קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הגדלת מכסת חלב חקלאים במושב: (א) גלגולי ההליך: 1.      העוררים הם אב ובנו, חקלאים ממושב דבורה שבחבל תענ"ך המפעילים בשותפות רפת בקר. כל אחד מהם הוא "יצרן חלב" כמשמעותו של מונח זה בסעיף 1 לצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב) התשכ"ז-1967 (להלן: צו החלב). העוררים קובלים על כך שהמשיב 2, שהוא "המנהל" לפי צו החלב נמנע מלהגדיל את מכסת החלב שלהם לשנת 2000 כך שתעמוד על 322,000 ליטר לכל עורר. הם מבקשים כי ועדת הערר תקבע כי מכסת יצור החלב של שניהם יחד תעמוד על 644,000 ליטר לשנת 2000 ותהווה את מכסת הבסיס לשנים שלאחר שנת 2000. לחלופין, מופנה הערר גם נגד המשיב 1, שר החקלאות.   2.      לערר זה קדמה עתירה שהוגשה באותו עניין לבית המשפט הגבוה לצדק נגד אותם משיבים (בג"צ 703/01). על פי הצעת בית המשפט הגבוה לצדק הודיע ב"כ העותרים (הם העוררים שלפנינו) כי יפנה בערר לועדת העררים שהוקמה לפי סעיף 17 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים תשי"ח - 1957, היא הוועדה בה מכהנים החתומים מטה. עוד ציין שם בית המשפט הגבוה לצדק, כי "משייתייצבו בעלי הדין לפני ועדת העררים תישמרנה זכויותיהן במלואן לטעון בפני הועדה כל טענה שהעלו לפנינו וכל טענה אחרת שלעניין. ב"כ המשיבים מסכימה לדבר". העתירה נמחקה בהסכמה, ובמקומה הוגש אלינו הערר הנוכחי.   3.      ייצור החלב בישראל אינו ייצור חופשי. הוא מוסדר בחוק תכנון משק החלב בישראל תשנ"ב-1992 (להלן חוק החלב) ובצו החלב. על פי סעיפים 3 ו-4 לחוק החלב קובע שר החקלאות את היקף הייצור המקומי של החלב על פי הצריכה השנתית החזויה. "המנהל" על פי צו החלב שהוא "מי ששר החקלאות הסמיכו לעניין צו זה", קובע ליצרני חלב מכסות שנתיות. "מכסת חלב" לפי הצו היא כמות החלב שרשאי יצרן לפי הצו לייצר ולשווק במהלך שנה. על פי סעיף 5 לצו על המנהל לתת הודעה מוקדמת של לפחות 3 חודשים לכל יצרן, בה תפורט מכסת החלב שהוקצבה לו. הודעה כאמור תיראה כנמסרת בתום 7 ימים מיום שנמסרה לבית הדואר אם היא נשלחה בדואר רשום. מי שרואה עצמו נפגע מהחלטת המנהל לעניין קביעת מכסת חלב רשאי לערור עליה בפני ועדת ערר המוקמת לפי סעיף 6א (ב) לצו החלב. אין המדובר בועדה החתומה מטה אלא בועדה אחרת שחבריה ממונים באופן אחר. משהורה בית המשפט הגבוה לצדק כי העניין יידון בוועדה הנוכחית - ועדה שהוקמה לפי סעיף 17 לחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים ועוד הורה כי בועדה האמורה ניתן יהיה להעלות כל טענה שהועלתה בפני בית המשפט הגבוה לצדק וכל טענה אחרת שלעניין - היקף סמכויותיה של ועדת הערר אינו שנוי עוד במחלוקת.   (ב) טענות הצדדים:   4.      העוררים טוענים כי זכאים הם לשנת 2000 למכסת ייצור מוגדלת של 644,000 ליטר (במקום המכסה של 580,000 ליטר שהיתה להם) וזאת על יסוד הבטחה מינהלית שניתנה להם לטענתם, המעוגנת בין השאר, בשורת מכתבים שכתב מנכ"ל משרד החקלאות לשעבר מר קריצ'מן. על סמך ההתחייבות הנטענת הם נכנסו לדבריהם להשקעות כספיות כדי לייצר את מכסת החלב המוגדלת. המשיבים טוענים כנגדם, שההבטחה המינהלית עליה סומכים העוררים איננה מחייבת כיוון שניתנה על ידי מי שאיננו בעל הסמכות. הרשות המוסמכת לחלק מכסות חלב פרטניות (במסגרת המכסה השנתית הכללית שקבע השר כאמור בחוק החלב) היא המשיב מס' 2, המנהל לפי צו החלב. המנהל, מר מטלון, משמש גם כסמנכ"ל המועצה והמועצה מספקת לו מנגנון ושירותים כגון שירותי חשבונאות, לשם מילוי תפקידו כמנהל. ההבטחה הנטענת ניתנה לטענת המשיבים שלא כדין ולא בסמכות על ידי מנכ"ל משרד החקלאות. כנגדם מוסיפים וטוענים העוררים שהמנכ"ל דאז כתב מה שכתב במכתביו על דעת שר החקלאות דאז, רפאל איתן והשר הוא לטענתם בעל הסמכות. לחלופין טוענים הם כי כיוון שהמנהל ידע על דבר ההבטחה המינהלית ולא העמיד את העותרים על כך שבחוסר סמכות ניתנה (טענה בה כופרים העוררים) - מנוע המשיב 2 מלהתכחש להבטחה שניתנה. המשיבים מוסיפים וטוענים, כטענה חלופית, כי אם אכן ניתנה הבטחה מינהלית מחייבת (והם כופרים בכך) - ישנם טעמים טובים שלא לקיימה.   5.      אלו, בתמצית, טענות הצדדים. ניפנה לפרטי הדברים כסדרם הכרונולוגי ואחר כך נשוב לטענות הצדדים.   (ג) האירועים: המכסות לשנת 1999:   6.      ביום 14.1.1999, קבע שר החקלאות דאז רפאל איתן, מכח סמכותו לפי חוק החלב את היקף היצור המקומי של החלב לשנת 1999. ביחס לחלב בקר נקבע השיעור על 1.124 מיליון ליטר, כמות זהה לכמות שנקבעה בשנת 1998. בעקבות זאת, קבע המנהל מכסות חלב ליצרנים במלוא היקף היצור המקומי. מכסות החלב הפרטניות נותרו ללא שינוי לעומת שנת 1998. כאן יצויין, כי הבסיס לקביעת המכסה של יצרן בכל שנה היא המכסה שהיתה לו בשנה הקודמת, שכן בעקבות תוספת מכסה נדרש היצרן להיערך על ידי הגדלת הרפת ולהיכנס להשקעות כספיות (סעיף 6(ג) לתשובת המשיבים). המשיבים מציינים בתשובתם כי כאשר יש גידול בהיקף היצור המקומי לעומת השנה הקודמת, תוספות מיכסה ניתנות על פי אמות מידה של גודל הרפת ומיקומה בארץ ולעיתים קרובות ניתנת עדיפות לישובים באזורי עדיפות לאומית.   7.      בראשית שנת 1999 ביקר המנהל הכללי של משרד החקלאות מר קריצ'מן במושבי חבל תענ"ך. במעמד זה הודיע ליצרני החלב באיזור כי בשל מצבם המיוחד החליט שר החקלאות להגדיל את מכסת החלב הכוללת שהוקצתה להם בהיקף של 1.3 מיליון ליטר. על פי עדותו של המנהל מר מטלון הוא לא נכח בסיור שהתקיים ביום ו' בשבוע. הסיור היה ככל הנראה ביום 19.2.1999 (ראו סעיף ב' לנספח יב(1) לערר).   8.      