הסתמכות על פרשנות מוטעית - נכסי נפקדים

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הסתמכות על פרשנות מוטעית: א. התביעה, רקעה וההליכים שהביאונו עד הלום עניינה של החלטה זו בתשלום פיצויים בגין מקרקעין למי שנחשב בטעות כנפקד. המקרקעין הינם חלק מחלקה היסטורית 2 בגוש שומה 30140 שהייתה רשומה בפנקס השטרות בלשכת רישום המקרקעין בירושלים בספר מלחה כרך 3 עמ' 153 ובספר ירושלים כרך 90 עמ' 10 (להלן: המקרקעין). המקרקעין היו רשומים על שם בישארה בן ג'דאללה מריה ויוסף בן ג'דאללה מריה (להלן: "המורישים") בחלקים שווים. המורישים נחשבו על ידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים (להלן: אנ"ן) כנפקדים. בשל עובדה זו, הוקנו המקרקעין לאנ"ן על פי חוק נכסי נפקדים, תש"י-1950 (להלן: חנ"ן) ונמכרו ביום 29.9.1953 לרשות הפיתוח. התובעים הם מקצת יורשיו של בישארה בן ג'דאללה מריה. לאחר שבשנת 1955 נרשמה במרשם המקרקעין ירושה ביחס לחלקו של בישארה בן ג'דאללה מריה במקרקעין האמורים, נרשמה במרשם המקרקעין ב-8.9.57 העברת המקרקעין מאנ"ן לרשות הפיתוח. החל משנת 1962 התנהלו התכתבויות בין עורכי דין שונים שייצגו את התובעים לבין הנתבעים בקשר להשבת המקרקעין או לפיצוי התובעים בגין הקנייתם לאנ"ן. לאורך השנים נחתמו הסכמים בין יורשי יוסף בן ג'דאללה מריה למינהל מקרקעי ישראל (להלן: ממ"י) לפיהם קיבלו היורשים פיצויים בגין תמורת חלקם במקרקעין. במהלך הדרך הוצאו תעודות לפי סעיף 18(ב) לחנ"ן לפיהן התמורה של יורשים אחרים של בישארה בן ג'דאללה במקרקעין אינה נכס נפקד. בהמשך לכך (בשנת 2004) נחתמו הסכמים בין ממ"י לבין יורשים אלה לתשלום פיצויי התמורה על פי שומה שנערכה על ידי השמאי הממשלתי ב-18.2.03. בשנת 2005 ניתנו על ידי ממ"י תעודות על פי סעיף 18(ב) לחנ"ן לפיהן תמורת חלקיהם של תובעים 1-10, באותם מקרקעין אינה נכס נפקד. בהמשך לכך התקבלה החלטת ועדת בעלויות בממ"י אשר הכירה בזכות התובעים לקבל את פיצויי התמורה לנכס. התובעים פנו לנתבעים בדרישה לפצותם אולם הצדדים לא הגיעו לעמק השווה לגבי אופן חישוב הפיצויים וסכומם. על רקע זה הוגשה התביעה שבכותרת שבעקבותיה הוגש כתב הגנה על ידי הנתבעים. בקדם משפט שהתקיים ב-21.3.07 גדר כב' השופט דרורי (שטיפל בתיק עד שעבר לטיפולי ב-25.8.08) את המחלוקת שבין הצדדים כדלקמן: "1. בדיון היום הוברר כי בניגוד לעילה המקורית שבכתב התביעה, שבו ביקשו התובעים ארבעה סעדים שהם להחזיר להם את החלק בקרקע, ו/או לתת להם קרקע חילופית ו/או לשלם להם פיצויים עבור הקרקע וכן לשלם להם דמי שימוש ראויים בקרקע, אני מבין מעו"ד זילבר, כי הוא ממקד את עילת תביעתו לכך: מאחר והמדינה שילמה לבעלי הקרקע האחרים (במושע) של אותה חלקה, פיצויים לפני כשנתיים, הוא מבקש כי למרשיו ישולמו פיצויים על פי אותם קריטריונים, וזאת בהתאם לחלקם היחסי בקרקע, כפוף לטעות שנפלה בדרך החישוב של הפיצויים לבעלי הקרקע האחרים, בדבר ניכוי בגין הפקעה. 2. ב"כ המדינה מסכים עקרונית לכך שהדיון יתנהל בסוגיה זו. לדבריו, על פי הנוהל שמכוחו שולמו הכספים לבעלי הקרקע האחרים, יש לשלם לתובעים סכומים אחרים, כי בעת הפעלת הנוהל כלפי בעלי הקרקע האחרים, נפלה טעות בדרך פרשנותו של הנוהל. לטענת ב"כ המדינה, מאז התשלום לבעלי הקרקע האחרים, התקבל - על פי החלטה פנימית של המינהל (שטרם עברה ביקורת שיפוטית) - פירוש אחר של הנוהל, ופירוש זה מיושם בתיקים אחרים. לעניין אחרון זה השיב עו"ד זילבר כי הטענות בדבר פרשנות אחרת של הנוהל נועדו אך ורק לפגוע בתובעים, ולהפלותם לרעה לעומת בעלי הקרקע האחרים". לבקשת ב"כ הנתבעים נקבעו מועדים להגשת כתבי טענות מתוקנים על ידי הצדדים. כמו כן נתבקשו הנתבעים לבדוק אפשרות לשלם לתובעים את סכום הפיצוי שאינו במחלוקת. סכום כזה אכן שולם לבסוף לתובעים, בתוספת שכ"ט עו"ד (ראו פרוטוקול קדם המשפט מ-23.10.07). בכתב התביעה המתוקן טענו התובעים כדלקמן: הם בעלי זכויות בעלות בחלק ששטחו 5,018 מ"ר במקרקעין. מכיוון שזכויותיהם במקרקעין אינן נפקדות זכאים הם לפיצויים לפי נוהל ממ"י שמספרו 44.03 (להלן: הנוהל) שקובע (בסעיף 5.1.1) את אופן חישוב הפיצויים כדלקמן: "חישוב שווי הזכויות עבור הקרקע יעשה עפ"י הערכה של השמאי הממשלתי ליום 1.7.1973 ועפ"י יעודה לשנת 1954". הם המשיכו וטענו (בסעיף 13 לכתב התביעה המתוקן) כי: "לאחרונה החליטו הנתבעים כי הנוהל ניתן לפרשנות בשני אופנים: הערכת שווי הקרקע לשנת 1973, כולל מצב פיתוח סביבתי בשנת 1973, אך בנתוני תכנון שהיו קיימים בשנת 1954. הערכת שווי הקרקע לפי כל הנתונים בשנת 1954 (גם ייעוד וגם מצב פיתוח סביבתי) אך במחירי 1973". התובעים טוענים כי ממ"י נהג לחשב את הפיצוי לפי אופן פרשנות א' הנ"ל (להלן: הפרשנות הקודמת) ושנתיים טרם הגשת כתב התביעה שולמו לבעלי זכויות אחרים במקרקעין פיצויים בהתאם לפרשנות הקודמת. הנתבעים לא נענו לבקשתם לתשלום פיצויים באופן זהה בשל כך שטענו כי יש לחשב את הפיצויים על פי אופן פרשנות ב' הנ"ל (להלן: הפרשנות החדשה). התובעים טוענים שאין לתת תוקף לפרשנות החדשה אותה נותנים הנתבעים לסעיף 5.1.1 הנ"ל שמפלה בינם