחוזותיה, הוספת שירותים לחברי הלשכה, שינוי מספר החברים, צרכים משתנים וכדומה. כמו כן אין בקביעת התקציב כל התייחסות להסכמי העבר ולנוהג לפיו חולקו הכספים שווה בשווה בין הלשכה למחוזותיה. בישיבת המועצה מיום 25.11.2007 שדנה בהסתייגויות לקראת קביעת תקציב 2008, נאמר ע"י עו"ד נתי יריב-חבר מועצה לשעבר שהוזמן לישיבה: "בועדת הכספים הגיע הנתון שראש הלשכה מבקש שהמיסים השנה יישארו על כנם כמו בשנה קודמת ועל כך מבוסס התקציב" ובהמשך הוסיף: "מה שאתם עושים זה דבר והיפוכו לעומת מה שכתוב בחוק. החוק אומר שהוועדים המחוזיים יגישו את התקציבים שלהם לידיעת המועצה. החוק לא אומר שהמועצה תיכנס לתוך התקציבים האלה ותנתח אותם ותאמר לוועדים תעשו/אל תעשו, תוציאו/אל תוציאו. אני רוצה שתהיו ערים לכך שאנו חיים בשתי מערכות שלטון מקבילות: אחת-מערכת הארצית והשנייה המערכות המחוזיות. עובדה היא שיש בחירות לראשי וועדים, יש בחירות לוועדי מחוזות ואנחנו צריכים להניח להם לחיות עם התקציבים והכספים שהם רוצים לבזבז, תקראו לזה איך שאתם רוצים, כי הם אח"כ עומדים לדינו של הבוחר בבחירות נפרדות מהבחירות למועצה ולראשות הלשכה. איפה הבעיה? באיזה שלב, שיבשנו את כל המערכת בזה שהפכנו את הגבייה לגבייה מרוכזת באמצעות הוועד המרכזי..אם הייתם נותנים לוועד מחוז תל אביב לקבל את דמי החבר שהמועצה תאשר לוועדים, הוא היה גובה את הכספים שלו ולא נצרך לאף פרוטה מהוועד המרכזי, כמו שזה היה במשך 40 שנה ויותר". השיב לו חבר המועצה, עו"ד צבי פירון: "אבל מי קבע את ה- 50:50? האם זה כתוב בחוק?". השיב עו"ד יריב: "המועצה קבעה את זה". השיב עו"ד פירון: "אז המועצה עכשיו קובעת 70-30, אבל זה לא מספיק לו". השיב עו"ד יריב: "זו הבעיה. אתה צריך לקבוע תקציב ועד מרכזי ולהחליט כמה מסי חבר מותר לוועד המחוזי לגבות בנפרד..היסטורית כל הועדים החזיקו עצמם בדמי החבר + סיוע מסויים מהוועד המרכזי". על כך השיבה חברת המועצה, עו"ד חוה מרצקי: "אני רוצה להזכיר לנתי ולכל החברים שהבג"צ 11483/04 קבע בדיוק את העקרון שסותר את מה שנתי אומר...הבג"צ קבע שתם העידן בו ניהל כל מחוז את משק הכספים שלו באופן עצמאי ובהתאם לדמי החבר שגבה, והחל עידן חדש ודמי החבר מחולקים לוועד המחוז על ידי הוועד המרכזי בהתאם לשכר של ועד המחוז כפי שאלה מוגדרים על-ידי המועצה" . את הדיון סיכם ראש הלשכה עו"ד יורי גיא-רון: נתי, תתייחס לזה בדרך הבאה: השיטה היא כזו, נניח שאנו מאשרים 8 מיליון ו-800 לועד מחוז תל-אביב, תחלק את זה למספר החברים וזה דמי החבר שאישרנו לוועד מחוז תל אביב...שינינו את השיטה והמטרה שלנו היא השוואת שירותים ולא השוואת כספים" (נספח י' לעתירה, עמודים 104-103;109 לפרוטוקול. ההדגשות אינן במקור). הציטוטים שהובאו לעיל לא נועדו אלא להראות כי אין בידי הלשכה קריטריונים ברורים ועקביים לקביעת התקציב, וזה נקבע על-פי הנחיות מזדמנות בלתי מנומקות ובלתי כתובות. על פניו נוצר הרושם כי ההחלטות בעניין התקציב היו שרירותיות. בבג"צ 376/81 משה לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו (2) 449, 460 (1982) הגדיר השופט מ' שמגר (כתוארו אז) את ה"שרירות": "כפשוטו ובעיקרו מתייחס ביטוי זה, לפי השקפתי, למעשה שנעשה על-ידי רשות, מבלי לתת את הדעת לנתונים ולנימוקים שלפניה, תוך הסתמכות על כוחה השלטוני ותו לא. לא המירמה שולטת בכיפה במעשה השרירות אלא העדר התחשבות וחוסר תשומת לב"( שהרי:"...