ביום 25.2.1999, נשלח אל המנהל מכתב מאת המנהל הכללי של משרד החקלאות (נספח מש/4 לתשובה). על המכתב חתום המנכ"ל מר קרי'צמן והעתקים נשלחו, בין השאר, לשר החקלאות דאז, רפאל איתן. וזו לשון המכתב:   "הנדון: תוספת מכסות חלב לרפתנים במושבי חלב תענ"ך ישובי חבל תענ"ך נמצאים במצב מיוחד מבחינת מצבם הכלכלי-חברתי ומיקומם הגיאוגרפי (משיקים לקו התפר עם הרשות הפלשתינאית). בשנים הקודמות הכירה בהם ממשלת ישראל כישובים בטפול נקודתי מיוחד. במושבים אלה מספר עשרות רפתנים שברפתותיהם מושקע הון מחד-גיסא והכמות המיוצרת היא קטנה מאידך גיסא ומעמידה בספק את רוחיות הענף ופרנסת המשפחה. לפיכך החליט שר החקלאות לתמוך במושבים אלה עם תוספת מכסת חלב בסך כ-1.3 מליון ליטר. (רשימה מפורטת תוגש ע"י המשרד בימים הקרובים). באם כתוצאה מתוספת זו יוצרו עודפי חלב במערכת שיהיה צורך להפנותם לשימושים שוליים, משרד החקלאות ישא הוצאות הנזק; לבל יפלו על יצרנים אחרים. וכל זאת לאחר התחשבנות בעניין 'אי הבצוע'. אבקשך איפוא לכבד את פנית השר ולהוסיף את המכסות ליצרנים".   9.      בעקבות הביקור האמור והמכתב מיום 25.2.1999, התקיים ביום 3.3.1999, במחוז העמקים של משרד החקלאות דיון בו השתתפו אילן אשד - מנהל מחוז העמקים, מר רפי וייס מהאגף לתכנון ומר יורם ראובני, סגן מנהל המחוז. סיכום הדיון צורף כנספח ב' לערר. המנהל לא היה צד לסיכום דיון זה ועל פי עדותו לא ידע עליו בזמן אמת. בדיון זה סוכם על רשימת תוספות למכסות החלב לבעלי רפתות ביישובי חבל תענ"ך. לגבי משקים שמכסתם נמוכה, כך נקבע בדיון, תושלם המכסה ל-322,000 ליטר ומשקים שמכסתם מעל 332,000 ליטר, יקבלו תוספת של 11,000 ליטר. הרשימה צורפה לנספח ב' לערר ובה כלולים שני העוררים. התוספת למכסתם של העוררים היא 64,000 ליטר.   10.  יומיים אחר כך, ביום 5.3.1999, קיים ראש הממשלה לשעבר נתניהו סיור בחבל התענ"ך. על פי דיווחים בעיתונות הבטיח להוסיף מכסות חלב של 1.3 מיליון ליטר. מר קריצ'מן, שהעיד לפנינו מטעם העוררים, הסביר כי לפני ביקורו של ראש הממשלה בחבל התענ"ך טילפן אליו מנכ"ל משרד ראש הממשלה והעלה בפניו נושאים שונים ובהם נושא מכסות החלב. מר קריצ'מן הודיע לו כי העניין כבר נבדק במשרד החקלאות וכי ישנה כבר החלטה במשרד החקלאות להגדיל את המכסות. בלשונו של העד: "אינני שולל את זכותו של ראש הממשלה להבטיח הבטחות אבל במקרה הנוכחי אנחנו הקדמנו את ראש הממשלה, ההחלטה היתה עניינית והיא במקרה אח"כ ענתה על הציפיות שהיו לראש הממשלה בביקורו במקום, אני מניח" (עמ' 11 לפרוטוקול הדיון).   11.  ביום 7.3.1999, פנה מזכיר התאחדות מגדלי בקר, יוסי מלול, אל היועץ המשפטי לממשלה אליקים רובינשטיין (עם העתק לשר החקלאות) הפנה לפרסום שנעשה יומיים קודם לכן בעיתונות וטען כי ראש הממשלה בנימין נתניהו השתמש לכאורה במתן מכסות חלב ליצרני חלב במושב פרזון כאמצעי לרכוש תמיכה פוליטית של היצרנים תושבי המקום. הוא עמד על כך שכל מכסות החלב לשנת 1999 כבר חולקו והוא ביקש "לפתוח בחקירה מיידית שתברר האם פעל ראש הממשלה בניגוד לחוק בהכרזתו, והאם ביצוע האמור בהכרזתו לא יפגע בכל יצרני החלב של ישראל ע"י יצור עודפים שלא בהתאם לתכנון כפי שאושר ונחתם עם שר החקלאות".   12.  ביום 17.3.1999 השיב המנהל מר מטלון למנכ"ל על מכתבו מיום 25.2.1999. (נספח י"ד 3 לערר). במכתבו שהעתק ממנו נשלח לשר החקלאות מסר נתונים שונים וסיכם בציינו כי המשתמע מהנתונים שמסר הוא "שאין בשלב זה אפשרות להוסיף ולוא אף ליטר אחד ואף ישנה תחזית שנצטרך להקטין את המכסות ליצרנים ב-2% לפחות". המנהל כתב גם למלול כי הוא חילק כבר את כל הכמות שאושרה ליצרני חלב לשנת 1999 ליצרני חלב בקר על פי קריטריונים שווים, וכי ואין אפשרות לחלק מכסות נוספות. בעקבות מכתב זה חזר מר יוסי מלול ופנה ליועץ המשפטי ביום 16.3.1999 (נספח מש/10 לתשובה), צירף את מכתבו של זיו מטלון וטען כי "הבטחות ראש הממשלה כמופיעות בתקשורת ושעל פיהם הוא הוציא לכאורה התחייבות שלטונית לישובי התענך (מצ"ב קטעי עיתונות) עלולים לגרום נזק לכל יצרני החלב בארץ. באם תבוצע הודעת ראש הממשלה והמכסות יוגדלו (כפי שפורסם), יווצרו עודפים ומנהל המכסות, בעקבות העודפים, יקטין את המכסות לכל שאר הרפתנים".     13.  ביום 22.4.1999 כתב מר קריצ'מן למנכ"ל מועצת החלב עם העתק למר מטלון את מכתבו מש/11. הוא כתב למטלון כי הוא מתבקש לדאוג לשלם למגדלים על פי הטבלה שצורפה את "המחיר המלא" וכי משרד החקלאות יעביר למועצת החלב את הפער בין התשלום המלא למחיר חלב עודף עד לסכום של מיליון שקל. עניין זה מצריך הבהרה בשאלה מהו "חלב עודף": על פי סעיף 7 לצו החלב, חל איסור על יצרנים לייצר או לשווק חלב בכמות העולה על מכסות החלב שלהם אלא על פי היתר מאת המנהל. סעיף 8 לצו החלב קובע, כי על היצרנים לשווק את החלב באמצעות מחלבות בלבד ומטיל על המחלבות איסור לקנות חלב עודף אלא בכפוף להיתר של המנהל. החלב העודף מיועד ככלל לייצוא ושיווקו נעשה באמצעות קרן מיוחדת הפועלת לצורך כך במועצת החלב. מועצת החלב היא תאגיד שהוקם על פי החלטת ממשלה משנת 1965 לשם קידום ענף החלב והגשמת מדיניות הממשלה בתחום ייצור החלב ושיווקו המחיר שמשלמות המחלבות תמורת החלב שמשווק אליהן במסגרת מכסות החלב (המכונה "מחיר המטרה") נקבע בהסכמה על פי תחשיב שעורך משרד החקלאות. מחיר "החלב העודף" נמוך ממחיר המטרה והוא נקבע בתחילת כל שנה באחוזים ממחיר המטרה ועל פי עונות השנה. המועצה האמורה מנהלת קופה סגורה ביחס לחלב העודף אליה נכנס הפידיון משיווקו. בסוף כל שנת מכסות נבדק היחס בין ההכנסות לבין התשלומים ששילמו המחלבות ליצרנים בגין החלב העודף, והיתרה מוחזרת ליצרנים. במכתב האמור מיום 22.4.1999, ביקש מר קריצ'מן כי המועצה תשלם לרפתנים מחבל התענ"ך ששמותיהם צורפו למכתבו, בגין חלב עודף שיצרו מעבר למכסה שנקבעה להם את המחיר המשתלם כנגד מכסת חלב, ולא את המחיר המשתלם בגין חלב עודף. המנהל הבטיח במכתב זה שמשרד החקלאות ישא בעלות הפער בין שני המחירים עד לסך של מיליון שקל. לרשימה האמורה נקרא להלן "רשימת המנכ"ל".   