לבין האחרים שפוצו לפי הפרשנות הקודמת. לכן טוענים התובעים (בסעיף 19 לכתב התביעה המתוקן) כי הם זכאים לפיצויים על פי הפרשנות הקודמת של הנוהל לפיה שולמו פיצויים לבעלי זכויות אחרים במקרקעין (תוך תיקון טעות שנפלה בדרך החישוב בפיצויים ששולמו לבעלי הקרקע האחרים). בכתב ההגנה המתוקן טוענים הנתבעים, בין היתר, כי זכאותו של מי שנחשב בטעות לנפקד לפיצוי היא מכח הוראות סעיף 18 לחנ"ן בלבד ואין זכאות על פי דין לפיצוי על פי הנוהל, שהוא נוהל מיטיב שנועד לקידום פשרה ומניעת התדיינות משפטית, ולכן הנוהל עוסק בין היתר בשערוך של הסכום לפיצוי. הנתבעים טוענים בהמשך כי גם אם הנוהל רלבנטי לעניינם של התובעים עדיין אין הם זכאים לפיצויים שהם טוענים להם מכוחו. זאת בשל כך שבשנת 2004 התברר שבמחוז ירושלים של ממ"י נערכו שומות אשר שגו בפירושו של הנוהל בכך שהביאו בחשבון את מצב הקרקע בשנת 1973 (לאחר פיתוחה) במקום את המצב בשנת 1954 (בהתאם לפרשנות הקודמת). בעקבות גילויה של הטעות הובהר כי בתשלום פיצויים לפי הנוהל יש לקבוע את שווי הפיצויים על פי רמת מחירי הקרקע שהיו מקובלים בשנת 1973 ובהתייחס לייעוד הקרקע ותנאיה הפיזיים לשנת 1954 כך שייעודים, שימושים והשבחות שהיו בקרקע מאז 1954 אינם רלבנטיים לצורך חישוב הפיצויים (בהתאם לפרשנות החדשה). הנתבעים המשיכו וטענו כי החל ממועד זה נערכו שומות לפיצויים על פי הפרשנות החדשה וכל פרשנות אחרת היא שתגרום לאפליית תובעים אחרים. בהמשך הדרך הוגש בהסכמת הצדדים כתב הגנה מתוקן נוסף שהגשתו התבקשה משום טענה לטעות שנפלה אצל הנתבעים בחישוב שטח החלקה בשל כך ששטח המקרקעין נרשם במידות שטח טורקיות - 35 דונמים טורקיים ו- 600 דיראס - ובעת עריכת שומה למקרקעין התברר ששטחם הרשום הוא 32,520.24 מ"ר ולא 35,600 מ"ר. כפועל יוצא מכך טענו הנתבעים כי לתובעים זכות בשטח חלקה של 4,584.45 מ"ר ולא 5,018 מ"ר כנטען על ידם. משלא הושגה פשרה כוללת הגישו הצדדים ראיותיהם. התובעים הגישו חוות דעת מאת השמאי דוד אנזנברג ולא הגישו תצהירים. הנתבעים הגישו חוות דעת מאת גילי בלולו (העובד במשרד השמאי הממשלתי הראשי לשכת ירושלים והדרום) (להלן: בלולו) וכן 4 תצהירים: של בלולו הנ"ל; של משה גילאי, מנהל אגף רכישות בעלות ורישום בממ"י; של גולדה מאיר, ממונה מחוזית רכישות והפקעות בממ"י מחוז ירושלים; ושל דוד שקד, עובד משרד השמאי הממשלתי לשכת חיפה והצפון. כאמור, הטיפול בתיק דנן הועבר לטיפולי ב-25.8.08. בקדם משפט שהתקיים ב-28.9.08 נרשמה מפי הצדדים ההסכמה הבאה: "מוסכם לפצל את הדיון באופן שבשלב ראשון יידון כל מה שקשור בפרשנות הנוהל והשלכותיו על התיק דנן". בהמשך לכך הוסכם כי לעניין זה יוגשו סיכומים בכתב על יסוד מכלול החומר שבתיק, ונקבע לוח זמנים תלת-שלבי, אשר נכללה במסגרתו הזדמנות לתובעים להגשת סיכומי תשובה. לאחר שנשלמה הגשת הסיכומים (לרבות סיכומי תשובה מטעם התובעים) עיינתי בסיכומים וסברתי כי יש מקום לזמן את הצדדים לדיון שתכליתו בחינת כל מה שקשור באפשרות פשרה. דא עקא, שהמאמצים לא הניבו פירות, שכן הוגשה הודעה לפיה נדרשת הכרעה במה שעל הפרק. ב. תוצאה סופית בקליפת אגוז לאחר שקילת טענות הצדדים, על רקע מכלול החומר שלפני הגעתי לתוצאה לפיה על הנתבעים לפצות את התובעים על פי אותם עקרונות שעמדו ביסוד הפיצויים ליתר היורשים, על יסוד הפרשנות הקודמת. זאת למרות שלגבי שאלת פרשנות סעיף 5.1.1 לנוהל אני מקבל את טענות הנתבעים שנפלה טעות בפרשנות הנוהל וכי הפרשנות החדשה היא הפרשנות הראויה. להלן אסביר כיצד הגעתי לתוצאה האמורה. אתייחס בתחילה לטענות אשר הופתעתי למצוא בסיכומי הנתבעים, שכן לנוכח השתלשלות העניינים שתוארה לעיל ובכלל לא היה מקום שטענות כאלה תיכללנה באותם סיכומים. לאחר מכן אעבור לדון בעניינים אשר הועמדו לדיון ועומדים להכרעה בשלב זה. ג. טענות שלא היה מקום להעלותן לנוכח מכלול השתלשלות העניינים ובכלל לא היה מקום שתבואנה בסיכומים דנן טענות בנושא הסמכות העניינית. לא רק שכל ההליכים התנהלו מתוך נקודת מוצא שיש לבית המשפט המחוזי סמכות עניינית, אלא שמן ההסכמה הספציפית שבעקבותיה הוגשו הסיכומים דנן ברור עוד יותר שאין מחלוקת לגבי הסמכות העניינית. למעלה מן הצורך אציין, כי גם לגופו של עניין איני מקבל את טענות הנתבעים (בסעיפים 75-82 לסיכומיהם) כי בית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בתביעה דנן בשל שיוכה לתחום המשפט המנהלי. בכתב התביעה המתוקן התבקש הסעד כדלקמן: "לשלם לתובעים פיצויים על פי הפרשנות המקורית של נוהל המנהל...". עסקינן בסעד כספי המבוקש על רקע טענות שונות של התובעים שבהן בין היתר גם טענות אפליה וטענות לעניין יישום הנוהל הנובעות מאופן הפרשנות שיש לתת ללשונו. מקובלות עלי טענות התובעים (ע' 1, ס' 2-3 לסיכומי התשובה) כי לבית משפט זה מסורה סמכות עניינית לדון גם בתביעה כספית שעילתה נולדה בתחומי המשפט המנהלי. בעניין דומה נפסק בעתירה בה דחה בג"ץ עתירה להורות למשיבים (אנ"ן, רשות הפיתוח וממ"י) לשלם את הסכום שנקבע על ידם כתמורה לנכס ששוחרר לפי חנ"ן כדלקמן: "הסעד המבוקש בעתירה הוא אפוא סעד כספי לתשלום ללא תנאי של תמורת הנכס כפי שהוצגה לעותר על ידי משיב 3 (ממ"י - ר.