היטל ביטחון בטיסות

קראו את ההחלטה להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היטל ביטחון בטיסות: 1. לפניי בקשה (מתוקנת) לאישור תובענה ייצוגית, שעניינה ב"תשלום עבור ביטחון" בסך שמונה דולר-ארה"ב למקטע טיסה, אשר נגבה על-ידי המשיבה מלקוחותיה בטיסות המבוצעות באמצעות חברות תעופה זרות, במסגרת "הסכמי שיתוף" (להלן - "תוספת התשלום"). לטענת המבקשים, המשיבה גובה את תוספת התשלום בניגוד להיתר שהוענק לה לצורך גבייתה, ואף אינה מספקת תמורתה שירותים כלשהם. רקע עובדתי ודיוני 2. העובדות המתוארות בבקשת האישור הן כדלקמן: מבקשים 1-3, אם ושני בניה, רכשו מהמשיבה כרטיסי טיסה מתל-אביב למדריד ליום 29/9/06, וכרטיסי טיסה ממדריד לתל-אביב ליום 10/10/06. על גבי כרטיסי הטיסה ולוח הטיסות צוין כי הטיסות הלוך ושוב יבוצעו באמצעות המשיבה. נוסף על מחיר כרטיסי הטיסה ומיסי הנמל שילמו מבקשים 1-3 סך כולל של 48$ כתוספת תשלום עבור ביטחון (16$ דולר לכל אחד מהם). ביום הטיסה, בעת שהגיעו מבקשים 1-3 לנמל התעופה בן-גוריון, הם נדהמו לגלות, כי טיסתם חזרה ארצה תבוצע באמצעות חברת התעופה הספרדית "איבריה", וזאת במסגרת הסכם שיתוף בינה לבין המשיבה. מבקשים 1-3 התרעמו על כך, אך מאחר שהיו בדרכם לחופשה משפחית, שאליה נערכו מראש, ומאחר שלא ניתן היה לשנות את מועד הטיסה, נאלצו לקבל על עצמם את רוע הגזירה. במהלך שהותם בספרד ניסו מבקשים 1-3 לגרום לכך שישובו ארצה באמצעות המשיבה, אך נאמר להם כי טיסות המשיבה בעלות תפוסה מלאה. הידיעה כי יאלצו לשוב ארצה בטיסה של איבריה העיבה על החופשה בכללותה. בעת שהגיעו מבקשים 1-3 לנמל התעופה במדריד התברר להם כי חששם היה מבוסס, שכן הנוסעים עלו למטוס בלא שנערך בידוק ביטחוני כלשהו לכבודתם, ואף בלא שנערך הליך של תשאול הנוסעים, כמקובל בטיסותיה של המשיבה. הבדיקה הביטחונית הייתה שטחית והתמצתה בשיקוף תיקי היד ובמעבר בשער המגנומטר. על המטוס לא היה מאבטח. בשל כל אלו המבקשים היו אחוזי חרדה לאורך כל מהלך הטיסה ונגרמה להם עגמת נפש רבה. 3. ביום 19/11/06 פנו מבקשים 1-3 אל המשיבה בדרישה להשבת תוספת התשלום בסך 8$, אשר שולמה על-ידי כל אחד מהם עבור מקטע הטיסה ממדריד לישראל, וכן דרשו פיצוי עבור עוגמת הנפש שנגרמה להם עקב אי אספקתם של שירותי ביטחון בטיסה זו. המבקשים הוסיפו ודרשו מהמשיבה להשיב את תוספת התשלום לכל הנוסעים האחרים במצבם. המשיבה דחתה את פניית המבקשים, אך במכתב נוסף שמוען אליהם ביום 14/1/07 הודיעה כי היא מוכנה להחזיר להם את תוספת התשלום. לאחר הגשת בקשת האישור אף שלחה המשיבה למבקשים שיק, אשר הוחזר אליה על ידי המבקשים. 4. מבקש 4, איש עסקים, רכש מהמשיבה כרטיס טיסה לברצלונה ליום 15/1/07, וכרטיס חזרה לישראל ליום 18/1/07. מהמבקש נגבתה תוספת תשלום עבור ביטחון בסך של 16$. הטיסה מתל-אביב לברצלונה בוצעה על ידי המשיבה. רק לאחר שהמבקש הגיע לברצלונה, התחוור לו כי הטיסה מברצלונה ארצה תבוצע באמצעות חברת איבריה. גם בזו הפעם לא בוצע לפני העלייה למטוס הליך של בדיקת כבודה או של תשאול, על המטוס לא היה מאבטח, והבדיקה הביטחונית הייתה שטחית וחפוזה. 5. טענתם המרכזית של המבקשים היא כי המשיבה מיישמת בטיסותיה חליפת אבטחה ייחודית, וכי על-פי ההיתר לגביית תוספת התשלום, אשר הוענק למשיבה על ידי ראש מינהל התעופה האזרחית, אין המשיבה רשאית לגבות את התוספת אלא תמורת אספקתם הישירה של שירותי הביטחון הייחודיים הנהוגים אצלה. בטיסות המבוצעות במסגרת הסכמי שיתוף באמצעות חברות טיסה זרות לא מספקת המשיבה שירותי ביטחון ואף אינה נושאת בהוצאות ביטחון, ומכאן שאין היא רשאית לגבות את תוספת התשלום. לשיטתם של המבקשים, גביית תוספת התשלום בניגוד להיתר מקימה להם ולכל יתר חברי הקבוצה עוולות של הפרת חובה חקוקה והטעיה צרכנית, ואף מהווה הפרת חוזה ועשיית עושר ולא במשפט. המבקשים הראו כי יש להם עילת תביעה אישית וכי קיימות שאלות משותפות, אשר סביר להניח כי תוכרענה לטובת הקבוצה, ולאחר שהתקיימו בענייננו גם כל יתר תנאי הסף הנדרשים בחוק תובענות ייצוגיות, מן הראוי לאשר למבקשים להגיש נגד המשיבה תובענה ייצוגית בשם כל קבוצת הלקוחות הרלבנטית. 5. המשיבה טוענת, מנגד, כי תוספת התשלום משולמת על ידי לקוחותיה כחלק ממחיר הטיסה, ולאחר שכל העובדות הנוגעות לזהותו של המוביל האווירי ולטיבם של שירותי הביטחון שיסופקו בטיסה, ידועות להם היטב. התוספת נגבית על ידי המשיבה כדין ובגדריו של ההיתר, ואין כל עילה להשבתה. ממילא שאין מקום לאשר את הגשתה של תובענה ייצוגית נגד המשיבה, מה עוד שגם יתר תנאי הסף הנדרשים על פי חוק תובענות ייצוגיות לא התקיימו. 6. בדיון מקדמי מיום 19/5/09 הסכימו ב"כ הצדדים לוותר על חקירות נגדיות של המצהירים, ובהמשך לכך הגישו את סיכומיהם. באה העת להכריע בבקשה. התוספת השנייה לחוק כבסיס לבקשת האישור 7. סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות קובע: לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השנייה או בעניין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית.   