ההחלטה, אם היא אינה שרירותית, חייבת להיות מבוססת על עובדות, ממצאים ושיקולים מסויימים, ואם כך הוא הדבר, מדוע לא יירשמו כל אלה ולא יוודעו למי שהדבר נוגע לו כדי שאפשר יהיה להעמידה לביקורת ולמבחן" (השופט ברנזון בבג"צ 143/56 חאלד עבד אחג'יג'י נ' המפקח על התעבורה, פ"ד יא 370, 372 (1957)). על פעולה שרירותית של הרשות אומר השופט (בדימוס) י' זמיר: "אכן שיקול הדעת הוא חופש לבחור בין אפשרויות שונות, אך אין היא חופש מוחלט. שיקול דעת אינו קפריזה. רשות מנהלית שמפעילה את שיקול הדעת שלה ללא בירור העובדות הנוגעות לעניין, ומחליטה על יסוד תחושה בעלמא, או שדעתה נחושה להגיע לתוצאה מסויימת ללא תלות בעובדות המקרה, אינה מפעילה שיקול דעת כנדרש בחוק. במקרה זה ניתן לומר על הרשות כי היא פועלת בשרירות" (יצחק זמיר, הסמכות המנהלית כרך ב' (תשנ"ו) 733). אמנם השיטה הקודמת לחלוקת התקציב שונתה, אך לא נקבעה אחרת תחתיה. טיעוני המשיבים בדבר הפחתת דמי החבר שהקטינה משמעותית את כלל התקציב, בדבר החלטתם שלא לתת משקל מרכזי או בלעדי למספר החברים במחוז ובדבר רצונם בהשגת שוויון מהותי בין חברי הלשכה בכלל המחוזות, טיעונים לגיטימיים הם שבמסגרת שיקול דעת המועצה בהפעלת סמכותה החוקית, ואולם שיקולים אלה יש לתרגם למסגרת ברורה של כללים וקריטריונים שעל פיהם קובעת המועצה בשקיפות מלאה את תקציבה ותקציבי מוסדותיה לרבות תקציב העותר, ועליהם יכולים המחוזות להסתמך בקביעת תקציביהם. זה המקום לציין שהחלטתי להתיר לעותר להגיש כראיה נוספת את פרוטוקול ועדת הכספים שליד המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין מיום 26.10.08 שלא היה קיים בעת הגשת העתירה. עתירת העותר אמנם מתייחסת לתקציב 2008 ואולם עיקרה עוסק באופן קביעת תקציבי הוועדים המחוזיים ככלל ובהיעדר קריטריונים ברורים לחלוקתו ולפיכך מצאתי את הראייה הנוספת כרלוונטיות (נספח א' לבקשת העותר להגשת ראיה נוספת). פרוטוקול זה מעיד על כך שגם בעת קביעת תקציב 2009 טרם גובשו קריטריונים והתקציב לא נקבע על סמך פרמטרים מוגדרים. כך לדוגמה אומר חבר הועדה עו"ד סטמרי: "הרי המחוזות לא גובים לעצמם. ודאי שאם המחוזות עושים ארועים צריך לתקצב אותם. אם אנו אומרים שניתן ולא ניתן, צריך קודם לקבוע מדיניות. השאלה אם אנו מכתיבים מדיניות. האם עשינו השוואה פר ראש? אני מבין שאין לנו עדיין מכנה משותף". בהמשך אומר יו"ר הועדה-עו"ד פירון: "שמענו את דברי עו"ד דורון ברזילי, קיבלנו נתונים רבים, אנו יודעים שאין לנו עדיין קריטריונים לתקצוב המחוזות שכן החברה עדיין לא סיימה עבודתה. עם סיום עבודתה נעביר למועצה ולוועד המרכזי הקריטריונים לאישור. נחיה עם מה שהיה לנו עד היום. אף מחוז לא יקבל את מבוקשו, ומחוז ת"א יקבל הרבה פחות".על כך השיב עו"ד נתי יריב, חבר הועדה: "אני מנסה להקביל היחס וועד המרכזי-וועדי המחוזות, ליחסי ממשלה-עיריות. צריך לשמור מכל משמר על עצמאות המחוזות, שאם לא כן, לא צריך לבחור יו"ר ועד מחוז. נמנה מנהל ממונה ונכתיב על מה מותר ואסור להוציא. השיטה בחוק, לפיה למחוזות מעמד עצמאי, היא השיטה הנכונה. המחוזות הם הפועלים מול השטח, בתי המשפט במחוז, ענייני האתיקה וכו'. הייתי חוזר לשיטה הישנה , קובע שמחצית מדמי החבר שמשלם כל חבר יהיה שייך למחוז, ומחצית לוועד המרכזי...