14.  ביום 13.5.1999, כתב המנהל הכללי לעוררים מכתב (נספח ג' לערר) שהעתק ממנו נשלח למנהל שעניינו תוספת למכסת חלב לשנת 1999. המלים "לשנת 1999" הוספו בכתב יד. במכתב צוין:   "משרד החקלאות ומנהל מכסות החלב סיכמו על תוספת לייצור החלב במשקך. התוספת תהיה בדרך של השלמת מחיר לחלב עודף עד למחיר המלא. התוספת המיועדת לך היא 64,000 ליטר. מכתב מאת מנהל המכסות בעניין זה יוצא אליך בעוד כשבוע".   15.  כבר כאן נעצר ונאמר: ככל שהדברים נוגעים לשנת 1999 מדובר בשלב זה בתמורה כספית עבור חלב עודף. אין המדובר עדיין בהתחייבות להגדלת מכסה שתהווה את הבסיס למכסה שתקבע לשנים הבאות. לא יארכו הימים, כפי שנראה, והמנהל הכללי יוציא התחייבות להגדלת המכסה משנת 2000. על כך - בהמשך הדברים.   16.  המכתב מיום 13.5.1999 הוא אחד המכתבים עליהם נסמכת טענת ההבטחה המינהלית. מטלון מציין בתגובה לערר כי "חרף המצג המשתקף מהמכתב מכתב זה לא היה על דעתו של המנהל או על דעת מנכ"ל מועצת החלב". הוא נמנע מלהוציא לעוררים ולאחרים מכתב כמובטח בסיפא למכתבו של מר קריצ'מן. בהמשך למכתב האמור, שלח הממונה על עודפי חלב שבמועצה לענף החלב בישראל מר נמרוד תורן לעוררים ולאחרים את המכתב מש/13 מיום 18.5.1999במכתב זה מודיע הממונה על עודפי החלב לעוררים על "התחיבות משרד החקלאות להשלמת תשלום עבור חלב עודף" והוא מציין כי "משרד החקלאות החליט על רשימה של יצרני חלב, שהינך נמנה עליה, אשר במסגרת טיפול נקודתי בישובי חבל התענ"ך, המשרד מעונין לתמוך בהמשך עיסוקם החקלאי". לאחר פרטים טכניים שונים מציין מר תורן, כי "כמות חלב העודף לצורך התחשבנות לשנת 1999 בלבד שנקבעה ע"י משרד החקלאות למישקך 64,000 ליטר".   מכתב זה עוסק בכסף ולא בהגדלת מכסת חלב וכוחו יפה על פיה אמור בו לשנת 1999 בלבד.   המכסות לשנת 2000:   17.  מכתבו של מר נמרוד תורן הביא, באופן כמעט מיידי, לתגובה נזעמת של המנהל הכללי. המנהל הכללי שלח לעוררים ביום 30.5.1999 את המכתב נספח ה' לעתירה שהוא המסמך המרכזי עליו מבוססת טענת ההבטחה המינהלית. העתקים מהמכתב נשלחו לשר רפאל איתן, למטלון ולאחרים . וכך כתב: "הנדון: המשך למכתב הממונה על עודפי חלב   בהמשך למכתב ההתחכמות של מועצת החלב הריני מבקש להביא לידיעתכם את הדברים הבאים: א.           משרד החקלאות החליט לחזק את רפתני מושבי התענך ולהוסיף להם מכסות חלב. ב.           השנה מפאת הקטנת הצריכה ניתנת תוספת זו על בסיס חלב עודף וכאמור ישלים משרד החקלאות את המחיר לאחר התחשבנות כללית של חלב עודף וחוסר יצור. בנוסף מבקש המשרד להביא לידיעתכם שבשנה הבאה שנת 2000 ובמידה ויוצר מצב בו יש אפשרות להגדיל מכסות החלב, תינתן עדיפות ראשונה לישובי התענך בתוספת החלב, ויינתן מעמד של קבע לתוספות שניתנו לכם היום. יש להתייחס למכתב זה כהתחייבות משרד החקלאות".   18.  המנהל לא שלח לעוררים ולאחרים מכתב מטעמו, ולא העמידם באותה עת על כך שהבטחה זו של המנכ"ל להגדלת מכסת החלב לשנת 2000, אם יווצר מצב שיאפשר זאת - איננה מקובלת עליו ואיננה בסמכות. בעת חקירתו הנגדית של מר מטלון בישיבה שקיימנו ביום 2.6.2002, נשאל מר מטלון מדוע לא הודיע לעוררים שהחלטתו של המנכ"ל איננה מקובלת עליו. מטלון הבהיר כי פנה לייעוץ משפטי ובסופו של דבר הופנה ליועץ המשפטי לממשלה. הוא גם לא הסתיר שקשה להתנגד יום יום למנכ"ל. אחת מטענותיו היתה שהעותרים מיתממים, והם ידעו שעמדת המנכ"ל אינה מקובלת עליו "מההודעה המוקדמת" ששלח לשנת 2000. לעניין זה חיפש בתיקו והוציא מכתב לעוררים מיום 8.9.1999 שסומן בדיון כ-מש/24 שהוא בגדר "הודעה מוקדמת" כאמור בצו החלב. במכתב זה קבע להם מכסת חלב בקר לשנת 2000 שאיננה כוללת כל הגדלה. שנויה במחלוקת בין הצדדים השאלה אם מכתב זה (שלא צורף לכתב התשובה), אכן הגיע לידי העוררים. בעתירה שהוגשה לבית המשפט הגבוה לצדק (שהתצהיר הנלווה לה הוגש במהלך הדיון וסומן מע/2), הוצהר כי לעותרים לא נשלחה כל הודעה של מטלון בעניין מכסות החלב שנקבעו לשנת 2000 ומכל מקום לא נתקבלה אצלם הודעה כזו. מר מטלון לא הראה בדיון כי המכתב האמור נשלח בדואר רשום כדרישת צו החלב עליה עמדנו לעיל. לא נוכל אפוא לקבוע כי המכתב אכן התקבל אצל העוררים. יתכן ובירור נוסף היה פותר את השאלה.   19.  היועץ המשפטי לממשלה אליו הוגשה, כאמור, תלונה קיים פגישות שונות וניהל התכתבויות שונות. הוא ביקש את תגובתו של מנכ"ל משרד החקלאות (מכתב מיום 17.8.1999 - נספח יג1 לערר). היועץ המשפטי מציין במכתבו למנכ"ל שקיבל מכתב מהיועץ המשפטי לראש הממשלה ולפיו "ההחלטה ליתן מכסות חלב לשנת 1999 נתקבלה על ידך [על ידי מר קריצ'מן] כחודשיים עובר לביקורו של מר נתניהו בישובי חלב תענך" וכי על כן, כך לדברי היועץ המשפטי לראש הממשלה, יש צורך בפניה למשרד החקלאות. עוד מזכיר היועץ המשפטי במכתבו, כי הגיע אליו מכתב של מר קריצ'מן מיום 22.6.1999 בו אישר כי החלטה על תוספת מכסות חלב לישובי תענ"ך התקבלה על ידו ולא על ידי ראש הממשלה מר נתניהו. עם זאת, מקשה היועץ המשפטי ומבקש את התייחסותו של מר קריצ'מן לשאלה אם ההחלטה בדבר הגדלת מכסות החלב ליישובי חבל התענ"ך נתקבלה על-ידו בסמכות כדין, וזאת עקב העובדה שהסמכות לשינוי מכסות החלב נתונה לכאורה ל"מנהל" מר מטלון. תשובתו של מר קריצ'מן למכתבו של היועץ המשפטי ניתנה ביום 6.10.1999 (נספח יג/2 לערר). בתגובתו מסביר מר קריצ'מן כי תוספת החלב למושבי התענ"ך לא ניתנה כתוספת מכסה לכל דבר, וכי "אין מדובר בהגדלת מכסות החלב על פי דין וחוק אלא על אישור חד פעמי וזמני לייצור חלב עודף, מבלי כל קשר למכסות החלב הארציות, ובסבסוד משרד החקלאות". מר קריצ'מן הוסיף והדגיש "מפאת הרכילות המרושעת", שלהחלטה האמורה בעניין חלב עודף אין כל קשר "לרצונו של ראש הממשלה היוצא מר נתניהו בהקשר הזה". במכתב זה חוזר למעשה מר קריצ'מן על הפרשנות שנתן תורן להגדלת המכסה לשנת 1999במכתבו מש/13 אותו כינה קריצ'מן, במכתבו נספח ה' לערר, "מכתב ההתחכמות של מועצת החלב ".   