י.) בהתאם לנוהל. משכך, וככל שהעותר מבקש להשיג על גובה הסכום לו הוא זכאי כתמורה בגין הנכס, יש בידו סעד חלופי על דרך של הגשת תובענה לבית המשפט האזרחי המוסמך בפניו יוכל להעלות ולברר את הטענות המועלות על-ידו בעתירה" (בג"ץ 3220/07 קציוטיס נ' האפוטרופוס על נכסי נפקדים - , פס"ד מיום 21.9.08). הנה כי כן, אין לקבל טענת הנתבעים לעניין הסמכות העניינית, אשר יש להצר על עצם העלאתה. 21. טענה נוספת שלא היה מקום להעלות היא כי התובעים זכאים לפיצויים על פי חוק, ולא על פי הנוהל. הנתבעים טוענים (בסעיפים 36-50 לסיכומיהם) כי הזכאות לפיצוי בגין הקניית נכס לפי חנ"ן היא זכות מכח חוק בלבד ואין לתובעים זכות מוקנית לזכות בפיצויים מכח הנוהל שהוא נוהל פנימי מיטיב ונועד לצרכי פשרה. לנוכח מכלול השתלשלות העניינים, הרי שגם בעניין זה לא היה מקום שתעלה טענה כזו בסיכומים דנן. למעלה מן הצורך אציין כי גם לגופו של עניין אין לקבל טענת הנתבעים בהקשר זה. מקובלת עלי טענת הנתבעים כי הנוהל הוא נוהל מיטיב ונועד לצרכי פשרה. גם התובעים מסכימים עם טענה זו (ע' 2, ס' 1-2 לסיכומי התשובה). עם זאת במקרה דנן התובעים פנו אל הנתבעים בבקשה לפצותם על פי הנוהל ונראה שלו היו הנתבעים פועלים כפי שפעלו כלפי בעלי זכויות אחרים במקרקעין ומפצים את התובעים דנן בהתאם לפרשנות הקודמת היה ההליך מסתיים בפשרה (ע' 2, ס' 9-10 לסיכומי התובעים) או למצער מותיר מחלוקת מצומצמת בעניין שולי כגון היקף ניכוי הפרשות לצרכי ציבור מסכום הפיצויים. בנוסף, בפסיקה מוצאים אנו כי תשלום פיצויים לפי הנוהל מיושם גם על ידי בתי המשפט. כך בפסק הדין בעניין דינר (ע"א 3535/04 דינר נ' מדינת ישראל, ) שם אישר בית המשפט העליון את פסק הדין בבית המשפט המחוזי שקבע כי התובעת תפוצה בהתאם לנוהל למרות שהוא נוהל מיטיב, ועל אף סירובם של התובעים לקבל את הצעת המדינה לפיצויים שנישומו לפי הנוהל. בית המשפט העליון אף מצא לנכון לבקש את המשיבות להוסיף על פיצויים אלה לפנים משורת הדין, בשל כך שגם לפי הנוהל אין זוכים לפיצויים ריאליים אלא לפיצויים פחותים מכך. בפסק הדין בת.א. (מח', י-ם) 58/94 ג'רייס הנדל נ' אנ"נ (להלן: פרשת ג'רייס) הודגש גם כן כי כל אשר עושה הנוהל הינו הכנסת הגינות לתמונה, וכי אין לומר עליו שהוא מצומצם לפשרות, ואין לפסוק פיצויים מכוחו בעקבות דיון משפטי. בנוסף לאסמכתאות הנ"ל השוללות את טענות הנתבעים מקובלות עליי טענות התובעים (בע' 4 לסיכומי התשובה) כי פסקי הדין בעניין תורייא (ע"א 6783/98 האפוטרופוס לנכסי נפקדים נ' עיזבון תורייא, פ"ד נו(4) 161 (2002); ת.א. (מח', חי') 13181/87 עיזבון תורייא נ' האפוטרופוס לנכסי נפקדים, ) אינם עוסקים בתביעה לפיצויים לפי הנוהל אלא לפי חנ"ן. התייחסות בית המשפט המחוזי לנוהל עלתה בדרך אגב בשל כך שהתובעים העלו בשלב זה ולאחר פסק הדין בבית המשפט העליון את אופציית הפיצויים לפי הנוהל. מהצטברות האמור לעיל בעניין זה מתבקשת המסקנה כי מה שקשור בפיצויים לתובעים במקרה דנן יידון על פי הנוהל, וזאת הן מכח ההסכמה הדיונית כאן הן מטעמים נוספים. ד. חוליית קישור 22. לאחר כל שנאמר עד כה נפנה לעניינים שהועמדו על הפרק להכרעה. בשלב ראשון תובא סקירה שעניינה הרקע לנוהל, לאחר מכן תובאנה טענות הצדדים לגבי האופן שבו יש לפרש את סעיף 5.1.1 לנוהל, תוכרע הפרשנות שיש לתת לנוהל ותידון השאלה לפי מה אמורים הנתבעים לפצות את התובעים במקרה דנן. ה. יצירת נוהל 44.03 23. נוהל 44.03 קובע עקרונות לפיצוי תובעים בגין קרקעות שנרכשו או הוקנו למדינה על פי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), תשי"ג-1953 (להלן: חר"מ) וחנ"ן. 24. ממכלול הדברים שנאמרו ע"י משה גילאי וגיל בלולו מתחוור שהנוהל נוצר בשל כשל שהיה בהצמדת פיצויים ששולמו בגין קרקעות שנרכשו על ידי המדינה לפי חר"מ. בשל ליקוי זה הוקמה ועדה ציבורית שמתפקידה היה לבחון ולהתאים את תשלום הפיצויים לפי חר"מ. ועדה זו המליצה כי הפיצויים לפי חר"מ יחושבו בהקבלה לפיצויים הקבועים בחנ"ן, בתוספת ריבית והצמדה חלקית. עוד נאמר בוועדה כי הפיצויים יתבססו על שווי הקרקע ביום ההפקעה ולפי מצבה ביום ההפקעה, ולכן תובע לא ייהנה מפיתוח שנעשה לאחר ההפקעה. מסקנות הועדה אומצו בכפוף להסתייגות משרד האוצר שביקש לקבוע שיעורי הצמדה וריבית גבוהים מאלה שהמליצה הועדה, תוך הגבלת התקופה להסדר התשלומים, בכוונה לסיים כמה שיותר הליכים בפשרה. הסדר זה הוארך מעת לעת. 25. מאוחר יותר, בשנת 1984, מונתה ועדה פנימית בממ"י לבחינת הקריטריונים לתשלום פיצויים לפי חר"מ. אחת המסקנות האופרטיביות של ועדה זו הייתה הכנסת תיקונים במנגנון חישוב הפיצויים שעיקרם הגדלת הפיצוי הכספי שיינתן לבעל הזכויות כדי שסכומי הפיצויים יהיו ריאליים. הוועדה המליצה על תשלום פיצויים לפי טבלת המחירים הקיימת בחנ"ן והצמדת סכום הפיצויים ב-100% בתוספת ריבית לא צמודה בשיעור של 4% לשנה. 26. לאחר מהלכים שונים הובא נושא הפיצויים לפי חר"מ לדיון בהנהלה המצומצמת של ממ"י, שם הוחלט בשנת 1985 לאמץ את מסקנות הוועדה הפנימית אך לשנות את מנגנון חישוב שומת הפיצויים והעמדתו כדלקמן: "הבסיס לפיצוי ערך הקרקע ליום 1.7.73 (תאריך פרסום חנ"ן - ר. י.) בהצמדה מלאה והתקרה העליונה לפיצוי השומה ליום תשלום הפיצוי". 