בקשת האישור שלפניי מכוונת לפרט 1 לתוספת השנייה, הקובע כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית בקשר ל"תביעה כנגד עוסק, כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, בקשר לעניין שבינו לבין לקוח, בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו". המשיבה לא חלקה על התקיימותו של תנאי סף זה, ולפיכך לא אעסוק בו. עילת תביעה אישית וסיכויי ההצלחה של הקבוצה 8. על פי סעיף 4(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, על המבקשים לשכנע בקיומה של עילת תביעה אישית "במידת הסבירות הראויה - ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד" (ע"א 458/06 עו"ד יובל שטנדל נ' חברת בזק בינלאומי בע"מ, , בעמ' 10). לתנאי סף זה מתקשר סעיף 8(א)(2) לחוק, המטיל על המבקשים לשכנע כי "יש אפשרות סבירה" שהשאלות המשותפות העולות בתובענה תוכרענה לטובת הקבוצה. להלן אבחן תנאים אלו במאוחד. הדיון יתמקד בטענתם המרכזית של המבקשים, שלפיה גביית תוספת התשלום בטיסות שיתוף נעשית בניגוד להיתר. אולם עד שאגיע לכך, אתאר בקצרה את מהותם של הסכמי השיתוף של המשיבה, ואת הסדרי הביטחון הנהוגים בחברות התעופה האזרחית בכלל ובמשיבה בפרט. הסכמי השיתוף של המשיבה 9. הסכם שיתוף (Code Sharing Agreement) הוא הסכם הנחתם בין שתי חברות תעופה, שלפיו כל אחת מהחברות יכולה לשווק כרטיסים לטיסה שמפעילה רעותה. קוד הטיסה של החברה האחת מוצג גם בטיסות של החברה השנייה, ומכאן הכינוי שניתן להסכמים אלו. כך, לדוגמה, בטיסה שתבוצע במסגרת הסכם שיתוף בין המשיבה לבין חברת איבריה, תשאנה הטיסות את הקוד של המשיבה (LY) ולצדו הקוד של איבריה (IB), ולצדם של נוסעים, שרכשו כרטיסים אצל איבריה, ישבו נוסעים שרכשו כרטיסים אצל המשיבה. הסכמי השיתוף מאפשרים לחברות התעופה להציע ללקוחותיהן מספר גדול יותר של יעדים ומספר גדול יותר של טיסות לאותו יעד. הם מאפשרים לחברה המשווקת להציע ללקוחותיה טיסות בימים ובשעות, שבהם היא עצמה לא מפעילה טיסות, וכן טיסות ליעדים, שאליהם היא אינה מגיעה במטוסיה. שיתוף הפעולה בין חברות התעופה מגדיל את ההיצע לציבור ויוצר אפשרויות טיסה רבות ומגוונות יותר. מזווית ראיה נוספת ראוי לציין, כי חברת התעופה המשווקת והחברה המפעילה למעשה מתחרות ביניהן על אותן טיסות, שהרי שתיהן מוכרות אליהן מושבים, כאשר לא אחת ניתן לרכוש בחברה האחת כרטיסים זולים מאלו הנמכרים על ידי השנייה (סעיפים 65-71 לתגובת המשיבה לבקשת האישור). יצוין, כי למשיבה יש הסכמי שיתוף עם אחת-עשרה חברות תעופה זרות, וביניהם ההסכם עם חברת איבריה, העומד ברקע בקשה זאת. בקשות קודמות לאישור תובענות ייצוגיות 10. הסכמי השיתוף של המשיבה הולידו בעבר בקשה לאישור תובענה ייצוגית, אשר נדונה בבש"א (מחוזי י-ם) 5771/01 פרילוצקי נ' אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ (להלן - פרשת פרילוצקי). באותה פרשה הוגשה נגד המשיבה בקשה לאישור תובענה ייצוגית שבבסיסה הטענה, כי בהנפקת כרטיס, הנושא את שמה של המשיבה לטיסת שיתוף, מטעה המשיבה את ציבור רוכשי הכרטיסים לסבור כי יטוסו באמצעותה, בעוד שהטיסה מבוצעת, למעשה, באמצעות חברה זרה. בית המשפט (כב' הנשיא ו' זיילר) קבע, כי מחד גיסא, אך טבעי שלרוכש כרטיס, הנושא את שמה של המשיבה, תהיה ציפייה לגיטימית לטוס באמצעותה; אך מאידך גיסא, המשיבה נוהגת ליידע את ציבור הנוסעים על כך שיטוסו בטיסת השיתוף ומוסרת להם מידע על זהותו של המוביל הזר. בנסיבות שבהן קיים ציבור שהיה מודע לביצוע טיסת השיתוף, או שגם אם לא ידע, היה אדיש לשאלת זהות המוביל, אין עילתה של המבקשת בעניין פרילוצקי מתאימה להתברר במסגרת תובענה ייצוגית, שכן "איתור 'בעלי עילת תביעה' מתוך רוכשי כרטיסי 'קוד שרינג' אינו מאפשר כימות הקבוצה ומחייב ליבון ראייתי לא פשוט, ודי בכך שבקשה להגשת תביעה כזו לא תותר". לפיכך, בקשת האישור בעניין פרילוצקי נדחתה. 11. גביית תוספת התשלום עבור ביטחון הולידה אף היא בקשת אישור קודמת, אשר נדונה בבש"א (מחוזי- ת"א) 21769/03 רזניק נ' אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ (להלן - פרשת רזניק). באותה פרשה נטען, כי בגביית תשלום שכונה "היטל ביטחון", במועד סמוך להתקפת הטרור של ה- 11 בספטמבר 2001, יש כדי ליצור מצג מטעה, שלפיו נערך שיפור בהסדרי הביטחון כתוצאה מהטלתו, בעוד שבפועל לא נועד התשלום אלא להחזיר למשיבה חלק מהוצאות הביטחון שבהן היא נושאת. עוד נטען, כי בתיאור התשלום כ"היטל ביטחון" מטעה המשיבה את לקוחותיה לסבור, כי תוספת התשלום היא היטל שהוטל על-ידי רשויות השלטון מכוח חיקוק. הבקשה נדחתה לאור העדר עילה אישית: אשר לטענה הראשונה נקבע, כי המבקשים לא הוכיחו שהמשיבה הציגה מצג שלפיו נערך שיפור בהסדרי הביטחון; אשר לטענה השנייה נקבע, כי המבקשים לא נחשפו לפרסומים הכורכים את היטל הביטחון עם מס הנמל, ודי בכך כדי לקבוע שאין קשר סיבתי בין הפרסומים לבין הנזק הנטען. בקשת האישור דנן והטענה בדבר חריגת המשיבה מההיתר - תיחום הדיון 12. טענתם המרכזית של המבקשים בבקשה שלפנינו, שלפיה גביית תוספת התשלום נעשית בחריגה מהיתר שהוענק למשיבה על ידי ראש מינהל התעופה האזרחית, לא נטענה ולא נדונה בפרשות פרילוצקי או רזניק, ומכאן שדחייתן של בקשות האישור בשתי הפרשות הללו, כשהיא לעצמה, אינה מקימה למבקשים מחסום. עם זאת יש לשים לב, כי בדומה למבקשים בפרשת פרילוצקי טוענים גם המבקשים דנן, כי המשיבה לא יידעה אותם, בעת רכישת כרטיסי הטיסה, שחברה זרה תפעיל במקומה את הטיסה מספרד לישראל. בתגובתה לבקשת האישור המקורית הכחישה המשיבה טענה זו, ופירטה בהרחבה