לא מן המותר להעיר כי במכתבו אל היועץ המשפטי לממשלה, מר קריצ'מן לא הזכיר את המכתב מיום 30.5.1999, נספח ה' לעתירה שצוטט במלואו לעיל ובו "התחייבות משרד החקלאות" להגדלת מכסות החלב לעוררים ולאחרים לשנת 2000. אכן, מכתבו של היועץ המשפטי לממשלה עסק בשנת 1999 והעלה את השאלה אם המנכ"ל פעל בסמכות לגבי שנה זו. ליועץ המשפטי לממשלה לא היה, עדיין, מידע לגבי שנת 2000. נראה לי כי ראוי היה להביא בפני היועץ המשפטי לממשלה את התמונה המלאה. כך לא עשה מר קריצ'מן.   20.  לאחר הבחירות, ביום 11.11.1999, פנה גם מר מטלון אל היועץ המשפטי לממשלה (נספחים א' לעתירה שהוגשה לבית המשפט הגבוה לצדק שצורפו לסיכומי העוררים על פי החלטה שניתנה בדיון מיום 2.6.2002). במכתבו של מר מטלון הוא מזכיר את הפרסומים לפיהם הבטיח ראש הממשלה לשעבר מכסות חלב ליצרני חבל תענ"ך וציין:   "מאז ועד אוקטובר האחרון עסק בנושא מר דני קריצ'מן, מנכ"ל משרד החקלאות לשעבר והוא ניסה לרתום לנושא אותי כמי שמנהל את מכסות החלב וכן את מנכ"ל המועצה לענף החלב כגוף המסדיר את הענף כולו. עפ"י העובדות והמסמכים הנמצאים ברשותי ועפ"י בדיקה שערכתי, השתכנעתי, שיש במהלכים שנעשו כאמור, פגיעה במינהל תקין, שגובל להערכתי לכאורה בעבירות על החוק. לאחר שהתיעצתי עם יועצי המשפטיים החלטתי, להעביר את כל החומר לבדיקתך, זאת ביודעי כי בעבר נבדק הנושא על ידך לאור תלונה שהוגשה בעניין".   המנהל צירף למכתבו מסמכים שונים ו"לוח האירועים המלווה את ה'פרשה' כולה". בין השאר צירף את המכתב נספח ה' לעתירה מיום 30.5.1999, אותו ציטטנו לעיל הכולל "התחייבות של משרד החקלאות" לגבי שנת 2000.   21.  בכך לא תם העניין גם לאחר הבחירות. בתצהיר שצורף לערר נזכרת ישיבה שהתקיימה ביום 12.12.1999 (לקראת שנת המכסות 2000) במשרדו של המנכ"ל החדש של משרד החקלאות מר יוסי ישי. בישיבה נכחו, בין השאר, מר מטלון ונציגי יצרני החלב של חבל תענ"ך ובהם העורר 1. המנכ"ל החדש, כך הוצהר, הודיע למנהל כי לשנת 2000 מתוכננת תוספת של 16,000,000 ליטר חלב שחלק ממנה הינה תוספת המכסות לרפתני חבל תענ"ך בשיעור של כ-1.3 מליון ליטר חלב והמנהל לא הביע באותה ישיבה שום הסתייגות. בחקירתו אישר מטלון כי באותו מעמד לא הביע הסתייגות באוזני הנוכחים. הוא סיפר כי לאחר הישיבה פנה לשר החדש, השר אורון והעמידו על כך שהעניין נמצא על שולחנו של היועץ המשפטי לממשלה, השר אמר לו כי כל עוד העניין בבדיקה משפטית - לא יתערב. 22.  בסוף שנת 1999 קבע שר החקלאות החדש, השר חיים אורון, מכח סמכותו לפי חוק החלב, את היקף היצור המקומי של החלב לשנת 2000 ל-1.140 מיליון ליטרים (דהיינו גידול של 16 מיליון ליטרים לעומת שנת 1999). בכך נוצרה, לכאורה, "אפשרות" להגדיל את מכסות החלב לישובי חבל התענ"ך כאמור במכתבו של המנכ"ל נספח ה' לעתירה. ב-17.1.2001 הועלתה על הכתב "הצעה לחלוקת מכסות חלב לשנת 2000" (נספח מש/16 לתשובה). ההצעה הועלתה על ידי האגף לתכנון מפורט ברשות לתכנון ופיתוח חקלאות ההתיישבות והכפר שבמשרד החקלאות. לענייננו נוגע פרק ג' בעניין חלוקה למגזר המשפחתי. בסעיף 4 לפרק הנוגע לחלוקה למגזר זה מצויין:   "רפתני חבל תענך: מנכ"ל המשרד החליט להוסיף לרפתני תענך מכסות נוספות שמסתכמות ב-1,300,000 ליטר, והוא אף הודיע אישית ליצרנים על התוספת. מכסות אלו לא נרשמו עדיין 'בספר המכסות'".     בפתיח להצעה צויין כי היא מבוססת גם "על הצורך לקיים התחייבויות אשר משרד החקלאות או 'מנהל המכסות' נתנו במהלך השנים האחרונות".   23.  המנהל לפי צו החלב החליט על אמות המידה לחלוקת התוספות למכסות במשק השיתופי לשנת 2000 (נספח מש/17 מיום 29.2.2000). בהחלטה זו קיבל המנהל חלק ניכר מההמלצות של רשות התכנון במשרד החקלאות. הוא לא קיבל את ההמלצה לגבי רפתני חבל התענ"ך. על נימוקיו בעניין זה עוד נעמוד ביתר הרחבה. הוא לא קיבל גם המלצות נוספות בעניין הגדלת המכסות לישובי דרום הר חברון ולניר עציון. באותה עת, כך מצהיר המנהל בתצהירו, נוכח העובדה שלא היתה עדיין החלטה של היועץ המשפטי לממשלה אשר לתוקף הבטחתו של מר קריצ'מן, הוא החליט לשמור חלק מהמכסות הנוספות כיתרה לא מחולקת עד לתום בדיקתו של היועץ המשפטי לממשלה. לכך כוונה הסיפא של המכתב מש/17, לפיה "יתרת התוספת לאחר ביצוע ההתחייבויות בסעיף 2 וסעיף 3 תחולק שווה בין כל יצרני החלב במשק השיתופי". במכתב לא נזכרת תוספת לישובי חבל התענ"ך. ביום 26.3.2000 שלח המנהל מכתב ליצרני החלב במשק המשפחתי ובהם העוררים ובו אמות המידה לחלוקת 16,000,000 הליטר שנוספו בשנת 2000. בין השאר ציין כי יתרת התוספת לאחר מילוי התחיבויות שונות שמנה קודם לכן, "תחולק שווה בין כל יצרני החלב במשק המשפחתי" (סעיף 5 למכתב המהווה אף הוא חלק מנספח מש/17). המנהל ציין כי "סעיף 5 עדיין לא בוצע וזאת מכיוון שנעשית בדיקה משפטית של תוקף ההתחייבות למתן תוספת מיוחדת של מכסה ליצרני חבל תענך". העוררים טוענים כי במכתב זה הודיע מר מטלון לראשונה כי נעשית בדיקה משפטית של ההתחייבות, ובינתיים השקיעו הם השקעות כספיות בלי לחשוד כי להבטחתו של מר קריצ'מן, מיום 30.5.1999 לא יינתן מעמד של קבע בדרך של הגדלת מכסת ייצור החלב למשקם. נראה כי היו צריכים "לחשוד" עוד קודם לכן, עם קבלת המכתב מש/17 מיום 29.2.00 בו לא נזכרה תוספת לחבל התענ"ך. 24.  תשובת היועץ המשפטי לממשלה (נספח מש/19) נשלחה ביום 26.9.2000. היא הופנתה למר מטלון והעתק ממנה נשלח ליועץ המשפטי של משרד החקלאות. במכתב האמור מודיעה עו"ד גריל בשם ליועץ המשפטי לממשלה כי היועץ המשפטי ביקש להודיע "כי לאחר בדיקת ובחינת השאלה של מעמד הבטחתו של מנכ"ל משרד החקלאות ליישובי התענ"ך, הוחלט שאין תוקף משפטי להבטחת המנכ"ל בנושא הגדלת מכסות חלב ליישובי התענ"ך - ככל שניתנה - ועל כן אינה מחייבת את מנהל מכסות החלב".   