27. בהמשך לכך ולתכתובת ענפה בין ממ"י ובין משרד האוצר שעיקרה שאלת שיערוך סכום הפיצויים תוקן הנוהל בספטמבר 1989 ונקבע מנגנון הפיצוי הקבוע בסעיף 5.1.1 לנוהל, ששאלת פרשנותו עומדת להכרעה בתיק דנן. 28. מכל האמור עד כה עולה כי הנוהל נוצר בשל כך שממ"י נאלץ להתמודד עם חוסר במנגנון שיערוך סכום הפיצויים לקרקעות שנרכשו על ידי המדינה לפי חר"מ. העדר מנגנון לשיערוך הפיצויים וקביעת שומה מכח החוק יצרו מצב בו לתובעים לא הוצע תגמול כספי ראוי, וממילא לא הוצעו פיצויים שיהיה בהם תחליף הולם לתביעת קרקע חלופית או שיאפשרו הליך מהיר ללא התערבות שיפוטית. לפיכך מטרת הנוהל היא לקבוע מנגנון שיערוך הפיצויים בגין הנכס שנרכש על ידי המדינה ובהמשך לכך לתמרץ תובעים ללכת על דרך הפשרה ללא התדיינות משפטית, ולא לדרוש פיצוי בקרקע חלופית (כטענת הנתבעים בסעיף 100 לסיכומיהם). ו. סעיף 5.1.1 לנוהל והטענות לעניין פרשנותו 29. סעיף 5.1.1 לנוהל מנחה את הממונה המחוזי בממ"י לגבי אופן חישוב השומה לפיצויים שישולמו לתובע כדלהלן: "חישוב שווי הזכויות עבור הקרקע יעשה עפ"י הערכה של השמאי הממשלתי ליום 1.7.73 ועפ"י יעודה לשנת 1954". הסעיף ממשיך וקובע כי: "תשלום פיצוי לקרקע דומה באותו כפר ואותו איזור יתבסס על אותה הערכה בתנאי שהממונים המחוזיים למדידות ופיקוח יאשרו כי הקרקע דומה". בסיפא של סעיף זה יש התייחסות לאופן חישוב הפיצויים לקרקע חקלאית נטועה ונאמר כדלקמן: "במקרים בהן אין באפשרות השמאי הממשלתי לקבוע שווי הזכויות עבור הקרקע שהיו עליה מטעים ויוכח ע"י בדיקה (מסמכים - אישורי מיסים תצ"א וכו') שהיה על הקרקע מטע ערב הרכישה (1954), ישולם לתובע פיצויי עפ"י שווי קרקע חקלאית מהאיכות הגבוהה ביותר באותו כפר כפי שנקבע ע"י השמאי הממשלתי כאמור לעיל בתוספת של 40%". 30. אין חולק כי עד שנת 2004 יישומו של הנוהל על ידי ממ"י היה כזה ששמאות שנערכה לקרקע התבססה על הערכת שווי הקרקע לשנת 1973, כולל מצב פיתוח סביבתי בשנת 1973, אך בנתוני תכנון שהיו קיימים בשנת 1954. כך גם פוצו יתר בעלי הזכויות בחלקה בעבר (נספח ל"ז לתצהיר גולדה מאיר). 31. התובעים טוענים כי לאור האמור לעיל ובכלל יש לחשב את הפיצויים המגיעים להם על דרך הפרשנות הקודמת. 32. הנתבעים טוענים כי יישום הנוהל באופן הנ"ל מקורו בטעות וכי שגגה זו נפלה רק באזור ירושלים ואילו באזורים אחרים בארץ נערכו שומות למקרקעין שנרכשו על פי חר"מ או הוקנו לאנ"ן בטעות על בסיס הערכות לקרקע הן בייעודה והן במצב הפיתוח נכון לשנת 1954 (תצהיר דוד שקד מנהל בפועל לשכת חיפה והצפון בשמאי הממשלתי). הנתבעים לא גיבו טענה זו בשומות שיישמו את הפרשנות הנכונה לטענתם באזורים אחרים למרות שטענו כי ביכולתם לעשות כן (פרוטוקול 28.5.07, ע' 7, ש' 12-16) ונתבקשו לעשות כן על ידי בית המשפט (שם, ע' 10, ס' 6 להחלטה). הנתבעים טוענים כי הפרשנות הנכונה שניתנה ויש לתיתה גם באזור ירושלים היא כזו שהערכת שווי הקרקע תהיה לפי כל הנתונים בשנת 1954, קרי: גם יעוד וגם מצב פיתוח סביבתי, אך במחירי 1973. 33. המחלוקת בין הצדדים בשאלת פרשנותו של הנוהל מתמצה לשאלת התחשבות השומה בהשבחת המקרקעין בשל הפיתוח הסביבתי בשנת 1973. התובעים גורסים כי לשון הנוהל ברורה ולפיה יש לשום את הקרקע על פי מצבה בשנת 1973 גם מבחינת הפיתוח הסביבתי במועד זה, וכי אין לתת לנוהל פרשנות שונה שאינה משתמעת מלשונו ומהאופן בו יושם הנוהל בעבר בעניין תובעים אחרים באותם מקרקעין. מנגד טוענים הנתבעים ששנת 1973 נקבעה בנוהל בשל הצורך לקבוע מנגנון הצמדה לפיצויים שישולמו בגין הקרקע שנרכשה לפי חר"מ וההקבלה שנערכה בין התשלומים לפי חר"מ לבין התשלומים לפי חנ"ן שמועד פרסומו היה כאמור 1.7.73, ולכן יש לפרש את הנוהל ככזה שקובע מנגנון לעריכת שומת הפיצויים בערכים של מחירי 1973 אבל ללא התחשבות בפיתוח הסביבתי הקיים במועד זה. 34. בלולו מפרט בתצהירו את הפרשנות שניתנה לנוהל עד שנת 2004, ומבהיר את המשמעות האופרטיבית של כל אחת מהפרשנויות שבמחלוקת. בלולו הצהיר כי בבדיקה שערך, בשנת 2004, לצורך שומה בתיק אחר התברר לו כי במרבית המקרים נהגו בלשכת ירושלים בשמאי הממשלתי לשום את שווי הקרקע לפי המצב הסביבתי בשנת 1973. בלולו מסביר כי שומה על פי פרמטרים אלה מעלה דרמטית את שווי הפיצויים בשל העובדה שמדובר בקרקע מפותחת וזאת למרות שבמועד ההפקעה הקרקע הייתה בלב איזור שומם ולא מפותח. בעקבות ממצאים אלה פנה בלולו במכתב אל יגאל גבאי - ממונה מחוזי רכישות והפקעות במנהל - ובו הבהיר את העיוות שנוצר, לדעתו, בשל חישוב שומה לקרקע בנתוני הפיתוח הסביבתי נכון לשנת 1973. הפרשנות השגויה לדעת בלולו יצרה מצב בו שולמו פיצויים גבוהים מהשווי הריאלי של הקרקע בעיקר נוכח העובדה שממ"י פועל לפי האמור בסעיף 8 לחוק לתיקון דיני רכישה לצרכי ציבור, קרי: מוסיף על השומה גם הצמדה וריבית. בלולו ממחיש את השוני שבפרשנויות השונות במקרה לדוגמא (בקריית מנחם) בו חישוב שווי הקרקע בהתחשב