קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא היתר בניה מערכת סולארית: האם הקמתן של מערכות סולאריות עוקבות שמש על הקרקע טעונות היתר בנייה? זו השאלה המרכזית העומדת לפנינו לדיון.משאלה זו נגזרת שאלת תוקפם של היתרי בנייה להקמתן של מערכות אלה, שהונפקו על ידי הועדה המקומית ללא הסכמת מינהל מקרקעי ישראל. רקע 1. בראשית שנת 2009 התיר מינהל מקרקעי ישראל באופן גורף למוסדות התכנון להנפיק היתרי בנייה להצבת מתקנים סולארים על גגות של מבנים המצויים על אדמות המינהל (אישור מיום 24.2.09 נספח ז2 לעתירת המינהל להלן - "אישור המינהל"). בשלהי שנת 2010 אישרה הממשלה את תוכנית מתאר 10/ד/10 - תוכנית המאפשרת, מן ההיבט התכנוני, הקמת מתקנים פוטו וולטאיים על גגות וחזיתות מבנים. כן מאפשרת התוכנית, במידה ולדעת מוסדות התכנון לא ניתן להקים מתקן זה על הגג או בחזית המבנה, לאשר הקמת המתקן בחלקה א' בישוב חקלאי (חלקה א' היא חלק מנחלה חקלאית המיועד בתוכנית תקפה למגורים, למבני משק של בעל זכויות בנחלה ולעיבוד חקלאי). ביום 30.1.12 ניתנה החלטה מס' 1254 של המינהל, העוסקת בהקצאת קרקע למתקנים סולאריים. ההחלטה מתווה את מדיניות המינהל בכל הנוגע להצבת מתקנים סולאריים וקובעת כי לא יותר שימוש למתקני אנרגיה סולארית בחלקה א' למעט על גגות של מבנים קיימים (נספח כ' לעתירת המינהל). 2. המתקנים הפוטו וולטאים נשוא הדיון שלפנינו הם "מערכת ליצור חשמל הממירה ישירות אנרגיה סולארית לאנרגיה חשמלית, המותקנת על גבי משטח מוגבה מהקרקע, באופן המאפשר עקיבה [אחר השמש י.ו.] ומאפשר, לפחות חלקית, המשך השימוש במפלס הקרקע" (ראו סעיף 4.4 בתכנית מתאר ארצית  10/ד/10 למתקנים פוטו וולטאיים, נספח י"ט לעתירת המינהל. עוקבי השמש יקראו להלן - "טרקרים"). הטרקרים הנדונים הםבעלי הספק של 15 ק"ו וכוללים עמוד המחובר לקרקע המתנשא לגובה של כעשרה מטרים, עליו מורכב פאנל המכיל לוחות בשטח של כ- 87 מ'"ר אשר אמורים להסתובב בהתאם לזווית השמש (נספח ט' לעיקרי טיעון המינהל). העתירות 3. בפני שתי עתירות שהדיון בהן אוחד - עת"מ 25694-02-12 הוגשה על ידי גרינטופס בע"מ (להלן: "גרינטופס"), ועת"מ 50902-06-12 שהוגשה על ידי מדינת ישראל/מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל", גרינטופס והמינהל יקראו להלן - העותרים).   4. עניינן של שתי העתירות בכ-50 היתרי בנייה להקמת מתקנים להפקת חשמל שהנפיקה הועדה המקומית לתכנון ולבניה-חוף הכרמל (להלן:"הועדה המקומית"), במהלך שנת 2011 לתושבי ישובים שבתחומה, הם המשיבים בשתי העתירות (להלן: "ההיתרים"). 5. גרינטופס - העותרת בעת"מ 25694-02-12, היא חברה העוסקת בהקמת מערכות סולאריות עוקבות שמש הם הטרקרים. גרינטופס הגישה עתירתה כנגד הועדה המקומית בדרישה שזו תבטל את ההיתרים, נגד הועדה המחוזית בדרישה שתורה לוועדה המקומית לבטל או להתלות את ההיתרים, נגד הרשות לשירותים ציבוריים חשמל על מנת שזו תורה לחברת החשמל שלא לחבר את המתקנים ולנתק את אלה שכבר חוברו, נגד המינהל בדרישה שיפעל לביטול ההיתרים, נגד חברת SLS וחברת G. System שהתקשרו עם משיבים 7-50 לשם הקמת המתקנים, בדרישה שימנעו מהקמת המתקנים, ונגד 43 מקבלי היתרים מן המושבים צרופה, מגדים, גבע כרמל, עופר ועין איילה.   אעיר כי גרינטופס היא גוף הפועל למטרות רווח ומתחרה עסקית במשיבות 5 ו-6 ומכאן עניינה בעתירה, בנוסף למטרה הציבורית של שמירה על שלטון החוק, כדבריה. 6. המדינה/המינהל - העותר בעתירה 50902-06-12, מוסמך על פי חוק לנהל את הקרקעות מושא ההיתרים שהן אדמות מדינה,עותר כי בית המשפט יצהיר על בטלות שני היתרים שניתנו לעפרה ויעקב גרטל ממושב עין איילה שהם 2 מבין 43 מקבלי ההיתרים (להלן: "גרטל"), וכן יורה על הריסת שני המתקנים שהוקמו מכוח ההיתרים על ידי גרטל בחלקתם. כן עותר המינהל לבטל טפסי 4 שנתנה הועדה המקומית לגרטל, ולאסור על חברת החשמל לחבר את הטרקרים לרשת החשמל (אעיר כי טרקרים אלה כבר היו מחוברים לרשת החשמל עת הגיש המינהל את עתירתו ועת הגישה גרינטופס את עתירתה המתוקנת). העובדות בתמצית 7. בשנת 2011 חתמו המשיבים 7-50 בעתירת גרינטופס על זיכרון דברים עם חברת SLS(המשיבה 5), על מנת שזו תתקין בחלקותיהם טרקרים. במקביל, ובהתאם לתוכנית 10/ד/10, הגישו המשיבים בקשה לוועדה המקומית לקבלת היתר בנייה להצבת הטרקרים בחלקותיהם. 