באיזה אופן היא מיידעת את הלקוחות על כך שמדובר בטיסת שיתוף ועל זהותו המדויקת של המוביל הזר. המשיבה הסבירה, כי יידוע הלקוחות על כך שמדובר בטיסת שיתוף הכרחי מטעמים רבים נוספים: כשרות הארוחה שתוגש בטיסה - בטיסת שיתוף יש להזמין מנה כשרה מראש ובאופן מפורש; בטיסת שיתוף לא ניתן להזמין מושב ספציפי; יש למסור לנוסע מידע מדויק אודות זהות המוביל גם כדי שידע באיזה דלפק לבצע Check in לפני הטיסה. המשיבה הוסיפה וטענה, כי בבדיקה שערכה מול סוכני הנסיעות, אשר מכרו את כרטיסי הטיסה למבקשים, נאמר לה, כי גם המבקשים, או מי מטעמם שרכש עבורם את כרטיסי הטיסה, קרוב לוודאי שיודעו כי מדובר בטיסת שיתוף. עם זאת המשיבה אישרה כי אינה מפרטת את זהות החברה המפעילה את הטיסה על גבי כרטיס הטיסה עצמו, וזאת מטעמים טכניים הנובעים מהשימוש במערכת ממוחשבת אחידה, שעמה עובדת המשיבה, והמשמשת את ארגון חברות התעופה IATA (להלן: "יאט"א") (סעיפים 65-70 לתגובת המשיבה לבקשת האישור המקורית). 13. בתשובתם לתגובת המשיבה לבקשת האישור המקורית, לא ניסו המבקשים לסתור את טענותיה של המשיבה בדבר יידועם של הלקוחות, אלא הסתפקו בהבהרה, כי שאלת ידיעת זהות המוביל אינה רלוונטית לעילת תביעתם. לטענתם, גביית תשלום עבור ביטחון, בטיסות שיתוף שאינן מופעלות על ידי המשיבה עצמה, נעשית בניגוד להיתר ותוך הטעייתם של הלקוחות, וזאת בין אם אלו ידעו כי הם עתידים לטוס באמצעות חברת תעופה זרה, ובין אם לאו. 14. על יסוד תשתית ראייתית זו ולאחר שטענותיה והסבריה של המשיבה לא נסתרו, מן הדין לקבוע, כי בעת רכישת כרטיסי הטיסה מיידעת המשיבה את לקוחותיה על דבר קיומה של טיסת שיתוף ועל זהותה של החברה שתבצע את הטיסה בפועל. אמנם אין להוציא מכלל אפשרות, כי מסיבה זו או אחרת לא זוכה לקוח זה או אחר לקבל את המידע מראש, אך בכך אין כדי לגרוע מהעובדה, כי קיים ציבור לקוחות ממשי, המודע לעובדות לאשורן. 15. טענתם של המבקשים בדבר חריגת המשיבה מההיתר תבחן לעומקה בהמשך. עם זאת וכדי למקד את הדיון בעיקר אציין כבר עתה, כי במה שנאמר עד כה די כדי לחייב את דחיית טענת המבקשים, אשר הופיעה בפתח סיכומיהם, שלפיה אי אספקת חליפת האבטחה הייחודית של המשיבה לנוסעים בטיסות שיתוף, אשר שילמו למשיבה את תוספת התשלום, מהווה "הפרת התחייבות" של המשיבה. כפי שהוסבר לעיל, הנחת המוצא העובדתית לדיון היא, כי המשיבה מיידעת את לקוחותיה על כך שהם רכשו כרטיסים לטיסת שיתוף, ומוסרת להם את זהותו של המוביל הזר. בנסיבות אלו יודעים הנוסעים, או למצער מוחזקים כיודעים, שאותו מוביל זר יספק להם את שירותי הביטחון שלו, ולא המשיבה, וזאת בדומה לכל יתר השירותים שיוענקו בקשר לאותה טיסה. בהינתן שהלקוח מודע לכך שרכש מושב בטיסת שיתוף ושיוטס באמצעות מוביל זר, הוא קיבל אפוא את כל מה שהובטח לו: הוא הוטס והגיע ליעד; כבודתו טופלה; הוא קיבל את הארוחה הכלולה במחיר הכרטיס; וגם כל יתר שירותי הטיסה ניתנו לו על ידי המוביל הזר, וביניהם שירותי הביטחון. 16. שאלה שונה בתכלית היא האם המשיבה רשאית לגבות את תוספת התשלום בגין טיסות שיתוף, המבוצעות על ידי מפעילים זרים. לשאלה זו, הרלבנטית להיתר שהוענק למשיבה, מכוון עיקר טענותיהם של המבקשים, ובה יתמקד המשך הדיון. כחומר רקע החיוני להבנת הנושא אפתח בתיאור כללי קצר של הסדרי הביטחון הנהוגים בתעופה האזרחית בכלל ואצל המשיבה בפרט. הסדרי הביטחון בתעופה האזרחית בכלל ואצל המשיבה בפרט 17. תחום התעופה האזרחית מוסדר באמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית, הידועה כאמנת שיקגו. מכוח אמנה זו הוקדם ארגון ICAO, שמטרתו לקבוע הסדרים ועקרונות אוניברסאליים בתחום התעופה. במסגרת פעילותו מפרסם הארגון הוראות ונהלים ביטחוניים, המחייבים את כל המדינות החברות באמנה. כל מדינה החברה בארגון נדרשת ליישם את הנחיות הביטחון שמכתיב הארגון, אולם היא רשאית לבצע זאת על פי אמות המידה שנקבעו לשם כך על-ידי הרשות המוסמכת בכל מדינה. כמו כן רשאית כל מדינה להגדיר לעצמה הנחיות ביטחון עודפות על הסטנדרט שנקבע על-ידי ארגון ICAO. בכל מדינה קיים גורם רשמי, האחראי על נושא הביטחון ורמתו. גורם זה מגדיר את נוהלי האבטחה המקומיים, הכול בהתאם להתראות קונקרטיות, לצרכים ספציפיים ולרמת כוננות כללית (סעיף 155 לתגובת המשיבה לבקשת האישור המקורית). 18. ישראל היא חברה בארגון ICAO. נוסף על כך, הטילה ממשלת ישראל את האחריות למתן הנחיות אבטחה לחברות התעופה הישראליות, המפעילות טיסות לחו"ל, על שרות ביטחון כללי. מערך אבטחת התעופה הישראלי מורכב משני גורמים: האחד, מערך אבטחה בנתב"ג המופעל על ידי רשות שדות התעופה, אשר מטרתו להגן על נתב"ג ועל כלל החברות הישראליות והבין-לאומיות הנוחתות וממריאות מנתב"ג; השני, מערך ביטחון של המשיבה, הפועל בכל תחנות היעד בחו"ל שאליהן טסות חברות התעופה הישראליות. אגף זה מספק לחברות הישראליות את האבטחה בטיסותיהן לחו"ל, באוויר ועל הקרקע (סעיף 7.6 לתשקיף המשיבה, נספח ח לבקשת האישור; סעיפים 5-9 לתצהירו של מר עופר עינב מטעם המבקשים). 