בנתוני הקרקע נכון ליום 1.7.73 עומד על 154 ל"י למ"ר ואילו חישוב נכון ליום 1.1.50 מעמיד את ערך הקרקע ל-0.15 ל"י למ"ר. העיוות שנוצר לדעת בלולו הוא כי מחד גיסא, תשלומי הפיצויים עבור הפקעות חר"מ משוערכים על פי אותו מנגנון הנוהג בהפקעות אחרות, ומאידך גיסא, משולמים פיצויים על פי שומה שנערכת למועד 1973, תוך התחשבות בפיתוח ובינוי שלא היו קיימים בסביבה ערב ההפקעה. בהמשך לכך גורס בלולו כי אם יוחלט לשלם לתובעים לפי הפרשנות הישנה של הנוהל יש לתת את הדעת למנגנון ההצמדה כדי לא לתת פיצוי כפול. זאת בשל כך שהנוהל נוצר מלכתחילה כדי לא לקפח את בעלי הזכויות בשל מנגנון הצמדה לקוי ולכן אין לאפשר מצב בו התובעים יפוצו בפיצוי כפול דהיינו גם בערכי שנת 1973 במצב הפיתוח הסביבתי בשנה זו וגם בהצמדה מלאה. לאחר דיון בממ"י הובהר לבלולו במכתב (מיום 21.4.04) ממנהלת תחום רכישות והפקעות באגף בעלות ורישום בממ"י (נספח ב' לתצהירו) כי בהתאם לנוהל יש לקבוע את שווי הקרקע על פי הערכים שהיו מקובלים בשנת 1973, בהתייחס ליעוד הקרקע ותנאיה הפיזיים לשנת 1954. יעודים, שימושים אחרים והשבחות שהיו בקרקע לאחר שנת 1954 אינם רלבנטיים לשומת הפיצוי. במכתב נאמר כי כך הוכנו שומות לפי נוהל חר"מ חנ"ן, וכי שיטת חישוב הפיצויים על בסיס ערך הקרקע לשנת 1973 נעשתה בעצה אחת עם משרד האוצר על פי המלצות ועדה מיוחדת שהוקמה לעניין זה. 35. ממכלול האמור עד כה נמצא כי תוצאת יישום הנוהל באופני הפרשנות השונים היא הפרש ניכר בשומה שנקבעת למקרקעין. יישום הנוהל על פי הפרשנות הקודמת לה טוענים התובעים נעשה בדרך של מתן ערך למקרקעין במחירי 1973 ומתוך התחשבות בפיתוח הסביבתי הקיים בשנה זו, שמעלה משמעותית את ערך המקרקעין הנישומים. תוצאת יישום הפרשנות החדשה היא ששומה למקרקעין תתייחס לאותם מקרקעין בערכים של מחירי 1973 אך ללא התחשבות בפיתוח הסביבתי שקיים בשנת 1973 אלא למצב הקיים במקרקעין נכון לשנת 1954. ז. הנחיות מנהליות - כללי 36. הנחיות מנהליות הינן כללים גמישים שנקבעים על ידי הרשות מתוך מטרה לקבוע רגולציה בהפעלת סמכותה (ראו: י' זמיר, הסמכות המנהלית (תשנ"ו) 773 (להלן: זמיר)). גמישותן של ההנחיות מתבטאת בכך שהן אינן מחייבות את הרשות לפעול בדרך מסוימת אלא רק מנחות את הרשות בהפעלת שיקול דעתה (שם, 784). 37. הנחיות מנהליות משרתות את הרשות בכך שהן מגבשות מדיניות לפעולות הרשות לאחר שנערכו בדיקות לבירור הנתונים ומכלול השיקולים שרלבנטיים לעניין. ההנחיות מאפשרות לרשות להחליט במהירות, ביעילות ולהימנע ממתן החלטות סותרות מקום שהיא ניצבת אל מול מקרים דומים. האזרח נסמך על ההנחיות המנהליות ובאמצעותן נתונה לו היכולת לשער מראש, במידה מסוימת של ביטחון, מה תהיה החלטת הרשות במקרה ספציפי שנסיבותיו נופלות בגדר ההנחיות. נהלים שקבעה הרשות מבססים במידה רבה יציבות במערכת היחסים שבין הרשות לבין האזרח ומקנים לאזרח את האפשרות להתנגד לביצוע החלטה שגויה או כזו שסוטה מההנחיות ועלולה לקפחו. ח. פרשנות הנחיות מנהליות - כללי 38. נקודת המוצא בפרשנות טקסט היא בלשונו של הטקסט (א' ברק, פרשנות במשפט, כרך א' (1992) 257-259). פרשנות לשון הטקסט אינה אלה ראשיתו של המסע הפרשני וככל שעולות מלשון הטקסט אפשרויות לאופני פרשנות שונים יש לפנות לבדיקת תכליתה ורקעה של ההוראה המדוברת. כך אף ביתר שאת שעוסקים בפרשנות הוראות מנהליות שמטבען מאופיינות בחוסר פורמאליות ובגמישות (ע"א 4127/95 זלקינד נ' בית זית, פ"ד נב(2) 306, 315 (1998)). 39. מקובלת עלי טענת הנתבעים (בסעיפים 105-110 לסיכומיהם) שהגישה הפרשנית שיש לתת עת בוחנים נוהל שיצא מלפני רשות מנהלית מאופיינת בגישה פרשנית דינאמית וגמישה. יחד עם זאת איני מסכים עם גישה שמשתמעת מסיכומי הנתבעים ממנה ניתן להסיק כי יש לייחס חשיבות פחותה לטקסט וללשון הנוהל שהרי כאמור הלשון היא נקודת המוצא למלאכת הפרשנות החורגת מעבר ללשון במקרים בהם לא ניתן להסיק ממנה מסקנה חד משמעית. פרשנות המבוססת על לשונה של ההוראה איננה בהכרח פרשנות דווקנית מצירה אלא מסיקה את המתבקש מאליו מלשון ההוראה המדוברת וממשיכה את דרכה "ככל שעולות מהלשון אפשרויות פרשניות שונות" (פרשת זלקינד, בע' 315) למחוזות פרשנות נוספים באמצעות שימוש בכלים פרשניים נוספים למשל של בחינת תכלית ההוראה, כוונת יוצרה והפרקטיקה של יישומה. ט. סעיף 5.1.1 והפרשנות שיש לתת לו 40. נוסח סעיף 5.1.1 לנוהל אינו בהיר דיו כדי לתמוך בצורה נחרצת באחת משתי הפרשנויות שפורטו לעיל. יחד עם זאת קיימות בלשון הסעיף אינדיקציות להעדפת הפרשנות שבה דוגלים הנתבעים. ראשית - דרישת הסעיף לשום את הקרקע על פי יעודה בשנת 1954 אינה הגיונית כשלצידה טענה שיש לשום את הקרקע בהתאם למצב הסביבתי בשנת 1973. שנית - בסיפא של סעיף 5.1.1 מדובר על קרקע שהיו עליה מטעים, נדונה באופן ספציפי שאלת מצב הפיתוח על הקרקע נכון למועד השומה, ונקבע כי: "במקרים בהם אין באפשרות השמאי הממשלתי לקבוע את שווי הזכויות עבור הקרקע שהיו עליה מטעים ויוכח על ידי בדיקה (מסמכים - אישורי מיסים תצ"א וכו') שהיה על הקרקע מטע ערב הרכישה (1954)...". נוסח זה מחזק את הדעה שהנוהל אינו מתכוון לשום את הקרקע לפי המצב הסביבתי בשנת 1973 אלא דווקא לפי מצבה ערב הרכישה. אין די באינדיקציות אלה כדי לבסס חד משמעית את טענת הנתבעים כי אין לתת את הדעת בשומה שתיערך לפי סעיף 5.1.1 לפיתוח הסביבתי בשנת 1973 וכי סעיף זה מתייחס רק לערכי המחירים בשנה זו. לשונו של סעיף 5.1.1 אינה מוליכה למסקנה שאינה משתמעת לשתי פנים ומכריעה בין שתי הגישות הפרשניות להן טוענים הצדדים והראיה הטובה ביותר לכך היא יישומה של הפרשנות הישנה על ידי ממ"י (לפחות באזור ירושלים) במשך שנים רבות עד שנת 2004. אשר על כן עלי לפנות לכלים פרשניים מעבר ללשונה של ההוראה ולהלן אבחן את תכליתה על רקע המטרות שעמדו בבסיס יצירת נוהל 44.03. 