8. בחודש אוגוסט 2011 הנפיקה הועדה המקומית לגרטל היתרי בנייה להקמת שני טרקרים. כחודשיים לאחר מכן הזמינה SLS את הציוד הנדרש מיצרנית הלוחות הפוטו-וולטאים המורכבים על הטרקר, בחודש פברואר 2012 הקימה SLS את הטרקרים בחלקת גרטל, ובחודש אפריל 2012 חוברו אלה לרשת החשמל על ידי חברת החשמל. עלות הקמת הטרקרים על ידי גרטל, בהתאם להצהרתם, הסתכמה בכ- 760 אלף ₪. בין 14.11.2011 ל-14.12.2011, הנפיקה  הועדה המקומית היתרים להקמת טרקרים לכל יתר המשיבים. 9. ביום 14.12.2011, לאחר מתן ההיתרים, פנה מהנדס המועצה האזורית חוף כרמל למנהל מחוז חיפה במינהל, וציין כי להבנת הועדה המקומית, ההסכמה הגורפת שנתן המינהל באישור המינהל מיום 24.2.09, להצבת מתקנים פוטו וולטאים על גבי גגות המבנים, חלה גם על טרקרים (נספח א' לתגובת המינהל). בתשובה מיום 15.12.11 השיב מנהל המחוז כי אישור המינהל מיום 24.2.09 התייחס להיתרי בנייה להצבת מתקנים על גגות המבנים בלבד והאישור אינו מתייחס להקמת טרקרים על עמודים, אשר הקמתם מחייבת אישור מראש של המינהל, ועריכת עסקה כתנאי לאישור זה. בהתאם לבקשת המינהל, המציאה הועדה המקומית למינהל את רשימת בעלי ההיתרים לטרקרים, ממנה השמיטה בטעות את שמם של גרטל. על פי רשימה זו שלח המינהל מכתבים לבעלי ההיתרים בהם צויין כי בנייה ללא קבלת הסכמת המינהל מהווה עבירה. כמו כן, נדרשו בעלי ההיתרים להמציא למינהל את ההיתרים לצורך בחינתם. 10. בעקבות עמדת המינהל, כפי שהובהרה לוועדה המקומית, חדלה האחרונה להנפיק היתרים להקמת טרקרים בחלקות א' של נחלות במושבים. ההיתרים שהונפקו למשיבים 7-50 הם מושא העתירות שלפנינו. תמצית טענות העותרים 11. העותרים עותרים לביטול ההיתרים שהונפקו על ידי הועדה המקומית שכן לטענתם ההיתרים הונפקו מבלי שהתקבלה תחילה הסכמת המינהל כנדרש על פי תקנה 2 ג' 1 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר תנאיו ואגרות), תש"ל-1970 (להלן: "תקנות האגרות"), הקובעת כי לא יינתן היתר בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא בהסכמת המינהל. לטענת העותרים, משלא ניתנה הסכמה כזו בענייננו, ממילא ההיתרים הוצאו בניגוד לחוק ויש לבטלם. תמצית טענות המשיבים 12. המשיבים טוענים כי דין העתירות להידחות על הסף בשל שיהוי והעדר זכות עמידה (כלפי גרינטופס). לגוף העתירה נטען כי אין צורך בקבלת היתר בנייה להקמת הטרקרים, ומכל מקום, גם אם נדרש היתר בניה הרי שבפועל ניתנה במקרה זה הסכמת המינהל להקמת הטרקרים שכן, ההסכמה הגורפת שניתנה על ידי המינהל להצבת מתקנים על גגות המבנים, כוללת אף הסכמה מכללא להצבת הטרקרים על גבי הקרקע. עוד נטען כי יש לראות בתוכנית תמ"א 10/ד/10 כתוכנית המתירה הצבת הטרקרים כאמור בתקנה 2 ג' 1 לתקנות האגרות. לבסוף נטען כי גם אם ההיתרים הוצאו שלא כדין, יש להותירם על כנם נוכח עיקרון ההסתמכות ודוקטרינת הבטלות היחסית.   דיון והכרעה שיהוי בהגשת העתירות עתירת המינהל 13. עתירת המינהל מופנית כנגד הענקת ההיתרים לגרטל. היתרי הבנייה הוענקו לגרטל בחודש אוגוסט 2011. המינהל טוען כי יש לספור את מניין 45 הימים שנקבעו בתקנות לצורך הגשת עתירה מינהלית, מחודש מאי 2012 שאז נודע למינהל על מתן ההיתרים לגרטל, ולא מחודש אוגוסט מועד הענקת ההיתרים. 14. תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) תשס"א - 2000 קובעת כדלקמן: " (א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין.     (ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם". מכאן, שהמועד הקובע לצורך מניין 45 הימים הוא המועד המוקדם מבין שלוש האפשרויות המנויות בסעיף, ובענייננו, מועד הנפקת ההיתרים, היינו חודש אוגוסט 2011. המינהל הגיש את העתירה בחודש יוני 2011, ומכאן שזו הוגשה לאחר חלוף המועד הקבוע לכך בתקנות. לעניין זה ראו את עמדת המינהל עצמו בתגובתו לעתירת גרינטופס, שם טען כי יש לדחות את עתירת גרינטופס מפאת שיהוי בהגשתה, שכן המועד הקובע לצורך בחינת טענת השיהוי הוא מועד הענקת ההיתרים ולא מועד היוודע הדבר לגרינטופס (סעיף 6.3 בתשובה לבקשה לצו מניעה זמני מטעם גרינטופס). במצב דברים זה, מנוע המינהל מלטעון אחרת, ודי בכך כדי לקבוע כי עתירתו נגועה בשיהוי ניכר בעטיו יש לדחות את העתירה (על שיהוי של מס' חודשים בהגשת העתירה כנימוק לדחיית העתירה ראו עע"מ 1330/09 לאה דנון נ' המועצה המקומית בנימינה (2011)). 