19. שירותי הביטחון, המוענקים בטיסות המופעלות על ידי המשיבה, הם מחמירים יותר מהסדרי הביטחון הנהוגים בחברות התעופה הזרות, ובמובן זה ניתן לכנותם ייחודיים. ממצא עובדתי זה מתחוור מהראיות שלהלן: א. תצהירו של מר עופר עינב, אשר צורף לבקשת האישור, ולא נסתר, שממנו עולה, בין היתר, כי בטיסות שמפעילה המשיבה, לחו"ל וחזרה לישראל, קיימת במטוס אבטחה מתמדת של מאבטח, וכן קיימים סידורי ביטחון מיוחדים (בחו"ל) של הנוסעים העולים לטיסה, והכול מעבר לסטנדרט האבטחה המקומי שנקבע בכל מדינה. ב. סעיף 7.6(ב) לתשקיף המשיבה מיום 30/5/03 (נספח ח לבקשת האישור), שבו מציינת המשיבה כי: אמצעי הביטחון הננקטים בנתב"ג, בנמל האם של אל על, הנם מחמירים יותר מאשר הסטנדרטים של ICAO ... ומהאמצעים הננקטים ע"י רוב הרשויות בנמלי התעופה בחו"ל וע"י חברות התעופה הזרות. כך גם המצב לגבי הסידורים המיוחדים והאמצעים הננקטים ע"י אל על במטוסיה ובתחנות אל על בנמלי התעופה בהם נוחתים וממריאים מטוסי אל על. סידורי הביטחון המיוחדים בנמלי התעופה בחו"ל מתואמים עם הרשויות באותן מדינות. דברים דומים נאמרו גם בסעיף 6.17.1 ה לתשקיף. ג. דברי ראש אגף השיווק של המשיבה (נספח 5 לתגובת המשיבה בבקשת האישור), "כי יש את הסטנדרט של ביטחון התעופה בעולם ויש את זה של אל על השונה מכל היתר". ד. עתירה שהגישה המשיבה בבג"צ 4760/08 אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' ממשלת ישראל (נספח 1 לתשובה לתגובת המשיבה בבקשת האישור), שבה נאמר, בין היתר: 44. אל על (כמו גם חברות תעופה ישראליות נוספות) נוקטת, בהנחיית רשויות ביטחון ממלכתיות, בסידורי אבטחה מיוחדים שעלותם הכספית גבוהה ביותר ... 20. הנה כי כן, שירותי הביטחון שמספקת המשיבה בטיסות המופעלות על ידיה, הם ייחודיים בהשוואה לשירותי הביטחון של חברות התעופה הזרות. כאמור לעיל, מערך האבטחה הייחודי של המשיבה מופעל רק בטיסות המופעלות על ידי המשיבה עצמה. בטיסות שיתוף, במקטע המבוצע על ידי חברת התעופה הזרה, לא מופעל מערך הביטחון של המשיבה, אלא ניתנים שירותי הביטחון של החברה הזרה. 21. עם זאת וכפי שמציינת אל-נכון המשיבה, רמת הביטחון ההולמת כל טיסה נגזרת משורה ארוכה של גורמים, משתנה ממדינה למדינה ומזמן לזמן, ומושפעת גם מהתרעות נקודתיות וממצבי כוננות כללית. אכן, טיסותיה של המשיבה מאובטחות באמצעים מיוחדים, אולם הסיבה לכך היא שטיסות של מוביל ישראלי חשופות לסיכונים ולהתרעות רבים יותר, מאשר טיסות שמפעילות חברות זרות (סעיף 168 לתגובת המשיבה לבקשת האישור; סעיף 7.6(א) וסעיף ה לתשקיף המשיבה, נספח ח לבקשת האישור). אין לקבל, אפוא, את טענתם של המבקשים, כי בטיסותיהם חזרה ארצה לא קיבלו שירותי ביטחון כלשהם. המשיבים חזרו ארצה בטיסות שהופעלו על ידי חברת איבריה, והדעת נותנת כי קיבלו את רמת הביטחון הנדרשת והמתאימה לטיסה ולחברת התעופה שהפעילה אותה, על פי הסטנדרט שנקבע על-ידי ארגון ICAO (הגם שסטנדרט זה נמוך מזה הנוהג בטיסותיה של המשיבה). שאלה אחרת היא, האם בנסיבות כאלו, שבהן מטיסה המשיבה את נוסעיה באמצעות חברה אחרת, היא רשאית לגבות מהם את התשלום עבור ביטחון. לשאלה זו קשור ההיתר, שאל קורותיו אעבור עתה. ההיתר לגביית תוספת התשלום 22. עד תחילת שנות השמונים של המאה הקודמת כיסתה מדינת ישראל את כל הוצאות האבטחה, הישירות והעקיפות, של המשיבה. במהלך השנים הלך ופחת שיעור ההשתתפות של המדינה (סעיף 7.6(ג) וסעיף ה לתשקיף המשיבה, נספח ח לבקשת האישור). המשיבה ניסתה לגרום למדינה להגדיל את שיעור השתתפותה בכיסוי הוצאות הביטחון, אך הדבר לא עלה בידה (ראו את העתירה שהגישה המשיבה בבג"צ 4760/08 אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' ממשלת ישראל, , נספח 1 לתשובה לתגובת המשיבה; סעיף 119 לתגובת המשיבה). לאחר מכן ניסתה המשיבה לגרום למדינה להסיר את הוצאות הביטחון בכללותן מעל גבה, ולכסותן בדרך של גביית היטל מציבור הנכנסים לישראל והיוצאים ממנה. ברוח זו ביקשה המשיבה, במכתבה למשרד התחבורה מיום 6/6/01, כי רשות שדות התעופה תחייב כל חברת תעופה הטסה לישראל להוסיף לכל כרטיס טיסה מישראל או אליה היטל ביטחון בסכום של 10$ לכרטיס (נספח יא לבקשת האישור). ביום 19/6/01 דחה משרד התחבורה את בקשת המשיבה (נספח יב לבקשת האישור). וזה היה נוסח התשובה: עקרונית משרד התחבורה תומך בדרישת חברת אל-על ויתר חברות התעופה הישראליות להשתתפות ממשלתית גבוהה יותר במימון הוצאות הביטחון, במיוחד בתקופה קשה זו בה קיים משבר בתיירות ובתעופה. בשלב זה מתקיימים דיונים בין משרדי הממשלה בנוגע להיקף השתתפות הממשלה במימון הוצאות הביטחון. הצעתכם הספציפית לממן את עלויות האבטחה בחו"ל של חברות ישראליות, באמצעות תוספת של היטל ביטחון שיתווסף לאגרת הנוסע הנגבית ע"י רשות שדות התעופה, אינה ניתנת ליישום מהנימוקים הבאים: רשות שדות התעופה מממנת באמצעות האגרות והכנסות המסחריות את מלוא העלויות של השדה בנתב"ג ואף נותרים בידה רווחים נאים. לפיכך אין כל היגיון כלכלי ומשפטי להוסיף אגרה חדשה לרש"ת, אשר ממילא הנה מאוזנת ואף למעלה מכך. אף אם יתאפשר לרש"ת לגבות את האגרה המוצעת על ידך אין בסמכותה לפי חוק הרשות, להעביר למערכת הביטחון את הסכומים הנגבים מאגרה זו, כדי לממן פעילות של אבטחה הניתנת בשדות התעופה בחו"ל. כאמור שירותי האבטחה בחו"ל ניתנים רק לחברות התעופה הישראליות, על פי הנחיות של גורמי הביטחון הישראלים. כיצד איפוא לדעתך ניתן להטיל אגרה על נוסעים בחברות תעופה זרות על שירות שאינו מסופק להם כלל, כדי לממן את פעילות האבטחה של נוסעים בחברות תעופה ישראליות? 