41. מתוך הדברים שנאמרו בתצהירי הנתבעים מתברר כי שנת 1973 נקבעה בנוהל מתוך מטרה להשוות את התנאים לפיצוי תובעים מכח חר"מ לאלה של תובעים מכח חנ"ן שפורסם בשנת 1973, עסקינן במועד שרירותי שמטרתו ליצור אחידות בין הפיצויים לפי חר"מ לבין הפיצויים לפי חנ"ן ובעיקר לשם כינון מנגנון שיערוך לשומת הפיצויים, שכמוהו לא נקבע בחקיקה, כך שתובעים לפי חר"מ וחנ"ן יתוגמלו ריאלית בגין המקרקעין שנלקחו מהם מכח חוקים אלה ויתומרצו לקבל פיצוי כספי על דרך הפשרה ללא פנייה לערכאות. 42. מקובלות עלי טענות הנתבעים (בסעיפים 59-66 לסיכומיהם) כי בהערכת פיצויים לשם פיצוי בגין מקרקעין שהופקעו אין ככלל לשום את המקרקעין בהתחשב בשינויים שחלו במקרקעין במועד שמאוחר למועד ההפקעה. דברים אלה נאמרו במפורש במסקנות הוועדה הציבורית בעניין פיצויים עבור מקרקעין שהופקעו לפי חר"מ (נספח ו' לתצהיר משה גילאי) שם נאמרו הדברים הבאים: ראשית - כל חוקי ההפקעות קובעים את הפיצוי על בסיס ערך הנכס ביום ההפקעה בלבד; שנית - הועדה המליצה שהפיצוי לפי חר"מ יהיה דומה לפיצוי לפי חנ"ן 1973, דבר שיבטיח שויון מבחינת האזרח ומבחינה ממלכתית. זאת מכיוון שהפיצוי לפי חנ"ן הוא עבור נכסים דומים ונסיבות רכישה דומות לנסיבות חר"מ ולכן נראה לועדה שבין כה וכה מדובר בפיצויים בשעור זהה וכדאי לנקוט בחישוב פיצויים דומה ולהביא להתאמה במערכת התשלומים. לפיכך המליצה הוועדה שפיצויים לפי חר"מ יחושבו על בסיס טבלת המחירים המופיעה בתוספת לחנ"ן, תשל"ג-1973. 43. המסקנה המתבקשת ממכלול האמור לעיל כי יש להעדיף את אופן הפרשנות החדשה שניתן לנוהל על ידי הנתבעים ולא את הפרשנות הישנה בה דוגלים התובעים. הנוהל נוצר בשל כשל שהיה בשיערוך פיצויים בתביעות לפי חר"מ, ומתוך כוונה לתמרץ תובעים לסיים הליכים במהירות ועל דרך הפשרה על ידי כך שיתוגמלו בפיצויים ריאליים. מתוך כך שקיים דמיון בין רכישת מקרקעין לפי חר"מ להקניית מקרקעין לפי חנ"ן הוחלט לייצר נוהל אחד לפי שני חוקים אלה שיתגמל תובעים באופן אחיד. משום הכוונה ליצור שיערוך אחיד לפיצויים מכח שני החוקים נקבע בתחילה שפיצויים לפי חר"מ יחושבו על פי טבלאות החישוב המצורפות לחנ"ן ובהמשך הדרך נקבע על רקע מסקנות ועדה פנימית של ממ"י כי החישוב ייעשה שרירותית לשנת 1973 היא השנה בה פורסם חנ"ן. כך גם עולה מפרשת ג'רייס הנדל (הנ"ל בסעיף 21) שם נאמר כי "יש להניח כי המועד 1.7.73 נקבע לאור העובדה כי זה היה מועד תחילתו של חוק נכסי נפקדים...". מתוך דברי הועדה הציבורית שהוקמה לשם בחינת הפיצויים לפי חר"מ מתחוור בבירור כי לא הייתה כוונה לפצות תובעים בפיצויים שיתחשבו בתוצאות ההפקעה עצמה או בפיתוח הסביבתי שבא אחריה. אשר על כן יישומו של הנוהל כך ששומה שתיערך לפיו תתחשב בפיתוח הסביבתי שנולד לאחר הקניית המקרקעין אינו עולה בקנה אחד עם תכליתו של הנוהל ועם כוונת יוצריו. י. האם ממ"י רשאי לשנות יישום הנוהל בשל טעות? 44. רשות שקבעה הנחיות מנהליות רשאית מדרך הטבע לשנותן או לבטלן. לעיתים השינוי נדרש כדי לתקן טעות, לפעמים כדי להתאים את ההנחיה לנסיבות שהשתנו או כדי לשקף מדיניות חדשה (זמיר, ע' 787-788). הסמכות לשנות או לבטל הנחיות כפופה למגבלות המוטלות על כל מעשה מנהלי. מבחינה זו נבחן שינוי או ביטול הנחיה מנהלית על פי אותם קריטריונים שנבחנים בבחינת המעשה המנהלי. 45. רשות מוסמכת - ולעיתים אף חייבת - לשקול אפשרות של סטייה מהנחיות (בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193, 213 (1999)). יחד עם זאת סטייה מהנחיות היא בגדר היוצא מהכלל שכן סטייה מהן יכולה לשאת בחובה מחיר כבד של פגיעה בציפיות, בוודאות ובביטחון המשפטי. במקרים אלה עלול להתעורר החשש כי סטייתה של הרשות נגועה בשיקולים זרים או אף במעשה אפליה (דנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' מטר, פ"ד נח(3) 255, 266 (2004)). סטייה או שינוי בנוהל מצריכים בדיקה. הרשות תהיה רשאית לשנות את ההנחיות בעקבות נסיון שצברה וצרכים משתנים שנבחנו במשך התקופה בה ייושם הנוהל. 