15. המינהל טוען לחילופין, כי גם אם נפל שיהוי בהגשת העתירה, יש להתעלם ממנו נוכח אי החוקיות הבולט בהנפקת ההיתרים, והעדר תום לב מצד גרטל. דין הטענה להידחות. גם לו ראוי היה להבליג בנסיבות העניין על השיהוי הכבד בהגשת העתירה, היה מקום לדחות את עתירת המינהל לגופה, על רקע ההכרה באינטרס ההסתמכות של גרטל ומעשה עשוי. מחומר הראיות עולה כי בעטיו של השיהוי הכבד, שינתה משפחת גרטל את מצבה לרעה, שכן, בהסתמכה על היתר הבניה שניתן לה, היא הקימה את הטרקרים בחלקתה בהשקעה של מאות אלפי שקלים. אין מחלוקת כי בעת הגשת עתירת המינהל, הקמת הטרקרים הושלמה, והם כבר חוברו לרשת החשמל ופעלו מזה זמן. 16. זאת ועוד, טענת המינהל כי גרטל אינם תמי לב מאחר והם ידעו או היה עליהם לדעת כי נדרש אישור המינהל למתן היתר בניה להקמת הקרקרים על הקרקע לא הוכחה על ידי המינהל. טענה זו אף אינה מתיישבת עם קביעת בית משפט זה (כב' השופט ש. שפירא) בהחלטה בצו הזמני כי: "עם זאת, במקרה זה מדובר במשיבים אשר פנו כדין לקבלת היתר ואף קיבלו אותו מהוועדה המקומית. כאמור על פני הדברים נראה כי משפחת גרטל פעלה כדין בהקמת המתקנים ולכן אין המדובר במקרה רגיל של פגיעה באינטרס הציבורי של אכיפת חוקי התכנון והבנייה לכל היותר נראה על פני הדברים כי יתכן שהמדובר בטעות או בפרשנות מוטעית שנתנה הוועדה המקומית לדין החל בעניין זה זאת לאור העובדה כי מדובר בנושא חדשני וייתכן שהיבטים רבים בנושא זה טרם פורשו על ידי הרשויות ובתי המשפט" (החלטה מיום 12.7.2012 הדגשה שלי י.ו). 17. זאת ועוד,  בהוראת סעיף 216 (א) לחוק התכנון והבנייה נקבע כי: "ניתן לאדם אישור או היתר לפי חוק זה על סמך פרטים בלתי נכונים ולא חל על המקרה סעיף 215 [מקרה בו מסר אדם למוסד תכנון ידיעה ביודעו שהיא מטעה או כוזבת במטרה להשיג אישור או היתר י.ו], רשאית הועדה המקומית, לאחר שנתנה לאותו אדם הזדמנות להשמיע את טענותיו, לבטל את האישור או ההיתר, הכול לפי העניין, אולם כשהיה האישור או ההיתר לעניין בניה, לא תעשה כן אחרי שהחל אותו אדם בבניה."  על פי סעיף זה, אין ליטול מאדם היתר בניה כאשר הוא החל בבנייה מכוח הסתמכות בתום לב על ההיתר שהוענק לו. על אחת כמה וכמה בענייננו בו לא הוכח העדר תום לבם של גרטל והבניה הסתיימה זה מכבר. 18. לסיכום - בשים לב לכל האמור לעיל, דין עתירת המינהל המתייחסת לעניינם של גרטל להידחות בעטיו של שיהוי כבד בהגשת העתירה וכן לגוף העתירה, נוכח הסתמכות גרטל בתום לב על פעולת הרשות המינהלית ומעשה עשוי. עתירת גרינטופס 19. גרינטופס הגישה את עתירתה ביום 14.2.2012. ההיתרים למשיבים 7-48 הונפקו בין יום 14.11.2011 ליום 14.12.11. מכאן שהעתירה הוגשה 60 יום לאחר שהונפקו אחרוני ההיתרים. בתשובתה לטענת השיהוי שהועלתה כלפיה, טוענת גרינטופס כי היא לא השתהתה בהגשת העתירה שכן העתירה הוגשה טרם חלוף 45 יום ממועד קבלת תשובת ועדת הערר בערר שהגישה כנגד הנפקת ההיתרים, החלטה שניתנה ביום 1.2.2012.   דין הטענה להידחות. המועד הקובע לצורך מניין 45 הימים הוא מועד הנפקת ההיתרים. הנפקה זו היא מושא העתירה של גרינטופס בגדרה היא תוקפת את חוקיות ההיתרים. הגשת הערר על ידי גרינטופס לא עצרה את מניין הימים, במיוחד בשים לב לכך, שלא היה מקום להגיש את הערר מלכתחילה (ראו  האמור בסעיף 152 לחוק התכנון והבנייה בעניין זה).   20. לאור האמור, עתירת גרינטופס הוגשה בשיהוי של לפחות 14 יום. יחד עם זאת, אני סבורה כי מדובר בשיהוי קל, אשר ראוי להבליג עליו, מכוח שיקול הדעת הנתון לבית המשפט, נוכח טענת אי החוקיות. כבוד השופט טירקל דן בשאלה מתי שיהוי יביא לדחיית עתירה על הסף, וכלשונו: "את מבחן השיהוי העמיד בית-משפט זה על שלושה יסודות: השיהוי הסובייקטיבי, השיהוי האובייקטיבי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק. השיהוי הסובייקטיבי עניינו אופן ההתנהגות של העותרים והשאלה אם חלוף הזמן מלמד שוויתרו על זכויותיהם. השיהוי האובייקטיבי עניינו שינוי המצב לרעה ופגיעה באינטרסים ראויים - של הרשות המנהלית או של צדדים שלישיים - שנגרמה בעקבות האיחור בהגשת העתירה. חומרת הפגיעה בשלטון החוק עניינה הפגיעה בחוק או בשלטון החוק המתגלה במעשה המנהלי שהוא נושא העתירה" (עע"מ 8723/03 עיריית הרצליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ"ח(6) 