23. ביום 25/6/01 דנה ועדת הכלכלה של הכנסת במצבה של המשיבה, ובבקשתה להסיר מעל כתפיה את נטל הוצאות הביטחון שהיא נושאת בהן בשונה מחברות תעופה אחרות (נספח יג לבקשת האישור). 24. ביום 9/7/01 חזרה המשיבה ופנתה למשרד התחבורה בזו הלשון: מאחר שלאל על אין מוצא אלא לכסות את הוצאות האבטחה שהיא - והיא בלבד - מבצעת מעבר לנתב"ג, ובהתחשב במה שהוגדר על ידך כ"מכשולים" בדרך ליישום הצעתנו הקודמת (ובמיוחד סעיף מס. 3 במכתבך), אנו מבקשים בזה היתר לביצוע הפעולה הבאה על-ידי אל על לבדה: יותר לאל על לגבות מכל כרטיס טיסה סך 8$ לכיסוי הוצאות הביטחון הייחודיות לאל על; תשלום הביטחון יוצג בנפרד מכרטיס הטיסה ובמקום שיקבע בתאום עם הרשויות המוסמכות. … 25. ביום 1/10/2001 העניק ראש מינהל התעופה האזרחית אישור לגביית תוספת תשלום עבור ביטחון (נספח ט לבקשת האישור), אשר זו לשונו: הנדון: גביית תשלום עבור ביטחון הריני לאשר קבלת פנייתכם שבנדון ולאשר בקשתכם לגביית תשלום של 8$ דולר אמריקאי, למקטע במסלול טיסה, בגין הוצאות ביטחון וביטוח, אשר נוצרו לנוכח האירועים הביטחוניים בתקופה האחרונה. (להלן: "ההיתר") 26. יצוין, כי בקשתה דלעיל של המשיבה להיתר נעשתה על רקע סעיף 12 לרישיון ההפעלה שהוענק לה על-פי חוק רישוי שירותי התעופה, תשכ"ג-1963, הקובע לאמור: 12. א. בטיסותיו הסדירות על פי רישיון זה, יוליך בעל הרישיון נוסעים ויוביל טובין במידת האפשר, בהתאם לתעריפים ותנאי נסיעה וההובלה שנקבעו על-ידי יאט"א או בהתאם לתעריפים ותנאים אחרים - הכל באישור מראש של המנהל. ב. לא ישנה בעל הרישיון את תעריף דמי הנסיעה וההובלה שנקבעו כאמור לעיל אלא בהסכמתו מראש של המנהל. האם גביית תוספת התשלום בטיסות שיתוף חורגת מההיתר (1) המחלוקת 27. לאחר שסקרתי את הרקע למתן ההיתר ואת קורות הענקתו של ההיתר, אחזור לשאלה השנויה במחלוקת: האם גביית תוספת התשלום בטיסות שיתוף של המשיבה, המופעלות על ידי מוביל זר, נעשית בניגוד להיתר? 28. טענתם של המבקשים, כי על-פי ההיתר רשאית המשיבה לגבות את תוספת התשלום אך ורק בטיסותיה היא, להבדיל מטיסות שיתוף, מבוססת הן על הליכי מתן ההיתר, והן על תכליתו של ההיתר ולשונו. המבקשים טוענים, כי ביסוד מתן ההיתר לא עמדו אלא הוצאות הביטחון החריגות של המשיבה בשל חליפת האבטחה הייחודית המיושמת על ידיה; דחיית הצעתה המקורית של המשיבה, להטיל היטל על כלל הנוסעים הטסים לישראל וממנה, אף אם מדובר בנוסעים של חברות זרות, מלמדת כי עמדתו של הרגולטור היא שלא ניתן לגבות את תוספת התשלום ממי שלא קיבל את השירות בפועל; במסגרת בקשתה להיתר ביקשה המשיבה עצמה, כי יותר לה לגבות את התשלום לכיסוי הוצאות הביטחון הייחודיות שלה; הרגולטור לא אישר למשיבה לגבות תשלום של 8$ לכל כרטיס טיסה, אלא אושרה גביה של 8$ למקטע במסלול טיסה; תוספת התשלום אינה מהווה, אפוא, חלק מתעריף הטיסה הרגיל; מטרת אישורה הייתה לאפשר למשיבה לגבות תשלום ייעודי עבור שירותים ייחודיים הניתנים בטיסותיה, ללא העלאת מחיר כרטיס הטיסה ובאופן שלא יפגע בתחרות בינה לבין חברות תעופה אחרות. נתונים אלו מלמדים, כי על פי ההיתר רשאית המשיבה לגבות את תוספת התשלום רק במקטעי טיסה שבהם היא מעניקה במישרין את שירותי הביטחון הייחודיים הנהוגים אצלה. 29. המשיבה טוענת, מנגד, כי לאור נטל הוצאות הביטחון העודפות שלה, האמרת תעריפי הביטוח, והכרסום המתמיד בהשתתפות המדינה בהוצאות הביטחון, לא נותרה בידיה ברירה אלא להעלות את מחיריהם של כרטיסי הטיסה המשווקים על ידיה. לטענת המשיבה, היא הייתה רשאית להעלות את המחיר הבסיסי של כרטיסי הטיסה ללא צורך בהיתר, אלא שאז הייתה נדרשת לשלם בגין תוספת המחיר עמלה לסוכני הנסיעות, העשויה להגיע עד כדי 20% ממחיר הכרטיס. מטעם זה העדיפה המשיבה להעלות את מחירו של הכרטיס בדרך של גביית תוספת תשלום המצוינת בכרטיס בשדה נפרד מהמחיר הבסיסי, שכן סכומים המופיעים בשדה נפרד פטורים מתשלום עמלות. כך היטיבה העלאת מחיר הכרטיס להגשים את תכליתה - מימון ההוצאות החריגות בגין ביטחון וביטוח - תוך הכבדה מינימאלית על הלקוחות. בקשתה של המשיבה להיתר לא נעשתה אלא מפאת דרישתה של יאט"א, שלפיה גביית רכיבי מחיר החורגים ממשבצת המחיר הבסיסי טעונה אישור של הרגולטור המקומי. המשיבה מוסיפה וטוענת, כי הליכי מתן ההיתר, תכליתו ולשונו, מובילים כולם למסקנה, שלפיה המשיבה רשאית לגבות את תוספת התשלום מכלל לקוחותיה, לרבות אלו הרוכשים כרטיסי טיסה בטיסות שיתוף המופעלות על ידי מובילים זרים. 30. אקדים מסקנה לדיון ואומר כי עמדתה של המשיבה עדיפה בעיניי על פני עמדתם של המבקשים. בחינת העובדות לאשורן מלמדת, כי תוספת התשלום היא חלק ממחיר הטיסה; גבייתה מכלל לקוחותיה של המשיבה, וביניהם רוכשי מושבים בטיסות שיתוף, מיטיבה להגשים את תכלית ההיתר ומתיישבת יפה עם קורות הענקתו; גבייתה של תוספת התשלום מכלל הלקוחות אף עולה בקנה אחד עם לשונו של ההיתר. להלן אפרט את הנימוקים שביסוד מסקנותיי, ראשון-ראשון ואחרון-אחרון. (2) תוספת התשלום כחלק ממחיר הטיסה 31. דבר היותה של תוספת התשלום חלק ממחיר הטיסה שמשלם הלקוח מעוגן הן בתנאי רישיונה של המשיבה והן בהגיונה הכלכלי והצרכני של עסקת רכישת כרטיס הטיסה. סעיף 12(א) לרישיון המשיבה קובע, כי על המוביל האווירי להוביל את נוסעיו "בהתאם לתעריפים ותנאי נסיעה וההובלה שנקבעו על-ידי יאט"א או בהתאם לתעריפים ותנאים אחרים - הכל באישור