46. הנתבעים טענו כי באזור ירושלים נפלה טעות בפרשנותו של סעיף 5.1.1 ובשל כך יושם סעיף זה על דרך הפרשנות הקודמת. כאמור, ככלל, תיקון טעות של הרשות המנהלית עשויה להיות עילה ראויה לשינוי הנחיה מנהלית בכפוף להגבלות החלות על שיקול הדעת המנהלי (זמיר, בע' 787). לטעמי במקרה דנן הפרשנות החדשה שניתנה לסעיף 5.1.1 לנוהל היא הפרשנות הראויה. כך עולה מצירוף הדברים שנאמרו לעיל. יחד עם זאת נפלה אצל ממ"י שגגה והוא יישם את הנוהל משך שנים על פי הפרשנות הקודמת. בנסיבות אלה רשאי ממ"י לשנות את אופן יישום סעיף 5.1.1 בדרך הפרשנות התואמת את תכליתו. יחד עם זאת היה על ממ"י לבחון את השלכות השינוי ביישום הנוהל ואת אופן השינוי על התובעים דנן שבאו במגעים עם ממ"י לעניין פיצויים משך שנים ארוכות והם בעלי זכויות באותם מקרקעין ממש בהם פוצו בני משפחה אחרים על פי הפרשנות הקודמת וניטעה אצלם ציפייה שגם הם יפוצו למצער באורח דומה. יא. הדרך הראויה ליישום שינוי פרשנותו של סעיף 5.1.1 47. שינוי הפרשנות שניתנה לסעיף 5.1.1 על ידי ממ"י כמוהו כשינוי הנוהל. כאמור תוצאת יישום הפרשנות החדשה היא עריכת שומה שלא תתחשב בפיתוח הסביבתי נכון לשנת 1973 שלפי הפרשנות הקודמת כן נלקח בחשבון השומה, וכפועל יוצא נקבעה שומה גבוהה משמעותית (סעיף 35 הנ"ל). איני רואה ביישום הנוהל על פי הפרשנות החדשה סטייה מהנוהל שמתבקשת נוכח אירוע חד פעמי שנתוניו אינם באים בגדר הנוהל. לטעמי יש לראות ביישום הנוהל לפי הפרשנות החדשה כשינוי הנוהל עצמו. 48. ההלכה הנוהגת היא כי "אין לאדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית עליה ביסס את חישוביו העסקיים תימשך" (בג"צ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו (3) 466, 470 (1982)). כך גם בקשר למדיניות בתחומים אחרים (זמיר, ע' 788). יחד עם זאת שינוי הנחיה כפוף להלכות המגבילות את שיקול דעתה של הרשות שמחויבת לשקול בין היתר את השפעת השינוי על אינטרסים מוגנים או ציפיות מוצדקות שנוצרו אצל האזרח על יסוד ההנחיות הקיימות. במקרים מסוימים בהם תיראה פגיעה כזו כפעולה שנעשתה לא בסבירות או בחריגה מן המידתיות עשוי בית המשפט לפסוק כי הרשות אכן רשאית לשנות את ההנחיה אך ללא שתפגע באינטרסים המוגנים או בציפיותיהם המוצדקות של התובעים (זמיר, בע' 788). 49. במקרה דנן הנוהל יושם משך שנים רבות על פי הפרשנות הקודמת. אמנם הנתבעים טענו כי כך נהגו רק באזור ירושלים אך לא השכילו, למרות שהתבקשו לעשות כן, להציג שומות שנערכו באזורים אחרים בהתאם לפרשנות החדשה. התובעים דנן ידעו כי הנוהל מיושם בנוסחו אז וגם היום בהתאם לפרשנות הקודמת שכן בהתאם לפרשנות זו פוצו בעלי זכויות אחרים מבני משפחתם באותם מקרקעין ממש ובמצב דברים זה בו נוסח הנוהל לא שונה נותרה אצל התובעים ציפייה כי יפוצו למצער באותה דרך בה פוצו יתר בני משפחתם בגין זכויותיהם. 50. לטעמי אף שאופן הפרשנות החדשה הולם את תכלית ומטרות הנוהל ראוי היה כי שינוי יישומו של הנוהל והפעלת הפרשנות החדשה לנוהל בקשר עם התובעים דנן ייעשו בדרך אחרת. מקובלת על טענת הנתבעים (בסעיף 105 לסיכומיהם), המסתמכים על דברי פרופ' דותן, כי לעניין פרשנות הנחיה מנהלית "קיימת חשיבות לפרקטיקה של יישום ההנחיה בפועל". במצב דברים זה היה ראוי כי ממ"י יתן ביטוי כלשהו לשינוי שחל באופן יישום הנוהל בשל הפרשנות החדשה, שכן הותרת נוסחו של הנוהל במתכונתו הקודמת יוצרת מצג לפיו יישום הנוהל ימשיך להיות באותה מתכונת בה יושם הנוהל, דהינו לפי הפרשנות הקודמת. 51. משלשון הנוהל נותרה בעינה ויושמה משך שנים על פי הפרשנות הקודמת בכלל ובקשר לפיצוי בעלי זכויות אחרים במקרקעין בפרט אין די לטעמי באמירה בעל פה כי ארעה שגגה באופן פרשנות סעיף 5.1.1. נדרש היה מממ"י לשנות את נוסח סעיף 5.1.1, כפי שהציע בלולו במכתב מיום 29.3.04 (נספח א' לתצהירו) בו נאמר בסעיף 11 כדלקמן: "לחילופין באם רוצים להמשיך במתכונת הנוהל הנוכחי, יש לשנות את נוסח הנוהל..." או לפרסם, כדרך שפורסם הנוהל עצמו, את אופן הפרשנות החדשה שמשליכה משמעותית על היקף הפיצויים להם זכאים תובעים. 52. לדידי יש פגם בעובדה שנוסח הנוהל לא שונה ולחלופין בכך שממ"י לא הציב תמרורי אזהרה לתובעים פוטנציאליים מכח הנוהל כי אופן יישום סעיף 5.1.1 שונה, וזאת באמצעות פרסום אופן הפרשנות החדשה באותה דרך בה פורסם נוהל 5.1.1. צירוף טענת הנתבעים שיש לשים את הדגש בפרשנות נוהל על אופן יישומו מחזקת את הדעה כי לא היה די בהסתמכות על לשון הנוהל עצמו, שכן אף ממ"י נתן לה פרשנות שגויה. היה על ממ"י להביא לידיעת הציבור את השינוי שחל באופן יישום סעיף 5.1.1 לנוהל כתוצאה ממתן הפרשנות החדשה. 53. שינוי מדיניותה של הרשות והחלפתה במדיניות אחרת, גם אם היא ראויה יותר או מתאימה יותר לנסיבות המשתנות, כרוך בפגיעה בפרטים מהציבור שנוצרה אצלם ציפייה כי הרשות תנהג כלפיהם באותה דרך בה נהגה בעבר. מטעם זה במקרים רבים קיימת הצדקה לקביעתן של הוראות מעבר אשר תגנה בעיקר על הסתמכותם הלגיטימית של פרטים אלה על מדיניותה הקודמת של הרשות, אך גם על ציפייתם של האזרחים: "חובתן של רשויות שלטוניות להתחשב בהסתמכות, ובמידת מה גם בציפייה, ולקבוע הוראות מעבר מקום שבו הוראות אלה דרושות באופן סביר להגנה עליהן, מעוגנות בין השאר בדיני ההגינות, ההשתק, הסבירות והמידתיות" (בג"ץ 5936/97 לם נ' בן ציון דל, פ"ד נג(4) 673, 687-688 (1999)). בין התובעים לבין ממ"י התנהלו התכתבויות בקשר לפיצויים בגין הקניית המקרקעין לאנ"ן החל משנת 1962 (סעיף 22 