25.  ביום 5.12.2000 פנו העוררים באמצעות בא-כוחם למנהל וליועץ המשפטי לממשלה. בתגובה מיום 25.12.2000 שנכתבה בשם מטלון על-ידי עורך-דין פומרוק (נספח ח' לעתירה) השיב מטלון כי הוא דוחה את הבקשה להגדלת מכסות יצור חלב לשנת 2000 ומציין: "להזכירך, רק המנהל על פי הצו בדבר ייצור חלב מוסמך לקבוע מכסות חלב ליצרנים וכל הבטחה בנושא זה מצד גורם אחר כלשהו - אין לה כל נפקות משפטית".   המכסות לשנת 2001:   26.  בעקבות תשובת היועץ המשפטי שנזכרה לעיל והמועד בו ניתנה במהלך שנת המכסות, החליט המנהל על דעת המנהל הכללי של משרד החקלאות, להעביר את יתרת המכסות משנת 2000 למכסות של שנת 2001. לקראת שנת 2001 קבע שר החקלאות כי היקף יצור החלב בשנת 2001 יעמוד על 1,200,000 ליטר חלב בקר. דהיינו - תוספת של 60 מליון ליטר מעל המכסה של שנת 2000. המנהל קבע אמות מידה לחלוקת התוספות לשנת 2001 (נספח מש/21 יום 4.12.2000). לכל אחד מהעוררים נוספה כמות של 25,000 ליטר (נספח מש/22 מיום 5.12.2000). תוספת זו כוללת 19,000 ליטר שנוספו לכל יצרני החלב (סעיף 1 לנספח מש/21) ותוספת מכסה מיוחדת של 6,000 ליטר לכל יצרן חלב באזור עדיפות לאומית א' לפי "רשימת משרד ראש הממשלה מיום 26.11.98".   עד כאן - עיקרי העובדות.   (ד) הסמכות להקצאת מכסות חלב - נתונה ל"מנהל":   27.  תמימת דעים אני עם מסקנתו של היועץ המשפטי לממשלה שהסמכות לחלק מכסות חלב מסורה היתה למר מטלון ולו בלבד. מר מטלון הוא "המנהל" על פי צו החלב. למר קריצ'מן לא היה כל מעמד לעניין זה. כזכור מר מטלון איננו עובד מדינה ועל כן גם לשר החקלאות לא היתה סמכות ליטול ממר מטלון סמכויות. סמכות הנטילה של שר במסגרת חוקים שהוא ממונה על ביצועם חלה רק על סמכות הנתונה לעובד מדינה (ראו: י' זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו, כרך ב' ) 582-584). על עניין זה אין אני רואה צורך להרחיב את הדיבור משום שבפועל לא נטל שר החקלאות כל סמכות מן המנהל וגם לא נתן לו הוראות. המנהל העיד כי לא שמע במישרין מהשר דבר וחצי דבר בעניין חלוקת המכסות. מוכנה אני לקבל כי מר קריצ'מן פעל על דעת שר החקלאות איתן, כפי שעלה מעדותו. תימוכין של ממש לטענה זו, ימצאו במכתב שכתב השר לשעבר איתן ביום 18.1.2001 (נספח י'), למר דוד וייצמן בו נאמר:   "לבקשתך הריני לאשר בזה כי מכתבו מיום 30.5.99 של מר דניאל קריצ'מן, המנהל הכללי של משרד החקלאות ופיתוח הכפר דאז... נכתב על דעתי ובהסכמתי והינו פועל יוצא מהחלטתי לתמוך במושבי חבל תענ"ך בדרך של הוספת מכסה בסך כ-1.3 מיליון ליטר חלב, כאמור, בין היתר, במכתבו של מר קריצ'מן מיום 25.2.99 אל מר זיו מטלון..."   מכתב זה שנכתב בידי מר רפאל איתן זמן ניכר לאחר סיום תפקידו כשר החקלאות איננו יכול להוות תחליף לדרך הפעולה הראויה בזמן אמת. מן הראיות עלה שמר רפאל איתן העביר מתפקידו את קודמו של מר מטלון לאחר שנתגלעו ביניהם חילוקי דעות בענין חלוקת מכסות חלב לפלוני. כך יכול היה לעשות גם בזמן אמת, בעניינו של מר מטלון, והכל בכפוף לביקורת שיפוטית אפשרית. השר היה ער, כך העיד מטלון, "לרגישויות" בנושא הסמכויות. השר לא העביר את מטלון מתפקידו, לא נתן לו הוראות ולא נטל את סמכויותיו. גם השר החדש, השר אורון לא עשה כן, וגם לא מי שהחליף את השר אורון - השר הנוכחי מר שמחון. עדות בדיעבד של מר איתן איננה כאמור בגדר תחליף לפעולה בזמן אמת. נראה לי כי הדרך המשפטית היחידה שהיתה פתוחה בפני השר בזמן אמת כדי להשליט רצונו היתה העברתו של המנהל מתפקידו ומינוי מנהל אחר. גם דרך זו כפופה לביקורת שיפוטית. השר לא פעל בדרך זו. על כן - אין ערך למכתב שכתב בדיעבד השר לשעבר רפאל איתן. דומה שהיה ברור לכל המעורבים בזמן אמת שהסמכות היא בידי המנהל ובידיו בלבד: כזכור במכתב מש/4 מיום 25.2.1999, כתב קריצ'מן למטלון עם העתק לשר "אבקשך איפוא לכבד את פנית השר ולהוסיף את המכסות ליצרנים". זוהי בקשה ולא העברת הוראה. מהבקשה "לכבד" את עמדת השר עולה שהיה ברור למר קריצ'מן שהמשיב 2 זכאי גם שלא "לכבד" את הפניה. לא בכדי כתב מר קריצ'מן ליצרני החלב במכתבו (נספח ג' לעיל) כי עתידים הם לקבל תוך כשבוע מכתבים מהמנהל, דהיינו מבעל הסמכות.   28.  ציינתי כי נראה לי כי השר לא יכול היה ליתן הוראות מחייבות לרשות המוסמכת והוא גם לא עשה כן. על ענין מתן הוראות לרשות המוסמכת עמד השופט חשין בבג"צ 5016/96 ליאור חורב נגד שר התחבורה ואח', פד"י נא(4) 1, בעמודים 156-157. השופט חשין מזכיר את הלכת מיכלין נ' שר הבריאות - הלכה שלימים נודעה כהלכת עצמאות שיקול דעתה של רשות מוסמכת. הוא מזכיר ביקורת שנמתחה על הלכה זו ועל דרכים מדרכים שונות שמצאו בתי המשפט לעוקפה. עם זאת ציין, כי "ככל שידיעתי מגעת נשארה ההלכה על-עומדה" (שם, עמ' 157). גם לידיעתי, ההלכה בעניין מתן הוראות לרשות המוסמכת לא נהפכה מעולם. אכן, אין חולק על כך - גם לא המנהל עצמו - שמותר לו למנהל להביא בחשבון את מדיניות משרד החקלאות וגם את מדיניות הממשלה. הלכה למעשה הוא עשה כן בעניינים רבים ומגוונים שעלו בערר זה. השאלה היא אם חייב היה הממונה לקבל את עמדת "משרד החקלאות" ועל כך נראה לי כי התשובה בשלילה (ראו והשוו: י' זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו, כרך ב') 597-622). בין כך ובין כך - השר נמנע כאמור מלתת למר מטלון הוראות, ועל כן שאלת מתן הוראות לרשות המוסמכת היא, בענייננו, שאלה תיאורטית.   29.  