728, ע' 734). בענייננו, התנהלות גרינטופס מעת שנודע לה על הנפקת ההיתרים אינה מלמדת כי ויתרה על זכויותיה. מידעם היוודע לה כי הועדה הנפיקה את ההיתרים, היא פעלה בדחיפות ופנתה לוועדה על מנת שזו תבטל את ההיתרים, ומשפנייה זו לא צלחה פנתה לועדת הערר. זאת ועוד, לא שוכנעתי כי בעטיו של השיהוי הקל בהגשת העתירה, שונה מצבם של המשיבים לרעה באופן משמעותי. מנגד, העתירה תוקפת מעשה של אי חוקיות לכאורה שנפל בהתנהגות הרשות המנהלית. בעע"מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה נ' החברה להגנת הטבע בעמ' 679-678, נקבע כי היחס בין היסוד הסובייקטיבי, היסוד האובייקטיבי ויסוד הפגיעה בשלטון החוק לצורך הכרעה בשאלת  השיהוי "ייקבע על-פי משקלו היחסי של כל אחד מהשיקולים בנסיבותיו של כל עניין. בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל אפוא בית-המשפט מערכת איזונים שעל-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק...". 21. לסיכום, שוכנעתי כי האיזון הראוי בין השיהוי הקל בהגשת העתירה, העדר פגיעה מהותית ומשמעותית במשיבים, ומנגד, אי החוקיות הנטענת בהנפקת ההיתרים, מצדיק להבליג על השיהוי בהגשת העתירה. זכות עמידה 22. המשיבים טוענים כי לגרינטופס אין זכות עמידה. לטענתם, גרינטופס לא נפגעה ישירות מהנפקת ההיתרים והיא אף אינה עותרת ציבורית אלא מתחרה עסקית, ועל כן אין להידרש לעתירתה. גרינטופס טוענת מנגד כי היא נפגעת באופן ישיר מהנפקת ההיתרים מאחר וקיימת מכסה קצובה מטעם חברת החשמל לתעריף שהיא משלמת ליצרניים קטנים ולמעשה המשיבים 7-50, "תופסים מקום" של אחרים ביניהם לקוחות שלה, הפועלים כדין. עוד טוענת גרינטופס כי יש לה אינטרס ציבורי  בהגשת העתירה נוכח הפרת החוק הנטענת על ידה. 23. אני סבורה כי אין לדחות את העתירה רק בשל העדר זכות עמידה לגרינטופס. אומנם גרינטופס אינה נפגעת ישירות מהנפקת ההיתרים, אך שוכנעתי כי יש מקום לטענתה כי היא נפגעת כתוצאה מאי החוקיות הנטענת בהנפקת ההיתרים, אם כי לטעמי באופן עקיף, זאת כמתחרה עסקית של SLS. על כן יש לאפשר לה לעתור לבית משפט זה. ראו דברי כבוד השופט לוי בעע"מ 8193/02 ראובן נ' פז (17.12.2003), להלן עניין ראובן: "...לכן די שהעותר יצביע על פגיעה באינטרס ואין הוא חייב להראות פגיעה בזכות חוקית, ואין אף באינטרס העסקי או הכלכלי שפז מנסה להגן עליו כדי לפגוע בזכות העמידה שלה, שכן כל עוד היא טוענת נגד פעילות בלתי חוקית או כנגד מעשה שלא כדין, המקנה יתרון למתחרה עסקי שלה, אין לחסום בפניה את הגישה לביהמ"ש". (הדגשה שלי י.ו). כדאיות התקנת טרקר תלויה בתעריף המשולם על ידי חברת החשמל ליצרן, ותעריף זה ניתן במסגרת מכסות. ראו ההסבר הניתן במסמך של מרכז המחקר של הכנסת - אנרגיות מתחדשות כמנוף לפיתוח אזורי - לאור החלטת הממשלה 4450 מיום  24.1.2011: "המתווה שנבחר לקידום ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות הוא מתן תעריפי הזנה (Feed-in Tariff - FIT) לפי מכסות. תעריף הזנה הוא התחייבות המדינה לשלם תעריף קבוע לתקופת זמן קצובה, בדרך כלל 20 שנה, בעבור חשמל המופק באמצעות אנרגיה מתחדשת. כיום קיימים תעריפי הזנה למתקנים פוטו-וולטאים קטנים למגזר הפרטי והמסחרי, למתקנים סולריים בינוניים ולמתקני רוח קטנים. אין עדיין הסדרה של תעריפים כאלה לתחנות כוח סולריות גדולות, לטורבינות רוח גדולות או בינוניות ולמתקני ביו-גז". בהמשך אותו מסמך נכתב: "מתקנים פוטו-וולטאים קטנים מתקנים פוטו-וולטאים בהספק שעד 50 קילוואט לצריכה עצמית ולמכירת עודפים לרשת. ההסדרה מתחלקת למתקנים ביתיים בהספק שעד 15 קילוואט ומתקנים מסחריים בהספק של 15-50 קילוואט. תעריף ההזנה למתקנים ביתיים הוא 2.04 ש"ח לקוט"ש. תעריף זה יהיה בתוקף עד למיצוי המכסה שנקבעה, 15 מגוואט. אם יושג היעד תיקבע מכסה חדשה עם תעריף חדש. למתקנים מסחריים נקבעו תעריפים לקוט"ש במתווה יורד: 1.51 ש"ח עד סוף אוגוסט 2011; 1.41 ש"ח עד סוף אוגוסט 2012 ו-1.31 ש"ח עד סוף דצמבר 2014, או עד מיצוי המכסה, 120 מגוואט" (ראו פרסום המסמך ב-). כן ראו ההסבר בדבר "המרוץ למכסות" בבג"צ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי נ מועצת מקרקעי ישראל (26.8.2012). בהתחשב בנתונים אלה נראה כי לגרינטופס עניין בעתירה, אם כי עקיף. זאת ועוד, הפסיקה הרחיבה את זכות העמידה במקרים