מראש של המנהל". חלקו השני של הסעיף: ("בהתאם לתעריפים ותנאים אחרים"), הוא תמונת ראי של החלק הראשון ("בהתאם לתעריפים ותנאי נסיעה וההובלה שנקבעו על-ידי יאט"א"), היינו, "התנאים האחרים" שבסיפה אינם אלא "תנאי נסיעה וההובלה" כמשמעם ברישה. תשלום הנדרש מהנוסע אינו מהווה "תנאי נסיעה וההובלה", אלא מדובר ב"תעריף", היינו, ברכיב של מחיר הטיסה. גביית תוספת תשלום של 8$ בגין ביטחון מהווה אפוא, על פי טיבה ומהותה, העלאה של מחיר הטיסה. כך הם פני הדברים גם מזווית הראיה של הלקוח, אשר תוספת התשלום דנן מהווה, מבחינתו, חלק בלתי נפרד מהתמורה הכוללת, שהוא נדרש לשלם עבור כרטיס הטיסה. בהקשר זה ראוי להזכיר, כי גם בטיסת שיתוף זוכה הלקוח לקבל שירותי ביטחון, ההולמים את אמות המידה שנקבעו על ידי ארגון ICAO. אשר למשיבה, הרי היא נושאת בהוצאות ביטחון גם בקשר לטיסות שיתוף, שכן היא משלמת למוביל הזר על מכלול שירותיו, כאשר במחיר מגולם, בין היתר, מחירם של שירותי הביטחון הניתנים על ידו (וראו את סעיף 73 לתצהיר המשיבה, ובו פירוט חברות זרות הגובות תשלום מובחן עבור ביטחון). ודאי שהמשיבה נושאת בהוצאות ביטחון כאשר היא מתחשבנת עם המוביל הזר באמצעות החלפת מושבים לטיסותיה היא, שהרי במקרה כזה מיישמת המשיבה במישרין את חליפת האבטחה הנהוגה אצלה. במבט כולל, הוצאות אלו מהוות חלק מהוצאות הביטחון הכוללות של המשיבה. לכל זאת יש להוסיף, כי עלות אמצעי הביטחון אינה קבועה והיא משתנה בין הטיסות השונות, לרבות טיסות של המשיבה עצמה, וגם שיקול זה תומך במסקנה, כי אין יסוד להבחין בין עלות הביטחון של המשיבה בטיסה שהיא מפעילה בעצמה, לבין עלות הביטחון בטיסה המופעלת על ידי מוביל זר, אשר המשיבה משלמת עבורה. גביית תוספת תשלום אחיד בגין ביטחון מרוכש כרטיס טיסה לטיסת שיתוף, ללא זיקה לזהותו של המוביל, נראית אפוא הגיונית וסבירה, ואינה חורגת ממאפייניה של העסקה או מציפיותיהם הלגיטימיות של הצדדים לה. 32. האם לצורך העלאת מחיר הטיסה ב-8$ למקטע טיסה כלל נדרשה המשיבה להיתר? ראינו לעיל, כי תעריפי "ברירת המחדל", אשר למשיבה אושר לגבותם על פי סעיף 12(א) לרישיונה, הם התעריפים הנקבעים על ידי יאט"א, ובלבד שאושרו על ידי המנהל. המשיבה הגישה את תעריפי יאט"א המאושרים, וטענתו של המצהיר מטעמה, כי תעריפים אלו גבוהים במידה ניכרת מהתעריפים שהיא גובה בפועל - לא נסתרה. עמדתה הפרשנית של המשיבה, כי העלאות מחיר עד לתקרתם של תעריפי יאט"א המאושרים אינן טעונות אישור נוסף-נפרד של הרגולטור, עדיפה בעיניי על פני עמדתם של המבקשים, שלפיה גם העלאת מחיר בתוך מסגרת תעריפי יאט"א טעונה אישור: ראשית, עמדה זו של המשיבה מתיישבת יפה עם לשונו של הרישיון; שנית ועיקר, מחירי הכרטיסים משתנים בתדירות גבוהה בהתאם לגורמים רבים ובהתאם לכוחות השוק. המשמעות המעשית של קבלת עמדת המבקשים היא, שהמשיבה תידרש לאשר מדי יום עשרות תעריפים בטרם תוכל לבצע תנודה כלשהי במחיר: בין לייקרו ובין להוזילו. נראה, כי זוהי גזירה שלא ניתן לעמוד בה. זאת ועוד: עמדה זו מגבילה את חופש הפעולה של המשיבה ואת יכולת התחרות שלה באופן בלתי סביר. די בכך שנקבעו על ידי הרגולטור תעריפי תקרה, קביעה המהווה כשלעצמה התערבות בכוחות השוק, ואין הצדקה או תכלית לרגולציה נוספת כאשר מדובר בשינויים בתוך המסגרת שנקבעה (עד לתעריפי התקרה). המסקנה היא, שלשם העלאת מחיר הטיסה ב- 8$ למקטע בכל אותן טיסות שבהן גובה המשיבה תעריפים הנמוכים מתקרת תעריפי יאט"א, אכן לא הייתה המשיבה חייבת לקבל מאת המנהל היתר נפרד. 33. מדוע פנתה אפוא המשיבה ל"מנהל" בבקשת היתר לגביית תוספת התשלום? המשיבה הסבירה, כי היא רצתה לציין את תוספת התשלום בשדה נפרד בכרטיס על מנת שלא לשלם בגינו עמלה לסוכני נסיעות, וכי פנתה למנהל וביקשה היתר רק משום שכללי יאט"א באשר לתבנית האחידה של הכרטיס קובעים, כי גביית מחיר המצוין בשדה נפרד טעונה היתר של הרגולטור המקומי. יוטעם בהקשר זה, כי שיבוץ תוספת התשלום בשדה נפרד נזכר במפורש בפנייתה של המשיבה למשרד התחבורה: "תשלום הביטחון יוצג בנפרד מכרטיס הטיסה ובמקום שיקבע בתאום עם הרשויות המוסמכות" (סעיף 2 לנספח ז לתגובת המשיבה לבקשת האישור), כאשר את הדברים יש לקרוא ביחד עם האמור בבקשתה הראשונה של המשיבה להטיל היטל אבטחה: "הטל האבטחה יירשם במסגרת TAX BOX ועל כן לא יהיה חייב בתשלום עמלה" (סעיף 3 נספח ד לתגובת המשיבה לבקשת האישור). הסברה של המשיבה אינו מהווה אפוא בדותא מן הרגע האחרון, כמאמרם של המבקשים, אלא הוא נטוע היטב במסמכים אותנטיים של המשיבה מזמן אמת. 34. המבקשים טענו כי על פי ראיות שהציגו: החלטה 824 של יאט"א ותובענה שהגישו סוכני הנסיעות בארץ בדרך של המרצת פתיחה נגד חברות תעופה (לא כלפי המשיבה) - למשיבה יש שיקול דעת בלעדי לקבוע את שיעור העמלה שתשולם לסוכני הנסיעות ובגין אילו רכיבים תשולם. מכאן שהרצון להימנע מתשלום עמלה לסוכני הנסיעות לא היווה שיקול בבקשה למתן ההיתר, שכן המשיבה הייתה רשאית להחליט בעצמה כי לא תשולם עמלה לסוכני הנסיעות בגין תוספת התשלום. אלא שבטענות אלו אין כדי לסתור את טענת המשיבה, שלפחות באותה העת היא פעלה כמי שראתה את עצמה מחויבת לשלם עמלה כל עוד איזה ממרכיבי מחיר הכרטיס לא מופיע בשדה נפרד, וכי זוהי המטרה שעמדה מול עיניה בבקשה את ההיתר. כאמור לעיל, תימוכין לכך שזה אכן היה הלך מחשבתה