סיכום ביניים: הסמכות היתה מדעיקרא בידי המנהל ובידיו בלבד. השר איתן לא נטל את הסמכות מידיו גם בהנחה לה טוענים העוררים - נטילת סמכות אינה עניין של מה-בכך, ואין אני סבורה שיש הצדקה להורות לשר הנוכחי, השר שמחון, ליטול סמכות כדי ליתן עדיפות דווקא לישובי חבל התענ"ך. על שיקוליו של המנהל שביקש למנוע הפליה ארחיב את הדיבור בהמשך הדברים ואראה ששיקולים נכוחים המה. השר לא נתן למטלון הוראות ולדעתי גם לא יכול היה ליתן לו הוראות. השר יכול היה להעביר את מטלון מתפקידו ולמנות מנהל אחר תחתיו כפי שעשה לגבי קודמו של מטלון. השר לא עשה כן. איני סבורה שראוי היה לעשות כן ואין בעתירה שהוגשה לבג"צ או בערר זה דרישה שכך יעשה השר המכהן כיום. מטלון פעל איפוא בסמכות, וכפי שאראה בהמשך הדברים שיקוליו שיקולים ראויים הם.   30.  ועם כל זאת, לשתיקתה של הרשות המוסמכת נוכח מצגים שנעשו על-ידי אחרים - עשויה להיות משמעות משפטית. המנכ"ל כתב כזכור בנספח ה' לערר כי יש להתייחס למכתבו זה כ"התחייבות של משרד החקלאות". ניסוח מעין זה - ניסוח נדיר הוא. נראה שמר קריצ'מן ביקש לקבע את תוספות המכסה שניתנו לישובי חבל התענ"ך ולשריין אותן שריון משפטי. ניתן אומנם להבין לליבו של המנהל שלא רצה להתנגח לעיתים מזומנות מדי עם מנכ"ל המשרד בעניין סמכויותיו, ולא רצה גם לשתף את הציבור בחילוקי דעות אלה. המנהל לא הכחיש בעדותו שהוא קיווה לגלגל את הביעה עד לחלוף הבחירות. ואולם, המנהל לא כתב לעוררים ולאחרים שמכתבו של המנכ"ל (נספח ה') איננו מקובל עליו, וכי הוא ורק הוא בעל הסמכות. גם בישיבה מיום 12.12.1999 לאחר הבחירות הוא לא אמר דבר לעורר מספר 1 ולא העמיד אותו על כך שעמדתו שלו - שונה היא. רק לאחר הישיבה העמיד את השר החדש, השר אורון, על כך שהבעיה נמצאת על שולחנו של היועץ המשפטי לממשלה. אף שניתן להבין ללבו של מטלון אני סבורה שצריך היה להעמיד את מגדלי הבקר בחבל התענ"ך על כוונותיו לכל המאוחר כשהסתבר בסוף שנת 1999 שמכסות החלב לשנת 2000 אכן הוגדלו על ידי השר, והתקיימו התנאים הקבועים במכתבו של מר קריצ'מן, נספח ה' לערר.   31.  מה המשמעות המשפטית של שתיקתו של המנהל נוכח מה שנחזה להיות הבטחה מינהלית של מי שלא היתה לו סמכות? בא-כוח העוררים מפנה לעניין זה לבג"צ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פ"ד מ(4) 523 (להלן - פרשת דישון). בדיון מקדמי שהתקיים בתיק זה הפנתי את באי-כוח הצדדים לפסק הדין שניתן לאחרונה בבג"צ 1773/01 בלום נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר (לא פורסם) (להלן - פרשת בלום). בא-כוח העוררים טען בסיכומיו על יסוד פרשת דישון כי גם בהנחה שמר מטלון היה המוסמך הבלעדי לחלק מכסות חלב, הרי בהיעדר תגובה מצידו במועדים הרלוונטיים אין הוא יכול עוד להעלות טענה נגד ההבטחה המינהלית. הוא צריך היה לנקוט לאלתר פעולה פוזיטיבית ולעמוד קבל עם ועולם על סמכותו זו. אין אני סבורה שמפרשת דישון ניתן להסיק מסקנה גורפת לפיה שתיקת הרשות המוסמכת נוכח הבטחה מינהלית הנעשית על ידי מי שאין לו סמכות גוררת אותה תוצאה שיש להבטחה מינהלית של הרשות המוסמכת עצמה. נסיבותיה של פרשת דישון היו נסיבות יוצאות דופן וכפי שמובהר בעמ' 527-528 לפסק הדין, לא הועלתה בתצהירי התשובה שום טענה שההתחייבויות שנתנו לעותרים לא נתנו על ידי הרשות המוסמכת (באותו עניין - ועדת המכסות). דברים שנאמרו שם לעניין סמכות נחזית נאמרו בבחינת למעלה מן הצורך. אך אפילו אניח לצורך העניין כי מפרשת דישון עולה הלכה כנטען על ידי ב"כ העוררים - אני סבורה שפתרון ראוי יותר במקרים מתאימים דוגמת המקרה שלפנינו הוא זה שננקט בפסק הדין המאוחר יותר בפרשת בלום. בפרשת בלום הקצה מנכ"ל משרד החקלאות מים לעותרים אף שהסמכות לעשות כן לא היתה בידיו אלא בידי נציב המים. בית המשפט הגבוה לצדק, מפי השופט מצא, עמד על כך שהיה על נציב המים להעמיד את העותרים על כך שהסמכות להקצות להם מכסות של מים היא בידו בלבד ולהזהירם מפני פיתוח ציפיות בלתי מבוססות. משלא עשה כן, כך נקבע, קם לעותרים אינטרס הראוי להכרה. השופט מצא מדגיש (בפיסקה 5):"ודוק: לא הבטחת השר או המנכ"ל יצרו אינטרס מוכר זה, אלא התנהלותו של נציב המים, שהתבטאה בכך שאישר לעותרים מכסות מים לשנים 1997 ו- 1998, בהיקף ובתנאים זהים לאישור שניתן להם בשנת 1996, מבלי ללוות הקצאות אלו בהסתייגות או אזהרה כלשהן ביחס לעתיד". באותה הפרשה רק בשנת 2000 הועמדו העותרים על כך שהסמכות להקצות מים נתונה על-פי החוק לנציב המים ולא למשרד החקלאות. השופט מצא ציין שם כי לעניין השנים שחלפו אפשר ויש לעותרים עילת תביעה לפיצוי. בית המשפט הוסיף וקבע: "זכות לקבלת מכסות מים שפירים לשנים 2001 ואילך, לא עלה בידי העותרים לבסס. להבטחות שקיבלו העותרים בעבר, מגורמים במשרד החקלאות, לא ניתן לייחס כל משקל. גם אינטרס ההסתמכות שנוצר לעותרים עקב מחדלו של נציב המים לעקור מלבם, מבעוד מועד, צפיות בלתי-מבוססות, אינו יכול עוד להועיל להם".   32. מאז שנפסק מה שנפסק בפרשת דישון, ועד שנקבע מה שנקבע בפרשת בלום התפתחה הלכת הבטלות היחסית הידועה היום בשמה החדש "הלכת התוצאה היחסית". לעניין זה ציין כב' השופט י' זמיר ברע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה (4) 673 בעמוד 685 לפסק הדין.   "המשמעות העיקרית של תורת הבטלות היחסית היא שבכל מקרה שבו נפל פגם משפטי, אם בפסק-דין של בית-משפט ואם בהחלטה של רשות מינהלית, בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יש לבדוק את נסיבות המקרה, בראש ובראשונה את מהות הפגם, ולהתאים את הסעד שיינתן על-ידי בית המשפט לכל הנסיבות. אשר-על-כן אפשר כי בנסיבות מסוימות, פגם מסוים בגדר הסמכות או מחוץ לסמכות, יצדיק מתן סעד מסוים, כגון הצהרה על הבטלות של פסק הדין או ההחלטה, ואילו בנסיבות אחרות אותו פגם יצדיק מתן סעד אחר. ראו, לדוגמה, בג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח (5) 291, 306; בג"ץ 3081/95 רומאו נ' המועצה המדעית שלה הסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177, 195-194".   