בהם מועלית טענת אי חוקיות נגד הרשות השלטונית. ראו את האמור בעניין ראובן: "הואיל ומולם ניצב אינטרס הציבור להבטיח את קיומו של שלטון החוק גם ברשויות המינהל. אינטרס זה בא לידי ביטוי בהרחבת הביקורת השיפוטית על פעולות המינהל, בין היתר, באמצעות הרחבת גבולותיה של זכות העמידה. הרחבת זכות זו נתפסת כמטפחת את טוהר המידות ברשות המנהלית, מחזקת את שלטון החוק, ובטווח הרחוק מגבירה את אמון הציבור הן במערכת השיפוטית והן במערכת המנהלית. האיזון בין האינטרסים השונים הוא אשר משרטט את גבולותיה של זכות העמידה." (שם, עמוד 5) לאור האמור, אני דוחה את הטענה כי לגרינטופס אין זכות עמידה. טענות לגוף העניין האם הקמת הטרקרים טעונה היתר בנייה? 24. המשיבים טוענים כאמור כי הטרקרים אינם בגדר 'בנין' או 'תוספת לבנין' ועל כן אין צורך בקבלת היתר בניה להקמתם. לטענתם, תקנות האגרות קובעות רשימה של עבודות ושימושים שדורשים היתר והטרקרים אינם כלולים ברשימה זו.  המשיבים מסתמכים בין היתר על פסק דינו של כב' השופט סטולר  בעת"מ 25672-12-10 צור גלבוע נ' מ.י. הועדה המקומית.לתכנון ובניה 27.4.2011), אשר ציין כי אינו משוכנע שהקמת עמודי תאורה טעונה היתר בניה.   25. אקדים ואומר כי דעתי היא, כפי שלמעשה גורסת הועדה המקומית, כי מתקן הטרקר הנבנה על הקרקע הוא "מבנה" והקמתו טעונה היתר בנייה מכוח הוראות חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965. המסגרת הנורמטיבית 26. סעיף 145 לחוק התכנון והבניה קובע כדלקמן: "     (א)        לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי העניין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר: .... (2)       הקמתו של בנין...." בניין מוגדר בסעיף 1 לחוק: "בנין" - כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות - (1)        כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע; (2)        קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים, או מיועדים לגדור, או לתחום, שטח קרקע או חלל". "מבנה" על-פי הגדרתו המילונית הוא בנין או בית, צריף או מתקן. "מתקן" על פי הגדרתו המילונית הוא מכשיר או מערכת של כלים או חלקים שהותקנו להפעלת משהו (אברהם אבן שושן, המילון החדש, 1993 ההדגשה שלי י.ו) "טרק"ר מוגדר בתוכנית המתאר: "מערכת ליצור חשמל הממירה ישירות אנרגיה סולארית לאנרגיה חשמלית, המותקנת על גבי משטח מוגבה מהקרקע" (ראו סעיף 4.4 בתכנית מתאר ארצית  10/ד/10). 27. נדמה אם כן, כי לאור כל ההגדרות המובאות לעיל, טרקר עונה על הגדרת "מתקן" הכלול בהגדרת "מבנה", המחייב היתר בנייה כאמור בהגדרת "בנין" בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה. אומנם הכללת עמוד הטרקר "כבנין", אינה מובנת מאליה וספק אם היא נכונה בלשון בני אדם, אך לעניין זה אפנה לדבריו של כב' השופט י. אלון, היפים גם לענייננו: "אכן, הדיבור "בניין", כהגדרתו בסעיף 145 לחוק, משתרע לאופקים סמאנטיים הרחוקים לבלי קץ מהדיבור "בניין" שבשפה המדוברת, הספרותית או סתם בלשון בני אדם. ברם, פער מובנים זה מתבקש נוכח התכליות שביסוד חוק התכנון ובניה - וראשונה שבהם כשמו של החוק - "תכנון הבניה". תכליתו זו של החוק מחייבת הגמשה והרחבה, עד כדי צרימת הלשון המדוברת והנהגית של הדיבור "בניין". מוכן אני מתוך הפרש בסיסי זה שבין מובן הדיבור "בניין" בלשון בני אדם לבין מובנו לצורך חוק התכנון ובניה ותכליתו, לצאת מן ההנחה כי אכן "המטמנה" שהעבודות לסגירתה מהוות את נשוא בקשת ההיתר - עולה כדי הגדרת "בניין" שבחוק, וזאת על אף שהאוזן השומעת עברית של בני אדם תצרום מכך. דרכו של מחוקק בניסוח החוק מאלץ אותו לא אחת ליתן למלים ולמונחים שבשפה - מובנים שונים, אחרים או נוספים לאלה הנהוגים בשפה המדוברת. במקרים שכאלו, ובמיוחד שעה שנקבעים הם ב"מילון מונחים משפטי" שקובע המחוקק בסעיפי הגדרות בחוקים השונים, מודיענו הוא בכך כי לצורכי אותו החוק, יפורשו אותו מונח, מילה או ביטוי לא במובן השגור הנודע להם בלשוננו אלא באותו מובן ובאותו היקף שנחקק להם על ידו באותם "סעיפי מילון" הלא הם סעיפי ההגדרות" (עת"מ 323/06 החברה לשירותי איכות הסביבה נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה (7.1.07) סעיף 7). זאת ועוד, בבקשה להיתר בניה שהוגשה על ידי גרטל צוין כי סוג העבודה המבוקש הוא הקמת "בניין חדש". ובתיאור הבקשה נכתב: "הקמת עמוד סולאריים עוקבים שמש (מסתובב)". 