אומר לראש הלשכה שלא בסדר שלא נותנים למחוז מה שמגיע לו..או שנקצה כסף למחוזות לפי מספר חבריהם או שנקצה מחצית מדמי החבר. חבר במחוז צפון זכאי לשירות כמו חבר בת"א אך גם להיפך. לא נכון להקצות לחבר בפריפריה יותר מחבר בת"א. אני מציע שנביא הצעה למועצה של חלוקת הגבייה ואז לא נצטרך להתעסק במה מותר להוציא כסף. לצורך זה נבחרו וועדי המחוזות". עוד הוסיף עו"ד יחיאל כץ, חבר הועדה:"..לא צריך להעדיף חבר כזה על אחר. הקריטריון הצודק היחידי הוא הקצבה פר ראש. כל קריטריון אחר יהיה מפלה..צורם לעין שמכל תקציב הלשכה, 52 מיליון, רק 9 מיליון לת"א זה מעט". השיב עו"ד משה צ'יצי'ק, חבר הועדה:"הוועדה מקבלת מנדט מהמועצה, טענות אלה לא לנו לקבוע. נתייחס לפי הנחיות בג"צ והמועצה. התקציב לוקח בחשבון את מספר החברים בכל מחוז. לא נראה לי שרלבנטי לקבוע פה קריטריונים. נתייחס אולי לאחר קבלת ממצאי החברה". עו"ד פירון: "ועדת כספים החליטה על מינוי חברת ייעוץ, ע"מ שתבדוק מערך הכספים בלשכה, בין היתר מבנה התקציב. אחרי שנקבל את הדו"ח של אותה חברה, תועבר ההכרעה לגבי גיבוש קריטריונים להקצבה למחוזות, לוועד המרכזי ולמועצה. מאותו רגע עבודת ועדת הכספים תהיה קלה יותר"(ההדגשות אינן במקור- מ.ר). מהדיון בוועדת הכספים עולה בבירור שאין מדיניות ואין קריטריונים לקביעת התקציב ואין שיטה מובנית לחלוקת הכספים בין הלשכה למחוזות ואלה נחוצים לה על-מנת לבצע עבודתה . על מנת שגוף כמו וועד מחוז יוכל להתנהל ,לספק שירותים לחברי הלשכה השייכים לאותו מחוז ולקבוע ולתכנן את תקציבו, עליו לדעת מהם "כללי המשחק" ולפי איזה קריטריונים ספציפיים ומפורטים הוא צפוי לקבל את חלקו בתקציב מדי שנה שהרי בלעדיהם אין כל משמעות לתקציב הלוט בערפל אותו מכין הוועד בסוף כל שנה בעבור השנה שלאחריה. לעניין זה יפים דבריה של כב' השופטת בייניש (כתוארה דאז) בבג"צ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו (2) 79 ,90, (2001)).: "קריטריונים לחלוקת תקציבים מן העוגה הציבורית חייבים להיות שוויוניים באופיים. אולם מעבר לכך, הקריטריונים חייבים לקיים גם את הכללים האחרים החלים על החלטות מנהליות, קרי: עליהם להתבסס על שיקולים ענייניים, על תשתית עובדתית המשקפת את היחס בין התכלית שלשמה נועדה ההקצאה הכספית לבין העובדות הרלוונטיות, וכן עליהם לעמוד במבחני הסבירות. כמו כן הקריטריונים צריכים להיות קונקרטיים מספיק כדי לאפשר יישומם על-פי אמות מידת אובייקטיביות במידת האפשר" סוף דבר 8. המועצה עצמה רואה את עיקר חשיבות פעילות הלשכה בקביעת התקציב. כך עולה מדברי יו"ר המועצה-עו"ד עמוס ון-אמדן: "אחת הפעולות החשובות של הלשכה בכלל ושל המועצה בפרט היא קביעת התקציב. תקציב הוא כלי לקביעת מדיניות ובקביעת התקציב המועצה למעשה מאשררת, מאשרת, נותנת יד, נותנת סמכות ואפשרות לשאר הגופים לקיים את המצעים שלהם, לקיים את סדר היום שלהם ולקיים את המדיניות שלהם" (נספח א' לעתירה). על חשיבות מקומה של המועצה אמר בג"צ: "בתיתנו דעתנו למקומה המרכזי של המועצה בחיי הלישכה, וביודענו