השופט זמיר המשיל, בהמשך הדברים, את ההתאמה בין הפגם לסעד הניתן בגינו לטיפול שנותן רופא לחולה: תחילה מאבחן הרופא את מהות המחלה ובשלב השני מחליט הוא מה הטיפול שראוי לתת לחולה. בשלב זה שוקל הרופא שיקולים מגוונים העשויים להשפיע על דרך הטיפול והתוצאה היא שאפשר כי חולה אחד יקבל טיפול מסויים ואילו חולה אחר באותה מחלה יקבל טיפול אחר. בדומה לכך ראוי לנהוג, כך הסביר, בטיפול משפטי: בשלב הראשון, יש לברר ולאבחן את המהות ובעיקר החומרה של הפגם, ובשלב השני להתאים את הסעד לפגם ולנסיבות נוספות של המקרה. נפקות הפגם או הסעד שיינתן בגינה תלויים במהות ובחומרה של הפגם ובנסיבות נוספות של המקרה הנדון. בפרשת דישון נפלו פגמים חמורים בפעולת הרשות המינהלית, הכל כפי שתואר בהרחבה בפסק הדין. לא כך בענייננו ולא כך היה בפרשת בלום. בענייננו כפי שכבר ציינתי צריך היה המנהל להעמיד את העוררים ואחרים כמותם על כך שהוא בעל הסמכות ואין בכוונתו לפעול על פי המכתב (נספח ה' לעתירה). פגם זה נפל משך תקופה קצרה יחסית. היקף המכסה המוגדלת ע"פ הבטחת המנכ"ל מהווה אחוז לא גדול מהמכסה שממילא יש לעוררים, ואף נראה, לכאורה, שיש אפשרות להקטין את הנזק.   33. על כן ראוי לדעתי לפעול בענייננו כפי שנעשה בעניין בלום. אם יש בפי העוררים טענה שהשקיעו השקעות כספיות עקב ההבטחה המינהלית של מר קריצ'מן והמצגים שבשתיקה שנעשו על ידי מר מטלון - תקנתם היא בהגשת תביעת פיצויים. במסגרת תביעה כזו ניתן יהיה לבחון גם מתי נעשו ההשקעות הכספיות ביחס לאירועים נשוא ערר זה. עוד ניתן יהיה לבחון אם העותרים יכולים היו להקטין את נזקם על ידי מכירת אמצעי הייצור. ואולם - וזה העיקר לענייננו - המאבק האמיתי איננו על שנת 2000 שנמצאת כבר מאחורינו. כמבואר מכסה קיימת מהווה בסיס לקביעת המכסות בעתיד ללא הגבלת זמן. לכך בדיוק חותרים העותרים, וזו הסיבה לכך שמנהלים הם עתה הליך לגבי המכסה לשנת 2000. איני סבורה שראי לזכות את העותרים מכאן ולהבא במעין "ריבית דריבית" במכסה מוגדלת שתפעל כלפי העתיד. כאמור ייצור החלב אינו ייצור חופשי, הגדלת מכסה לפלוני או לפלונים משמעותה היא שאין אפשרות לחלק אותה מכסה לאחרים הראויים לה לא פחות. על כן ראוי לדעתי ללכת בדרך אותה התווה בית המשפט בעניין בלום - פתיחת הדרך להגשת תביעה לפיצוי - אם מגיע פיצוי לגבי העבר, אך הימנעות מהגדלת המכסה לעתיד. הגדלת המכסה אינה מאפשרת חלוקת המכסה הנגרעת ממגדלים אחרים הנמצאים באותו מצב. עקרון השוויון בין המגדלים היה נר לרגליו של המנהל בעת שסירב ליתן עדיפות לחבל התענ"ך. נעבור ונפנה איפוא לשיקוליו של המנהל.   (ה) שיקולי המנהל:   34.  המנהל הוא רשות מנהלית והוא כפוף לביקורת שיפוטית. המנהל הסביר בתשובתו ובתגובתו מדוע לא ראה לנכון לאמץ את המלצות רשות התכנון שבמשרד החקלאות לשנת 2000 בעניין רפתני חבל התענ"ך, ואת רשימת המנכ"ל. המנהל עמד על כך שהבטחה שניתנה ע"י מר קרי'צמן איננה חוקית ותקפה. על עניין זה עמדנו לעיל ולא נוסיף. עוד עמד על כך שחלוקת המכסות על-פי רשימת המנכ"ל מביאה להפליה ביחס לרפתנים אחרים באזורי עדיפות לאומית. במכתבו ליועץ המשפטי לממשלה מיום 11.11.1999 הזכיר כי בחודש פברואר 1999 פורסם לראשונה בעיתונות כי ראש הממשלה לשעבר הבטיח מכסות חלב ליצרני החלב בחבל תענ"ך. אקדים ואומר, כי לא השתכנעתי על יסוד הראיות שהובאו בתיק זה שהחלטתו של מר קריצ'מן היתה נגועה בהשפעה פסולה מצד לשכת ראש הממשלה. יחד עם זאת, מקובלת עלי מסקנתו של המנהל כי החלוקה שהציע מר קריצ'מן היתה חלוקה הנגועה באפליה ועל כן אין אני סבורה שראוי להתערב בהחלטתו של המנהל - שהוא כאמור בעל הסמכות - שלא לחלק מכסה מיוחדת ליצרני חבל התענ"ך על פי רשימת המנכ"ל. אדון בנפרד בשני העניינים שהזכרתי.   35.  אין לו לדיין אלא מה שעיניו רואות. בית המשפט הגבוה לצדק קבע שעניין זה יתברר בפני ועדת הערר, ועדה שיש בכוחה לקבוע ממצאים שבעובדה. ואולם, לשם קביעת ממצאים שבעובדה יש צורך בהנחת תשתית עובדתית על ידי כל אחד מהצדדים הטוען טענות שבעובדה. מר קריצ'מן אישר בעדותו שעובר לביקורו של ראש הממשלה בחבל התענ"כים בתחילת חודש מרץ 1999 היתה אליו פניה מלשכת ראש הממשלה. יחד עם זאת, הבהיר כי ההחלטות שהתקבלו במשרד החקלאות קדמו לאותה פניה. כך הדגיש גם במכתבו ליועץ המשפטי לממשלה. הכתובים מאששים את טענתו זו. המעיין במכתבו של מר מטלון ליועץ המשפטי על נספחיו השונים, מול כתב התשובה שהוגש בערר מגלה אי-התאמה מסוימת בטענות שבעובדה. במכתב ליועץ המשפטי לממשלה כתב מר מטלון כי "בפברואר 1999 פורסם לראשונה בעיתונות כי מר בנימין נתניהו, ראש הממשלה לשעבר, הבטיח מכסות חלב ליצרני החלב בחבל התענ"ך". למכתב צורף "לוח ארועים ומסמכים". הפרט הראשון הנזכר בו הוא: "מפרסום בעיתון מקומי בצפון הארץ נודע לי כי לשכת ראש הממשלה הוציאה מכתב בו היא הודיע לנציג אזור התענך על תוספת מכסות חלב ליצרני חלב בישובי התענך (נספח ד')". נספח ד' למכתב לא הוגש על ידי הצדדים, ומכול מקום פרסום בעיתון אינו ראיה לתוכנו.   מתיאור הדברים המופיע במכתבו של מטלון ליועץ המשפטי לממשלה עולה לכאורה כי מעורבות לשכת רה"מ החלה עוד בתחילת פברואר 1999 לפני סיורו של מר קריצ'מן במושבי חבל תענ"ך ב-19.2.99, ולפני מכתבו של מר קריצ'מן מיום 25.2.1999 עליו עמדתי בהרחבה לעיל. ואולם בתגובה מטעם המשיבים הנתמכת בתצהירו של מטלון אין חזרה על טענה זו. התשובה מזכירה (בסעיף 13) את מכתבו של מר קריצ'מן מיום 25.2.99 ואין היא מזכירה מכתב כלשהו שיצא קודם לכן מלשכת ראש הממשלה. בנסיבות אלו, על יסוד הראיות שהוגשו לא נוכל לקבוע שהייתה מעורבות פוליטית שהניעה את מר קריצ'מן לקבוע את הרשימה שקבע. תשובת המשיבים עוסקת בהרחבה בשאלת הסמכות אך אין היא נוקטת עמדה לפיה פעל מר קריצ'מן כפי שפעל בעקבות התערבות פוליטית. על כן - טענה בענין מניעים פוליטיים בהחלטותיו של מר קריצ'מן לא תעמוד גם במסגרת שיקולינו בערר זה.   36.  