ניתן למצוא כבר בבקשתה להטלת היטל. 35. עוד טענו המבקשים, כי לא סביר שהמשיבה טרחה לבקש היתר רק כדי לחסוך לצרכן סכום מרבי של 2$, אשר יגולגל עליו בשל תשלום עמלת סוכן. המבקשים אף הביאו ראיות המלמדות, שכאשר משולמת עמלה לסוכני הנסיעות, הרי שיעורה הוא 7% - 9% בלבד. אלא שראיות אלו אינן סותרות את טענתה של המשיבה, כי שיעור עמלת הסוכן יכול להגיע ל- 20%. מכל מקום נראה, כי יש לשים את הדגש על טענת המשיבה כי ביקשה להימנע מתשלום עמלה כלל, ולא על שיעורה של העמלה. זאת ועוד: אם בוחנים את הדברים מנקודת מבטה של המשיבה, אין סיבה לפקפק בהסבר שהציגה. על מנת שהמשיבה תוכל להותיר באמתחתה את מלוא הסכום שיש בו כדי לכסות, לפי הערכותיה, חלק מהוצאות הביטחון, היה עליה לגבות תשלום גבוה יותר, ולו במעט, מהלקוח. כל העלאה של המחיר המוצע ללקוח פוגעת ביכולתה של המשיבה להתחרות ולהציע לציבור מחירים זולים יותר לעומת חברות אחרות. אם יש בידי המשיבה אפשרות להפחית ולו במעט את תוספת התשלום שתגולגל אל כתפי הלקוח, אך הגיוני ומתבקש שתעשה זאת. 36. המבקשים הוסיפו וטענו כי תכליתה האמיתית של הבקשה להיתר הייתה לאפשר למשיבה להוסיף ולהציג ללקוחותיה מחיר בסיסי שהוא אטרקטיבי ותחרותי, כאשר תוספת התשלום תוצג בשדה נפרד על מנת להמחיש, כי מדובר בתשלום הנגבה בגין שירותי ביטחון ייחודיים. תימוכין לאפשרות שזו אכן הייתה כוונתה של המשיבה ניתן למצוא בדבריו של יו"ר וועדת הכלכלה של הכנסת בדיון שהתקיים בעניינה של המשיבה, שלפיהם "בתחרות על המחיר לפעמים אנשים מתקמצנים על 10 -20 דולר. אתה תגרום לכך שהמחיר הטיסה באל על יהיה גבוה יותר באותם יעדים בהם טסות חברות אחרות" (נספח יג לבקשת האישור, עמ' 14). אלא שאף אם אניח שהמשיבה הייתה מעוניינת לקדם גם תכלית זו, הרי עדיין אין בכך כדי לגרוע מעניינה לפטור את תוספת התשלום מעמלת סוכן, כפי שהוא עולה מבקשותיה דלעיל מזמן אמת. בכל מקרה ראוי להזכיר, שגם כאשר נגבית תוספת התשלום מרוכשי כרטיסים לטיסות שיתוף שתבוצענה באמצעות מוביל זר, יודעים הרוכשים היטב, כי שירותי הביטחון בטיסתם יסופקו על ידי המוביל הזר ולא על ידי המשיבה. 37. ניתן לסכם אפוא ולקבוע כי תוספת התשלום היא חלק מתעריף הטיסה; כל עוד לא חורגת המשיבה מתקרות תעריפיה המאושרים של יאט"א, היא רשאית להעלות את תעריפי הטיסות המשווקות על ידיה ב- 8$ למקטע גם ללא היתר; אף שתקרות תעריפי יאט"א גבוהות מהתעריפים שגובה המשיבה בפועל, המשיבה העדיפה לבקש היתר לגביית תוספת התשלום, על מנת לפטור אותה מתשלום עמלת סוכני נסיעות; אין להוציא מכלל אפשרות, שביסוד בקשת ההיתר עמד גם רצונה של המשיבה להוסיף ולהציג מחיר בסיסי נוח ותחרותי, כאשר התוספות מצוינות בנפרד, אלא שבכך אין כדי לגרוע מסיווגה של תוספת התשלום כחלק ממחיר הטיסה; גביית תוספת התשלום מרוכשי כרטיסים בטיסות שיתוף המופעלות על ידי מוביל זר אינה כרוכה במצג שווא שלפיו יסופקו לרוכשים שירותי הביטחון הייחודיים של המשיבה, שהרי המשיבה מדווחת לרוכשים כי מדובר בטיסת שיתוף ומוסרת להם את זהותו של המוביל הזר, אשר יספק להם את כלל שירותי הטיסה. (3) תכלית ההיתר וקורות הענקתו 38. אין למעשה מחלוקת, כי תכלית ההיתר הייתה לסייע למשיבה לממן את הוצאות הביטחון החריגות שלה. מסקנה זו עולה בבירור מקורותיה של הבקשה למתן ההיתר (לשיעורן של הוצאות אלו ולקשייה של המשיבה לממנן, ראו גם את סעיפים 118-120 לתשובה). על עניינם של המדינה ושל הרגולטור לסייע למשיבה בעניין זה ניתן ללמוד מתשובת המדינה בבג"צ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למיטען בע"מ נ' ראש הממשלה: לממשלה עניין רב בקיומה ובאיתנותה הכלכלית של 'אל-על' כמוביל הלאומי וכמוביל הנקוב היחידי של ישראל בקווי תעופה סדירים לנוסעים ומטען, כאשר בידיה מופקד קיום הקשר האווירי הסדיר של ישראל עם מדינות חוץ. ... 'אל-על' צריכה להמשיך להתקיים תוך תחרות נמרצת בחברות תעופה זרות אשר אינן נושאות בהוצאות בטחון בהיקף שחל על 'אל-על', וממילא מטיל הדבר נטל משמעותי על 'אל-על' ומקטין את כושר התחרות שלה בגורמי חוץ. 39. תכליתו של ההיתר, מחד גיסא, וסיווגה של תוספת התשלום בגין ביטחון כחלק ממחיר הטיסה, מאידך גיסא, תומכים בפרשנות, שלפיה ההיתר מאפשר למשיבה לגבות את תוספת התשלום מכלל רוכשי הכרטיסים אצלה, לרבות אלו שיטוסו בטיסות שיתוף. הפרשנות המגשימה את תכלית ההיתר באופן האופטימלי היא זו המאפשרת למשיבה לגבות את תוספת התשלום ממרב הלקוחות. זאת ועוד: בהינתן שתוספת התשלום הנה העלאה של מחיר הטיסה, אשר לרגולטור היה אינטרס לאשרה כדי לסייע למשיבה, הרי מנקודת ראותו של הרגולטור אין כל הבדל בין תשלום התוספת על ידי נוסע בטיסה המבוצעת על ידי המשיבה עצמה, לבין תשלומה על ידי נוסע בטיסה המבוצעת עבור המשיבה על ידי מוביל זר. בשני המקרים מדובר בתוספת המהווה חלק ממחיר, המשולם, בתנאי שוק חופשי, מרצונו הטוב של לקוח המודע לכל הנתונים הרלבנטיים. 