28. אוסיף עוד לכל האמור כי הטרקר הוא מבנה בעל מימד של קביעות, כאמור בהגדרת "בנין" בסעיף 145 (א)(2)(1) לחוק התכנון והבניה (בעניין יסוד הקביעות ראו ע"פ 600/68 מדינת ישראל נ. רונן פד"י כג (1) 196, שם נקבע כי סוכך (מרקיזה) מהווה בנין הטעון היתר בניה בהיותו מחובר חיבור של קבע לבניין. כן ראו רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל-אביב (18.9.1997) שם נקבע כי מאהל מקיים את התנאי של קביעות ועל כן טעון היתר בנייה. וראו עוד ע"א 1188/06 מנסור נ' פאהום (8.1.2008), עמ' 9; ע"פ 6415-08-07 נייגר נ' עיריית רעננה (5.5.2009), עמ' 13-14; ע"פ 23693-10-09 סנסט ביץ' נ' עיריית חיפה (5.11.2009), עמ' 6). הטרקר בענייננו מחובר בחיבור של קבע לקרקע ועל כן, נכלל בהגדרת בנין (אעיר כי גם אם מדובר בחיבור ל -20 שנה, כטענת המשיבים, יש לראות בכך חיבור של קבע). 29. על מנת להסיר ספק, אפנה גם לתקנות האגרות, מהן ניתן ללמוד על היות הטרקרים "מבנה" הטעון היתר בנייה. במסגרת תקנות אלה, מצא מחוקק המשנה לנכון להכליל  את המתקנים הפוטו-וולטאים בין המבנים הדורשים היתר בניה. ראו בתיקון לתקנות האגרות מיום 4.8.2011 שם נקבע בסימן ד' הדן בשיעור האגרות עבור היתרי בנייה, כי עבור משטחים המשמשים לריכוז אנרגיית שמש ישלם מקבל ההיתר 1.14 ₪ לכל מטר רבוע עד 10,000 מטר. מכאן ברי כי על פי חוקי התכנון, הקמת מתקן פוטו- וולטאי כדוגמת הטרקר, מחייבת הוצאת היתר בנייה. 30. אשר על כן, המסקנה מכל המקובץ היא כי הקמת טרקרים על הקרקע טעונה היתר בנייה. על יסוד מסקנה זו, אבחן להלן את יתר טענות הצדדים. תוקף ההיתרים 31. תקנה 2 ג' 1  לתקנות האגרות קובעת כדלקמן: "2ג1.      (א)   על אף האמור בתקנות 2א(6) ו-2ג, לא יינתן היתר בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם כן הודיע מינהל מקרקעי ישראל כי אינו מתנגד לבקשה. (ב)        האמור בתקנת משנה (א) יחול רק בבקשה להיתר אשר מבוקשים בה שטח רצפה חדש או שימוש אשר טרם ניתן לו היתר". . על פי תקנה זו, אין לתת היתר בנייה בנכס שהוא מקרקעי ישראל, אלא אם הודיע המינהל באופן פוזיטיבי כי הוא אינו מתנגד לבקשה. המשיבים מסכימים כי אם אכן תתקבל טענת העותרים כי הקמת הטרקר טעונה היתר בנייה, חלה על ענייננו הוראת תקנה 2 ג' 1 לתקנות האגרות, אולם לטענתם, מתקיימים התנאים הקבועים בסעיף זה, כדלקמן: המינהל נתן הסכמה להקמת הטרקרים כאמור בסעיף 2ג1(א). לחילופין, לא נדרשת הסכמת המינהל מאחר והקמת הטרקר אינה גוררת שימוש בשטח רצפה חדש כאמור בסעיף 2 ג' 1 (ב).  ולחילופין, ניתן בעבר היתר לשימוש זה כאמור בסיפא של סעיף 2 ג 1 (ב) . נבחן אחת לאחת טענות אלה; הסכמת המינהל 32. המשיבים טוענים כי המינהל נתן הסכמתו להקמת הטרקרים. המשיבים מבססים טענתם זו על אישור המינהל מיום 24.2.2009 המופנה לועדות המקומיות לתכנון ולבניה שבו נכתב כדלקמן: "הרינו להודיעכם כי בהתאם לתקנה 2א(6) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל -1970, אנו נותנים בזאת את הסכמתנו לבקשות להיתר להצבת מתקנים לאנרגיה סולארית על גגות מבנים קיימים שנבנו כדין, במקרקעין שהם מקרקעי ישראל לפי חוק יסוד: מקרקעי ישראל" (ההדגשה במקור, י.ו.). לטענת המשיבים, מתן הרשאה להקמת מתקנים סולאריים על הגגות, כוללת אף מתן הרשאה מכללא להקמת הטרקרים על הקרקע. 33. דין הטענה להידחות בהעדר כל בסיס. האמור במכתב ברור. הרשאת המינהל היא להצבת מתקנים על גגות מבנים קיימים, כפי שכתוב באופן מפורש במכתב. לשון המכתב אינה סובלת את הפרשנות לה טוענים המשיבים, לפיה - גג משמע גם בניה על  הקרקע. גג הוא גג וקרקע היא קרקע. וראו בעניין זה את ההבהרה מטעם המינהל לועדה המקומית במכתב המינהל לועדה מיום 15.12.11 שם צויין כי האישור מתייחס להצבת מבנים על גגות בתים בלבד. ואומנם, בעקבות הבהרה זו הפסיקה הועדה המקומית להנפיק היתרי בנייה להקמת טרקרים על הקרקע.   