יחד עם זאת, סבורה אני שההבטחה שניתנה על ידי מר קריצ'מן ורשימת המנכ"ל נגועות בהפליה. ההפליה היא חיצונית ופנימית כאחת. יהיו אשר יהיו הטעמים להפליה זו מותר היה לו למנהל, שהוא, כמבואר, בעל הסמכות, שלא לאמץ את ההמלצה ולא לפעול על-פיה.   37.  אפתח באפליה החיצונית: העדפת יצרנים מחבל תענ"ך הינה הפליה כלפי ישובים אחרים הנהנים מאותה עדיפות לאומית. קביעה של אזורי עדיפות לאומית הנה, כעקרון, קביעה סבירה. כך למשל אימץ המנהל במכתב מש/17 החלטה של שר החקלאות להגדיל את המכסות לרפתות באזור קו עימות לבנון. ואולם מתן הטבת יתר לישוב אחד, על ידי הגדלת מכסות, בלי לבחון את מעמדו ביחס לישובים אחרים הנמצאים באותו סדר עדיפות לאומית היא בגדר הפליה לטובה. בהחלטתו של המנהל מיום 4.12.00 בעניין חלוקת מכסות לשנת 2001 הוא העניק תוספת מכסה מיוחדת של 6,000 ליטר לכל יצרן חלב באזור עדיפות לאומית א' על-פי רשימה הקיימת במשרד ראש הממשלה מיום 26.12.1998. הענקת עדיפות דווקא לאזור התענ"ך מכלל אזורי עדיפות לאומית א' מחייבת בדיקה ראויה בקנה מידה ארצי ובחינת השאלה אם יש הצדקה להפליה לטובה של חבל ארץ זה לעומת חבלי ארץ אחרים באותה דרגת עדיפות. מכל החומר שהוצג לנו לא נראה שנערכה בדיקה משווה כזו. לא די להצביע על קשיים כלכליים הקיימים ביישובי התענ"ך. יש צורך לבחון האם יישובי התענ"ך שונים מישובים אחרים באותה עדיפות לאומית. לטעמי זכאי היה המנהל בנסיבות אלה שלא לקבל את ההמלצה בעניין העדפת חבל התענ"ך, ולתת תוספת שווה למכסה ליצרני החלב באיזור עדיפות לאומית א' כולם, כפי שנעשה בסופו של דבר לגבי שנת 2001 (לעניין הקפדה על שוויון והימנעות ממתן הטבות יתר לפלונים ראו והשוו לדברי כבוד השופט חשין בבג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, עמודים 685-688 לפסק הדין).   38.  אשר להפליה הפנימית: המנהל הצהיר כי הבטחותיו של קריצ'מן לא חלו על כל רפתני חבל התענ"ך אלא רק על הרפתנים שהופיעו ברשימת המנכ"ל. אף אחד מהצדדים לא הגיש לנו רשימה מלאה של רפתני חבל התענ"ך. לתגובה מטעם המשיבים צורפה עם זאת פניה מיום 29.5.2000 של למעלה מ-20 רפתנים מחבל התענ"ך (מש/20) ובה דרישה להימנע מחלוקת תוספת לרפתי החבל על פי ההמלצות שקיבל משרד החקלאות בעקבות הבטחות של מר קריצ'מן. רפתנים אלה טענו כי רשימת הנהנים מתוספת מכסות שנקבעה ע"י משרד החקלאות היתה רשימת מפלה מטעמים פסולים (השתייכות פוליטית או מפלגתית). כותבי המכתב ביקשו כי תוספת המכסות תחולק באורח שוויוני. מר קריצ'מן בחקירתו התייחס למכתב מש/20 והסביר כי החלוקה שהומלצה במשרד החקלאות (דהיינו "רשימת המנכ"ל)), ביקשה ליצור העדפה מתקנת לפיה למשקים בחבל התענ"ך שמכסתם נמוכה תושלם המכסה ל-322,000 ליטר ולמשקים שמכסתם היא מעל 322,000 ליטר, תהיה תוספת של 11,000 ליטר בלבד. אין בפנינו, כאמור, רשימה של כל יצרני החלב בחבל התענ"ך ואולם יגעתי ומצאתי ששבעה מהחתומים על המכתב מש/20 אינם מופיעים כלל בתוספת המכסות שברשימה המצורפת לנספח ב', היא רשימת המנכ"ל. זאת ועוד; בסיכום הדיון מיום 3.3.1999 נספח ב' לכתב הערר מוזכר (בסעיף 4) מתן "תוספות מיוחדות מומלצות על ידי המשתתפים לשני מקרים מיוחדים" - האחד - תושב מיטב והאחרת תושבת פרזון. מקרים מיוחדים אלה יקבלו תוספת כוללת של 50,000 ליטר למשק מותנה באישור מנכ"ל המשרד. אכן ברשימה הנספחת למסמך ב' מוזכר לגבי תושבת פרזון שנהנתה כבר ממכסה של 324,800 ליטר שהיא תקבל תוספת של 50,000 ליטר ולגבי תושב מיטב שנהנה כבר ממכסה של 371,500 ליטר מוזכר שיקבל אף הוא תוספת מכסה של 50,000 ליטר. הצדדים בדיון שלפנינו לא נכנסו לבדיקה פרטנית של כל מקרה ומקרה אך על פני הדברים עולה שמעבר למה שכינה מר קריצ'מן "הפליה מתקנת" ישנם גם חריגים. ושוב: לא הראו לנו שנערכה בדיקה ארצית וכוללת, וגם לא בין יצרני חבל התענ"ך אם אין מקרים "מיוחדים" אחרים. לסיכומו של עניין זה: על פי הראיות שהוצגו לנו לא כל רפתני התענ"ך נהנו מתוספת, והיו גם רפתנים שנהנו מתוספת חריגה מעבר למיכסת המינימום באישור המנכ"ל. רשימת המנכ"ל לוקה איפוא גם בהפליה פנימית, בתוך חבל התענ"ך, וגם מסיבה זו לא חייב היה המנהל לקבל את הרשימה ככזה ראה וקדש. אם נעשתה ההפליה לטובה באמצעות "קרן המנכ"ל" - לא ידעתי מהו הדין המאפשר לקיים קרן נפרדת כזו, אף אם היקפה מצומצם.   39. המנהל עמד בעדותו (עמ' 25) על הקושי בחלוקה שוויונית של מכסות חלב. המכסות מבוססות בעיקרן על "שנה פתוחה", שנת 1983, בה כל מי שהצליח לייצר כמות חלב מסוימת יצר בסיס למכסתו העתידית. המנהל הסביר כי השאלה כיצד לחלק בלא הפליה שאלה קשה היא. המנהל שיווה מול עיניו את הצורך לפעול באופן שוויוני ולא היה מוכן לאמץ חלוקה בלתי שוויונית שהוצעה לו. אני סבורה כי אין לנו יסוד להתערב באופן בו הפעיל המנהל את שיקול דעתו, ובפרט במקום בו למכסה שנקבעה לשנה מסוימת השלכות לעתיד לבוא וללא הגבלת זמן. כל עוד ייצור החלב בארץ בנוי על "מכסות" יש לעשות הכל כדי לחלקן באופן שוויוני.   (ו) לסיכום:   40.  אציע איפוא לחברי לועדה שלא להתערב בשיקול דעתו של המנהל ולא להורות לו להוסיף למכסתם של העוררים 64,000 ליטר לשנת 2000 ואילך כמבוקש בעררם. טענות העוררים על נזק כספי שנגרם להם כתוצאה מהבטחות לא מוסמכות או כתוצאה ממצגים שבשתיקה שנעשו ע"י המנהל - מקומן בתביעה כספית ולא בהגדלת מכסות החלב.   אני מציעה איפוא לחברי לדחות את הערר. נוכח ההבטחות והמצגים שבשתיקה אני מציעה כי הערר יידחה ללא צו להוצאות.   מ' נאור - שופטת       חבר הועדה עו"ד אליצור דיבון:   אני מסכים.   א' דיבון, חבר ועדה   חבר הועדה עו"ד חגי סיטון:   אני מסכים.   ח' סיטון, חבר ועדה     הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור.  חקלאותמושבים נחלות ומשקיםחלב