40. המבקשים טוענים, כי תשובת הסירוב של משרד התחבורה לבקשתה המקורית של המשיבה להטיל היטל ביטחון על כלל הטסים לישראל וממנה מלמדת, שלא ניתן לגבות את תוספת התשלום ממי שאינם מקבלים מהמשיבה, במישרין ובפועל, את חליפת שירותי הביטחון הייחודיים שלה. לטענתם, גביית תוספת התשלום מנוסע בטיסת שיתוף המופעלת על ידי מוביל זר, אינה שונה במאום מגביית היטל ביטחון מנוסעים בטיסות של מובילים זרים, גבייה אשר משרד התחבורה שלל אותה מכל וכל. אלא שבעניין זה יש להעמיד דברים על דיוקם: בקשתה המקורית של המשיבה, שנדחתה, הייתה שהמדינה - ולא המשיבה - תגבה היטל ביטחון מכלל ציבור הנוסעים לישראל וממנה, אשר באמצעותו תממן המדינה עצמה את תקציב אבטחת התעופה ותסיר את ההוצאה מעל גבה של המשיבה. על רקע זה יש לקרוא את עמדתו של משרד התחבורה, אשר התייחס לבקשה כאל בקשה לגביית "אגרה". אכן, בצדק קבע משרד התחבורה, כי למדינה אין סמכות להטיל תשלום חובה מסוג אגרה על נוסעים בחברות תעופה זרות בגין שירות שאינו מסופק להם, מה עוד שגבייתו תוביל לכך שהנוסעים ישלמו פעמיים: פעם אחת עבור שירותי הביטחון המגולמים או נגבים במובחן על ידי החברה הזרה שבה רכשו את הכרטיס, ופעם שנייה למדינת ישראל. אולם, מכאן לא נובע כלל ועיקר, כי גם המשיבה, שהיא גוף מסחרי, אינה רשאית לכסות חלק מהוצאותיה בדרך של העלאת מחיר הכרטיס לכלל ציבור לקוחותיה, לרבות רוכשי כרטיסים לטיסות שיתוף. קורותיו של מתן ההיתר אינם תומכים, אפוא, בפרשנותם של המבקשים. אדרבא, בשים לב לכך שעולה מהם כי תכלית ההיתר הייתה לאפשר למשיבה לכסות בדרך של העלאת מחיר הטיסה ולו חלק מהוצאותיה, יש בהם כדי לאושש את עמדתה של המשיבה. (4) לשון ההיתר 41. גם לשונו של ההיתר אינה תומכת בעמדתם של המבקשים. ההיתר מאשר "גביית תשלום של 8$ דולר אמריקאי, למקטע במסלול טיסה, בגין הוצאות ביטחון וביטוח, אשר נוצרו לנוכח האירועים הביטחוניים בתקופה האחרונה". נותן ההיתר לא סייג את ההיתר באופן שיחול רק על מקטעי טיסה שמפעילה המשיבה בכוחות עצמה. מאחר שראש מנהל התעופה האזרחית מוחזק כמי שמודע, מכוח תפקידו, לקיומם של הסכמי שיתוף, ההנחה היא שלא התכוון לסייגו. 42. המבקשים מוצאים בעובדה שההיתר מאשר לגבות תשלום בעבור ביטחון "למקטע במסלול טיסה", על אף שבבקשתה ביקשה המשיבה לגבות את התשלום "מכל כרטיס טיסה", חיזוק לטענה, כי על פי ההיתר אל על רשאית לגבות את תוספת התשלום רק במקטעים המבוצעים על ידיה. אין לקבל טענה זו. כאמור, ההיתר אינו מסייג את תחולתו למקטע המבוצע רק על-ידי המשיבה. הדברים אומרים דרשני. לו התכוון נותן ההיתר לסייג את תחולת הגבייה רק למקטעי טיסה שמבצעת המשיבה, היה מציין זאת במפורש. כך, למשל, ניתן היה לציין בהיתר, כי "מאושרת גביית 8$ למקטע במסלול טיסה המבוצע על ידי אל-על". הדברים לא נאמרו בהיתר ויש לייחס לכך את מלוא המשקל. 43. זאת ועוד אחרת: יושם לב, כי בהיתר נאמר, כי תוספת התשלום מאושרת לא רק בגין הוצאות ביטחון של המשיבה, אלא גם בגין "הוצאות ביטוח". מאחר שבהיתר נאמר כי הוצאות אלו "נוצרו לנוכח האירועים הביטחוניים בתקופה האחרונה", אין סיבה לפקפק בהסברה של המשיבה, כי מדובר, בין היתר, בהוצאות ביטוח אשר האמירו עקב אירועי ה- 11 בספטמבר (סעיף 42 לתצהיר המשיבה). והנה, הוצאות ביטוח אלו אינן קשורות לחליפת האבטחה הייחודית של המשיבה, ואף אין בהן כל ייחוד מבחינתה של המשיבה לעומת חברות התעופה הזרות. מתן היתר לגביית תוספת תשלום, שנועדה לסייע למשיבה לכסות עלויות ביטוח כלליות, הדומות לאלו שבהן נושאות כלל חברות התעופה בעולם, חותר אף הוא תחת טענתם של המבקשים, שלפיה המשיבה רשאית לגבות את התוספת רק כנגד אספקתה הישירה של חליפת שירותי הביטחון הייחודיים הנהוגה אצלה. מצד שני, יש בו כדי לחזק את עמדת המשיבה, כי בבסיסו של ההיתר מונחת התפיסה, שכלל הוצאות הביטחון והביטוח של המשיבה הן גבוהות, וכי ראוי לסייע בידי המשיבה לגלגל ולו חלק מהן אל כתפיהם של כלל לקוחותיה. 44. המסקנה היא אפוא כי ההיתר מכוון לגבייה של סכום קבוע למקטע טיסה מכל כרטיס שמוכרת המשיבה, על מנת לפצות אותה על כלל הוצאותיה, הישירות והעקיפות, בגין ביטחון וביטוח, ובכלל אלו הוצאות הביטחון והביטוח בטיסות שיתוף. ממילא שגביית תוספת התשלום מהמבקשים, או מכל לקוח אחר של המשיבה שרכש כרטיס טיסה בטיסת שיתוף, אינה חורגת מן ההיתר. סיכום 45. כפועל יוצא מהמסקנה, כי גביית תוספת התשלום נטועה בהיתר, לא עומדות למבקשים עילות תביעה של הפרת חובה חקוקה ועשיית עושר ולא במשפט. 46. לעיל כבר נאמר, כי בעת רכישת כרטיסי הטיסה נמסר ללקוחות שהם רוכשים כרטיס לטיסת שיתוף, וכן נמסר להם מידע אודות זהותו של המוביל, אשר מכלול שירותי הטיסה יסופק על ידו. בנסיבות אלו, תשלום התוספת נעשה מרצון טוב, כחלק ממחיר הטיסה, תוך שהלקוחות מודעים לכל העובדות הרלבנטיות, לרבות העובדה כי שירותי הביטחון בטיסה יסופקו על ידי המוביל הזר. אי אספקת שירותי הביטחון הייחודיים של המשיבה, כמו גם גביית תוספת התשלום, אינם מהווים, אפוא, הפרת התחייבות כלשהי מצידה של המשיבה, ואף אינם כרוכים בהטעייתם של הלקוחות. 47. התוצאה העולה מכל האמור לעיל היא, כי בידי המבקשים לא עלה לשכנע בדרגת הסבירות הדרושה שיש בידיהם עילת תביעה אישית כנגד המשיבה, או כי קיימות שאלות משותפות, אשר יש אפשרות סבירה שתוכרענה לטובת הקבוצה. בכך די כדי לחייב את דחייתה של בקשת האישור, וזאת מבלי שנדרשים לשאלת התקיימותם של יתר תנאי הסף הקבועים בחוק תובענות ייצוגיות. 48. הבקשה נדחית. המבקשים, ביחד ולחוד, ישלמו למשיבה הוצאות ושכ"ט עו"ד בסך 20,000 ש"ח ומע"מ. יצוין, כי סכום ההוצאות נקבע על הצד המתון יותר על מנת שלא לרפות ידיהם של תובעים ייצוגיים. תביעות נגד חברות תעופהתעופה