מכל האמור עולה כי לא ניתן ללמוד על הסכמת המינהל להקמת טרקרים על מקרקעי ישראל, מתוך אישור המינהל מיום 24.2.09 הדן בהצבת מתקנים על גגות מבנים קיימים. שטח רצפה חדש   34. המשיבים ממשיכים וטוענים כי גם אם יקבע כי אין לראות במכתב הנ"ל העדר התנגדות להקמת טרקרים שלא על גגות, יש לקבוע כי לא היה כלל צורך בהסכמה או אי התנגדות של המינהל כיוון שהטרקרים אינם נבנים על "שטח רצפה חדש", כאמור בסיפא של תקנה 2 ג' 1 (ב). דין הטענה להידחות. הטרקר הוא מבנה מסיבי שבסיסו מחובר לקרקע. המבנה מותקן על עמוד המקובע בדרך קבע לקרקע, היינו, לשטח הרצפה, המתנשא לגובה של כ-10 מ' עליו מורכב פאנל המכיל לוחות בשטח של כ- 87 מ'"ר. טענת המשיבים כי הטרקר אינו עושה שימוש נוסף בקרקע ואינו מוסיף שטח רצפה חדש, אינה מתיישבת כאמור עם מבנה הטרקר אשר בסיסו על הקרקע והוא מחובר לקרקע.  מתן היתר 35. המשיבים מוסיפים וטוענים כי מכל מקום, חל האמור בסיפא של סעיף 2 ג' 1 (ב), הקובע כי "האמור בתקנת משנה (א) יחול רק בבקשה להיתר אשר מבוקשים בה שטח רצפה חדש או שימוש אשר טרם ניתן לו היתר" (הדגשה שלי י.ו). לדידם של המשיבים, להקמת הטרקרים, ניתן היתר בתמ"א 10/ד/10. דין טענה זו אף היא להידחות. תמ"א 10/ד/10 אינה מקנה היתרי בנייה אלא מתווה מדיניות תכנונית כלל ארצית מכוחה ניתן להוציא היתרים במקרים קונקרטיים.  לפיכך, הגם שתמ"א זו מאפשרת עקרונית מבחינה תכנונית הקמת מתקנים סולאריים בשטח המיועד לשימוש חקלאי בחלקה א', אין היא גוברת על הזכות שיש לבעלי הזכויות הקנייניות בקרקע (המדינה) להתנגד מטעמים ענייניים וסבירים למתן הרשאה להקמת הטרקרים במקרקעיו. וראו בעניין זה החלטה מס' 1254 של המינהל המתווה את מדיניות המינהל בנוגע להקמת מתקנים אלה במקרקעי ישראל, הקובעת כי לא יותר שימוש לאנרגיה סולארית למעט על גגות של מבנים קיימים. אציין כי תוקפה של החלטה זו אושר על ידי בית המשפט העליון (בג"צ 446/12 האגודה לצדק חלוקתי נ. מועצת מקרקעי ישראל (26.8.12).   36. סיכום ביניים - על פי הוראת תקנה 2 ג'1  לתקנות האגרות,  הועדה המקומית אינה רשאית להנפיק היתרי בנייה במקרקעי ישראל ללא הודעת המינהל כי הוא אינו מתנגד לבקשה. במקרה זה לא ניתנה הודעה כזו מהמינהל. עוד נסכם כי הקמת הטרקרים על הקרקע אינה באה בגדר החריגים הקבועים בסעיף 2 ג'1 (ב), שאינם דורשים הסכמת המינהל. 37. המסקנה מכל האמור היא כי משלא ניתנה הסכמת המינהל להענקת ההיתרים, לא היה מקום להנפיק למשיבים את ההיתרים. משאלה הונפקו - נפל בהם פגם. עתה יש לבחון האם פגם זה גורר אחריו את בטלות ההיתרים. דוקטרינת הבטלות היחסית 38. מקבלי ההיתרים שבין המשיבים טוענים כי גם אם יימצא שנפל פגם בהיתרים, הרי שהפגם אינו מהותי. לטענתם, בנסיבות העניין ונוכח תום ליבם, ראוי להותיר את ההיתרים על כנם, זאת בשים לב לדוקטרינת הבטלות היחסית, לפיה בנסיבות המתאימות, ניתן להכשיר פעולה של רשות מינהלית אף אם נפל בה פגם. לטענת המשיבים, הם הסתמכו בתום לב על ההיתרים וגם אם נפלה טעות בפרשנות המצב העובדתי/משפטי, הרי הטעות היא של הועדה המקומית שסברה כי המינהל נתן הסכמתו להצבת הטרקרים - סברה שבהחלט מתקבלת על הדעת ומכל מקום נעשתה בתום לב. על כן ראוי, לדעת המשיבים, להותיר את ההיתרים על כנם.  המשיבים מוסיפים כי יש לקחת בחשבון את האינטרס הציבורי בהקמת הטרקרים לנוכח מצוקת משק החשמל בישראל. לטענתם, הטרקרים יפחיתו את זיהום האוויר, וייעלו את ייצור החשמל תוך יצור אנרגיה  בשיעור העולה על 140% לעומת לוחות סולריים סטטיים. המשיבים טוענים עוד כי ביטול ההיתרים יגרום להם נזק רב, שכן, לצורך הוצאת ההיתרים הם שילמו עשרות אלפי שקלים עבור עריכת תוכניות, שדרוג מערכת החשמל במשקים שלהם וקבלת אישור רשות החשמל. זאת ועוד, המשיבים מדגישים כי במידה וההיתרים יבוטלו, המחיר שיקבלו עבור כל קילו ואט שעה אם יוציאו היתרים חדשים בעתיד, יהיה נמוך בעשרות אחוזים לעומת התנאים שהיו להם עת קיבלו את ההיתר שבידיהם. 39. בתגובה, טוענת גרינטופס כי אין זה המקרה להפעיל את דוקטרינת הבטלות היחסית, כיוון שהמשיבים הסתמכו על ההיתרים שלא בתום לב, שכן חזקה עליהם שהם ידעו את הוראות החוק ואת הדרישה לקבלת הסכמת המינהל לצורך קבלת ההיתר. לטענתה, הותרת ההיתרים על כנם, תכשיר מעשה לא חוקי.   כללי- על דוקטרינת הבטלות היחסית 40.