לסיכומי הנתבעים). בעלי זכויות אחרות במקרקעין פוצו על פי הנוהל ובהתאם לפרשנות הקודמת בשנת 2004 (סעיף 28 לסיכומי הנתבעים). בנסיבות אלה נוצרה אצל התובעים ציפייה כי הנתבעים ינהגו כלפיהם באותה דרך בה נהגו כלפי בעלי הזכויות האחרים במקרקעין. ממ"י הוא שטעה בפרשנות הנוהל וכתוצאה מכך ביישומו. במכלול נתונים אלה ראוי היה שממ"י יקצוב תקופת מעבר ליישום הפרשנות החדשה לגבי תובעים שמצויים במהלך משא ומתן עימו בכלל, ובפרט בקשר לתביעת התובעים דנן. זאת נוכח ההתנהלות ארוכת השנים שבינו לתובעים דנן ולבעלי זכויות אחרים במקרקעין ולתשלום פיצויים לבעלי זכויות אלה על פי הפרשנות הקודמת. יב. יש לפצות את התובעים על פי הפרשנות הקודמת 54. לאחר כל שנאמר לעיל לגבי האפשרות שנתונה בידי ממ"י לשנות את אופן הפרשנות שהוא נתן לסעיף 5.1.1 יש לקבוע את השלכות קביעה זו לגבי התובעים דנן. לדידי קיימים כמה וכמה טעמים שמכוחם במקרה דנן יהא על ממ"י לפצות את התובעים בהתאם לאופן הפרשנות הישנה. ראשית - דווקא מנוסח סעיף 5.1.1 מסתבר כי ממ"י הניח שיהיה עליו להתמודד עם תביעות של כמה בעלים באותם מקרקעין או בעלי זכויות במקרקעין דומים ובשל כך נקבע בנוהל מפורשות כי "תשלום פיצוי לקרקע דומה באותו כפר ואותו איזור יתבסס על אותה הערכה בתנאי שהממונים המחוזיים למדידות ופיקוח יאשרו כי הקרקע דומה". במקרה דנן שולמו לבעלי זכויות באותם מקרקעין פיצויים על פי הפרשנות הקודמת. לתובעים זכויות מכח ירושה באותם מקרקעין וראוי היה שעניינם יישקל בהתאם למה שנקבע בנוהל עצמו. שנית - בין באי כח התובעים לממ"י התנהלו מגעים החל משנת 1962. בשנת 2005 התקבלה פנייה נוספת מטעם התובעים בבקשה לקבל את פיצויי התמורה בגין הקניית המקרקעין (נספחים מ"א ו-מ"ב לתצהיר גולדה מאיר). במהלך הדברים בשנת 2004 שולמו ליורשים אחרים במקרקעין פיצויים לפי הפרשנות הקודמת. לטעמי ניטעה אצל התובעים ציפייה כי ישולמו להם פיצויים לפחות באותו אופן בו שולמו הפיצויים ליורשים האחרים באותם מקרקעין. התובעים התבססו על החלטות קודמות שניתנו על ידי הנתבעים בעניין פיצויים של היורשים האחרים. בשל כך קמה ציפיית התובעים לזכות למצער בפיצויים באותו אופן בו פוצו יתר היורשים באותם מקרקעין. אמנם לתובעים לא עומדת זכות מוקנית לזכות בפיצוי זהה אך לטעמי בשל אותן החלטות קודמות של ממ"י שנגעו ישירות לאותם מקרקעין לא יהיה זה משורת הצדק לאפשר מצב בו יורשי זכויות באותה חלקת מקרקעין יזכו לפיצוי שונה בשל כך שממ"י טעה באופן הפרשנות שהוא עצמו נתן לנוהל שהוא עצמו ניסח. שלישית - הגם שהתובעים תבעו לכאורה אחרי שנת 2004, אשר בה התבררה לנתבעים הטעות בפרשנות שנתנו לסעיף 5.1.1, לא ניתנה בידם אסמכתא בנוהל עצמו לפרשנות החדשה שניתנה על ידי ממ"י ליישומו של סעיף 5.1.1. זאת בשל כך שלשון הנוהל לא שונתה אף שבלולו שהתריע על יישומו המוטעה של הנוהל גורס כי לצורך יישומה של הפרשנות החדשה יש לשנות את לשון הנוהל עצמה (ראו: נספח א' לתצהיר בלולו). לנוכח הפרשנות הקודמת והפיצויים ששולמו בעבר על ידי ממ"י היה עליו להציב לפני התובעים תמרורי אזהרה שיתריאו מפני השינוי הפרשני שניתן לנוהל, אשר מפחית דרמטית את היקף הפיצויים שישולמו להם בהשוואה לפיצויים ששולמו ליורשים האחרים באותם מקרקעין. רביעית - איני רואה בהפרש הפיצויים להם יזכו התובעים משום נזק חמור לציבור שבעטיו ממ"י יהיה רשאי לשנות את אופן יישום הנוהל על ידי מתן פרשנות חדשה לנוסחו, בשל הטעות שנפלה אצל ממ"י עצמו. במצב דברים זה ראוי היה כי ממ"י יאפשר לתובעים כבמקרה דנן שהתבססו בתביעתם על אופן הפרשנות קודם ופיתחו ציפייה לפיצויים בהתאם לאופן זה, בדומה לפיצויים שבני משפחה אחרים של התובעים קיבלו בשל אותה חלקה, לקבל פיצויים על פי הפרשנות הקודמת תוך כדי שממ"י מציב תמרורי אזהרה בדמות שינוי לשון הנוהל או קובע תקופת מעבר שבמהלכה ינהגו לפי אופן הפרשנות הקודם ולאחריה לפי אופן הפרשנות החדש. חיזוק לכך מתקבל מפסק הדין מפרשת ג'רייס (הנדל (הנ"ל בסעיף 21) שם נאמר כי הנוהל מכוון בין היתר להשיב השבה הוגנת וראויה יותר מזו הקבועה בחנ"ן, אך גם כי הנוהל עדיין רחוק ממתן פיצוי שווה ערך לשווי האמיתי של הקרקע שנשללה מבעליה בטעות. בהמשך לכך נקבע שם כי על רקע חיקוק חוק יסוד כבוד האדם וחירותו ראוי לבחון את ההסדר לפיצוי מי שנכס נלקח ממנו בתורת נכס נפקד אפילו בטעות כנה כדי להבטיח פיצוי הולם שייטב עם נזקו. חמישית - גם לו הייתי מניח הנחה הנוחה לנתבעים, כי לשון הנוהל בהירה דייה וניתן לשאוב ממנה רק את אופן הפרשנות החדשה, הרי על רקע התנהלות הנתבעים בהקניית המקרקעין לאנ"ן ומכירתם לרשות הפיתוח לאחר מכן, ובשל אופן הפיצויים ששולמו לייתר בני משפחת התובעים בגין המקרקעין אני סבור כי משום חובת ההגינות המוטלת על הנתבעים היה עליהם לסטות במקרה דנן מיישומו של הנוהל על פי הפרשנות החדשה ולפצות את התובעים באותו אופן בו פוצו ייתר בעלי הזכויות במקרקעין. יג. סיכום וסיום בשלב זה והוראות להמשך הדרך 55. השורה התחתונה של שלב זה היא כאמור לעיל בסעיף 18. 56. שאלת ההוצאות בקשה למה שהוכרע בהחלטה זו תישקל בהמשך. נכסי נפקדיםהסתמכות