כי רוב חבריה נבחרים בידי ציבור עורכי-הדין, ניזָהר מהתערב בניהול ענייניה, בהחלטותיה ובסידרי העדיפויות שקבעה לעצמה, כל עוד עומדים אלה, כאמור, בבחינת הדוקטרינות והכללים של המשפט המינהלי" (בג"צ 11483/04 פסקה 44). אין עוררין כי נתונה למועצה הסמכות לקבוע את התקציב ובהתאם גם הסמכות להורות על שינוי השיטה לחלוקת התקציב: "ומשבאה היא המועצה לכלל מסקנה כי החלוקה הנוהגת אינה עוד תואמת את נסיבותיהם המשתנות של חיי הלישכה, מוסמכת היא ממילא להורות על התווייתה של מדיניות חדשה. סמכות זו הנתונה למועצה נדרשת כמו-מאליה מן ההלכה כי אין לו לאדם זכות מוקנית בקיומה של מדיניות נוהגת". (בג"צ 11483/04 לעיל, פסקה 43). תקציב הוא חלק בלתי נפרד ממדיניות ומדיניות ניתנת לשינוי עם השתנות הנסיבות: "כשהנסיבות והצרכים משתנים ומצדיקים זאת, רשאית הרשות המוסמכת לשנות את מדיניותה זו. לשום אדם אין זכות שמדיניות כלכלית שנקטה הרשות תמשיך להתקיים. גם טענה של אדם כי ביסס את חישוביו העיסקיים על מדיניות זו, לא תועיל". (בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נ"ו (6) 25, 61, (2002)). ואולם בהיעדר קריטריונים תקציביים ברורים, אחידים, עקביים וידועים, נראה כי קביעת תקציבי וועדי המחוזות לרבות תקציב העותר, קביעה שרירותית היא שאינה עומדת בדרישות ובכללי המשפט המנהלי. מדיניות כלכלית ובכללה תקציב, חייבת להיות ברורה ומוגדרת באופן שייתן ביטוי לפרמטרים עליהם היא מושתתת. אין לשכוח כי במקרה שלפנינו, בחלוקת הכספים לוועדי המחוזות אין הלשכה מחלקת כספים משל עצמה שניתן לראותם כמענקים או הקצבות, אלא את כספם שלהם מחלקת הלשכה למחוזות. שכן " בין כך ובין כך שולמו דמי החבר בידיעה ומתוך ציפיה שהכספים מיועדים לתועלתם, לרווחתם, לפיתוח תשתיות במחוזם ולשיפור השירות הניתן להם; למטרות אלו - ואך ורק להן" (שם, פסקה 68). לאור האמור העתירה מתקבלת בחלקה כך שעל המועצה לגבש תוך זמן סביר שלא יעלה על 60 יום מהיום קריטריונים ברורים, סבירים, שוויוניים ומובנים המבוססים על פרמטרים חשבונאיים ואחרים הרלוונטיים לקביעת תקציב ולחלוקת כספי הלשכה בין מוסדותיה השונים, לרבות תקציב העותר, ולהביאם בהקדם לידיעת כל הנוגעים בדבר. כך יוכלו הוועדים המחוזיים לתכנן את תקציבם ופעילותם. בהקשר זה אציין כי גם אם נקבל את טענת הלשכה כי מספר חברי הלשכה השייכים למחוז כלשהו אינו קריטריון יחיד ובלעדי עליו יש לבסס את החלוקה התקציבית לאותו מחוז, אין ספק שמדובר בפרמטר דומיננטי ומהותי מאחר וכל וועד מחוז מחויב במתן השירותים לכלל חברי הלשכה במחוזו והעותר-וועד מחוז ת"א והמרכז, מאגד בתוכו קרוב ל- 70% מכלל חברי הלשכה ועל תקציבו לשקף נתון משמעותי זה. לא אוכל בשלב זה להיעתר לסעדים הנוספים שלהם עתרו העותרים שעניינם ביטול התקציב לשנת 2008. סיכומיהם של הצדדים בתיק זה הוגשו בסוף נובמבר 2008 בין היתר בשל בקשות דחייה שהגיש ב"כ העותרים. מאחר שכן, אין עוד משמעות לסעדים שנתבקשו בגינו, עתה כשהשנה התקציבית חלפה ואין כל מקום לקבל את העתירה לעניין זה. תוצאתו של פסק הדין הינה כי על התקציבים מכאן ולהבא להיקבע בהתאם לקריטריונים שייקבעו על ידי הלשכה ויובאו לידיעת כלל מוסדותיה. לא מצאתי לחייב בהוצאות.תקציבעורך דיןלשכת עורכי הדין