על פי דוקטרינת הבטלות היחסית ניתן בנסיבות מתאימות להכשיר מעשה של הרשות המינהלית גם אם נפל בו פגם. דוקטרינה זו נועדה לאזן בין הרצון לעשיית צדק לבין מתן משקל הולם לאי החוקיות שנפלה במעשה הרשות המינהלית (בג"צ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים פד"י נ"ח(4) 289, 309; בג"ץ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 305-306); בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נז(2) 729). החלת הדוקטרינה על תוקפו של המעשה המינהלי תלויה באיזון הראוי בין מכלול שיקולים וביניהם, חומרת הפגם שנפל במעשה המנהלי ומהותו, מידת הנזק שייגרם לצדדים שלישיים ולאינטרס הציבורי אם יבוטל המעשה בשל הפגם, ומנגד, מידת הנזק שיגרם לטוענים לביטולו כתוצאה מאותו פגם (בג"צ 7505/98 קורינאלדי נ' לשכת עורכי הדין פד"י נ"ג(1) 153, 162 (1999); בג"צ 3514/05 מבטחים נגד פיורסט, 13.05.2012). עוד נקבע כי עיקרון ההסתמכות של צד ג' מהווה אחד הטעמים להפעלתה של דוקטרינת הבטלות היחסית (בג"צ 2918/93 עיריית קרית גת נ' מדינת ישראל פד"י מז(5) 832).אדגיש כי לטעמי עיקרון זה אינו עומד בפני עצמו ויש לערוך בכל מקרה ומקרה את האיזון הראוי בין מכלול השיקולים, ולהתאים את הסעד הראוי לכלל נסיבות המקרה (עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל נ' הועדה המקומית (24.06.2009) ופסקי הדין המובאים שם). מן הכלל אל הפרט 41. על יסוד ההלכות לעיל נבחן את המקרה שלפנינו. אקדים ואומר כי לא הוכח כי הפגם שנפל בהיתרים נעשה בחוסר תום לב של מי מהמשיבים. עם זאת, אין בכך כדי להביא להכשרת ההיתרים מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית, שכן אין די בכך שהפגם שנפל במעשה הרשות נעשה בתום לב על מנת שניתן יהיה להכשירו מינה וביה. יש לבחון בכל מקרה לגופו את מהות וחומרת הפגם והפגיעה באינטרס הציבורי, אל מול מהות הפגיעה של מי שנפגע מאותו פגם. בענייננו, אני סבורה כי הפגם שנפל בהיתרים הוא פגם חמור. מתן ההיתרים בניגוד להוראת תקנה 2ג1 לתקנות האגרות, הוא פגם היורד לשורש העניין. הדרישה לקבלת הסכמת המינהל למתן היתר הבנייה עומדת ביסוד תקנה 2ג1 והיא לב לבה של תקנה זו. על כן, לא מדובר במקרה זה בהפרה שולית של הוראות הדין, אלא בהפרת רכיב יסודי ומהותי מהוראות הדין. כמו כן, הענקת ההיתרים בלא הסכמת המינהל, לא רק שמנוגדת להוראת סעיף 2ג'1 לתקנות האגרות, אלא היא אף מנוגדת לעקרונות היסוד של דיני התכנון והבנייה המחייבים קבלת הסכמת בעלים לבניה במקרקעיו. 42.לאור כל זאת, מדובר בפגם מהותי, שורשי, שאין להבליג עליו. לא נעלמה מעיני הסתמכות המשיבים על ההיתרים, אולם, אין להתעלם מכך שלהבדיל ממשפחת גרטל, המשיבים טרם החלו בבניית הטרקרים ולא הוכח כי הם נדרשו להוצאות משמעותיות המצדיקות התעלמות מהפגם שנפל בהיתרים. כאמור, אינטרס ההסתמכות אינו עיקרון על הגובר תמיד על אי חוקיות במעשה המינהלי. לפיכך, במקרה זה, איזון ראוי בין מכלול השיקולים הרלוונטים,מוביל למסקנה כי אין מקום להותיר את ההיתרים על כנם מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית,ויש להורות על ביטולם,בכפוף לאמור להלן. 43.אני סבורה כי אף שכאמור אין מקום לאשר את ההיתרים כמות שהם מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית, יש לאפשר למשיבים לרפא את הפגם שנפל בהיתרים. דעתי היא כי מאחר ולא הוכח שהפגם שנפל בהיתרים מקורו בחוסר תום לב של מי מהמשיבים, ונוכח האינטרס הציבורי בהרחבת ניצול אנרגית השמש, ראוי לאפשר למשיבים להכשיר ולרפא את הפגם שנפל בהיתרים על ידי קבלת הסכמת המינהל להקמת הטרקרים בחלקות א' או בשטחים חליפיים אחרים. 44. סוף דבר - בשים לב לכל האמור לעיל, אני קובעת כי ההיתרים בטלים (למעט ההיתר של משפחת גרטל), כפוף לכך שבמידה ותוך תקופה של ארבעה חודשים מהיום תינתן הסכמת המינהל להקמת הטרקרים, יירפא הפגם שנפל בהיתרים ובמקרה זה ישובו ההיתרים ויעמדו על כנם (לעניין ריפוי הפגם השוו בג"צ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 305-306). 45. התוצאה עתירת גרינטופס מתקבלת באופן חלקי כאמור בסעיף 44. עתירת גרינטופס הנוגעת לעניינם שלגרטל נדחית לאור הנימוקים שפורטו בסעיף 18 בהתייחס לעתירת המינהל,והם נכונים בהתאמה גם לעתירת גרינטופס - אין צו להוצאות. עתירת גרינטופס נגד הועדה המחוזית,הרשות לשירותיים ציבוריים והמינהל נדחית ללא צו להוצאות בהעדר עילה. המשיבה 1 (הועדה המקומית) בעתירת גרינטופס תשלם לגרינטופס הוצאות בסכום של 10,000 ₪. 46.עתירת המינהל נדחית - המינהל ישלם לגרטל בלבד הוצאות בסכום של 10,000 ₪. 47. הצווים הזמניים שניתנו בעתירות - בטלים.בניהאנרגיה סולאריתהיתר בניה