קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הכשרה בדיעבד: עניינה של העתירה שלפני בהחלטת מוסדות התכנון והבניה שלא לאשר תכנית שיזמה העותרת, היא תכנית חש/32/12, אשר תכליתה להכשיר בדיעבד את פעילותו של בית הקפה "קפה תפוז", הממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של נחלת העותרת במושב בצרה. העתירה הוגשה לאחר שהועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז דחתה את התכנית ביום 3.8.08 וערר שהוגש על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה מועצה אזורית חוף השרון נדחה על ידי ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה ביום 14.12.08. הועדה המקומית הודיעה, כי היא מותירה את העניין לשיקול דעת בית המשפט ומשכך היא בבחינת משיבה פורמאלית בעתירה דנן. 1. רקע עבודתי ותכנוני העותרת, מפעילה בית קפה בשם "קפה תפוז", הממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של נחלת העותרת במושב בצרה, חלק מגוש 8975 חלקה 5. תכנית המתאר המחוזית החלה על חלקת העותרת היא "תמ"מ/7/3 תעסוקות לא חקלאיות בחלקה א'" (להלן: "תמ"מ/7/3"), אשר פורסמה למתן תוקף ביום 14.5.00 (ראו נספח י"ב לעתירה). בסעיף 5 לתכנית, שכותרתו "יחס לתכניות אחרות" נקבע, כי התכנית מהווה שינוי לתכנית המתאר המחוזית תמ"מ/3 וכי "במקרה של סתירה בין הוראות תכנית זו להוראות תכניות אחרות, למעט תכנית מתאר ארצית, תגברנה הוראות תכנית זו." מטרתה של תמ"מ/7/3 הינה "הוספת שימושים בתחום חלקה א' בנחלה וקביעת מגבלות על שימושים אלו" (סעיף 6 להוראות התכנית). תמ"מ/7/3 מסמיכה את הועדה המחוזית לייעד שטח לתעסוקה לא חקלאית במסגרת תכנית מתאר מקומית, בכפוף להוראות התכנית (ראו סעיף 8.1 לתכנית). בתכנית מוגדר "השטח המותר" כ"שטח שבו מותר להקים או להסב מבנה לתעסוקה לא חקלאית", כאשר "תעסוקה לא חקלאית" מוגדרת בסעיף 7.5 לתכנית והיא כוללת "משרד, גני ילדים, מעונות יום, מועדון לקשישים, אחסנה, למעט אחסנה גלויה, אירוח כפרי, מלאכה ותעשיה זעירה". התכנית קובעת עוד, כי לא תאושר תכנית מתאר מקומית לתעסוקה לא חקלאית אלא בתנאים המופרטים בה ובכלל זה התנאי שלפיו על תכנית המתאר המקומית לחול על כלל שטחה של המועצה האזורית הרלבנטית, למעט מקום בו השתכנעה הועדה המחוזית כי יש הצדקה לאשר תכנית רק לחלק מהשטח (ראו סעיף 8.3.2 לתכנית). בסעיף 9 לתכנית נקבע, כי: "לא תופקד תכנית מתאר מקומית כאמור בסעיף 8.1 אלא אם ההחלטה על הפקדתה התקבלה על ידי מוסד התכנון המוסמך להפקידה תוך 3 שנים מיום תחילתה של תוכנית זו". נספח א' לתכנית מפרט את המגבלות התכנוניות ובין היתר קובע כי "השטח המותר יהיה תחום המגורים שבחלקה א'" (סעיף 1) וכי "לא תותר תעסוקה לא חקלאית אלא בתחום השטח המותר" (סעיף 2). בסעיף 5 לנספח נקבע, כי: "על אף האמור בס"ק 1 רשאית הועדה המחוזית לקבוע בתכנית המתאר המקומית כי השטח המותר כולל, בנוסף לשטח תחום המגורים, גם את השטח החקלאי הנמצא בהמשך רצוף וצמוד דופן לתחום המגורים ובלבד שסך השטח המותר לא יעלה על 3 דונם". עוד נקבע בנספח א', כי לא תותר תעסוקה לא חקלאית המחייבת יותר מחמישה מקומות חניה על פי תקן חניה תקף או מספר תנועות כולל של רכב נכנס ויוצא העולה על עשרה כלי רכב לשעת שיא או עשרים וחמישה כלי רכב ליום (סעיף 13). ביום 14.8.03 פורסמה ברשומות תכנית מתאר מקומית חש/15/10, שהינה תכנית מקומית לתעסוקות לא חקלאיות במועצה האזורית "חוף השרון", החלה גם על מושב בצרה (תקנון התכנית צורף כנספח י"ט לעתירה). תכנית זו, אשר פורסמה בהתאם להוראות תמ"מ/7/3, מאפשרת הוצאת היתר בנייה להקמת עסקים לא חקלאיים בחלק החקלאי של חלקה א' בנחלה. בסעיף ג.1.(1) לתכנית מפורטים השימושים המותרים מכוח התכנית והם אינם כוללים שימוש לבית קפה. תכנית חש/15/10 הינה תכנית מאוחרת לתכנית חש/2/10, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 9.7.70 ואשר לטענת העותרת מתירה שימוש של בתי קפה. ברם, בסעיף א.10. לתכנית חש/15/10 שכותרתו "יחס לתכניות אחרות" נקבע, כי במידה וקיימת סתירה בין הוראות התכנית לבין הוראות תכניות אחרות, ובכללן חש/2/10, תגברנה הוראות תכנית חש/15/10. תכנית מתאר מחוזית נוספת הרלבנטית לענייננו היא תמ"מ/21/3, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 12.11.03. בסעיף 10.2 לתכנית, שכותרתו "היחס לתכניות אחרות" נקבע, כי "במקרה של סתירה בין תוכנית זו לבין תוכנית מתאר מחוזית אחרת, יגבר הקבוע בתוכנית זו למעט: .... תמ"מ 7/3...". יצוין, כי במהלך הדיון לפני הסתבר כי על החלקה חלה גם תכנית מש"מ/2/46, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 7.8.97. בהתאם להוראות סעיף 21 לתכנית, באזור שבו מצוי בית הקפה מותר לבנות מבני משק חקלאיים ולעבד עיבודים חקלאיים. כאמור, בית הקפה ממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של הנחלה ומסקירת התכניות החלות עולה, כי שימוש כבית קפה איננו מותר. לאור האמור, הוגש כנגד העותרת כתב אישום בגין הפעלת בית הקפה, העותרת הורשעה ובית המשפט הורה על הפסקת השימוש הקיים בשטח עד ליום 24.9.07. במאמר מוסגר יצוין, כי העותרת סקרה בסיכומיה שורה ארוכה של תכניות, אשר לכאורה מתירות שימוש למסעדה או בית קפה בחלקה, בכללן תכנית חש/2/10 שנזכרה לעיל וכן תכנית מפורטת שג"פ/1/81, אשר פורסמה למתן תוקף ביום 17.6.54 (הוגשה וסומנה ע/1). ברם, המדובר בתכניות שאינן תקפות או שאינן רלבנטיות לענייננו, לאור עדיפותה הברורה של תמ"מ/7/3 על פני תכניות אלו. מכל מקום, העותרת, בעצמה, גילתה דעתה כי אין המדובר בתכניות תקפות שעה שהגישה את התכנית נשוא העתירה לאישור מוסדות התכנון וכלל לא העלתה כל טענה בעניין זה. כאמור, על מנת להכשיר את פעילות בית הקפה יזמה העותרת את תכנית חש/32/12, אשר מטרתה לאפשר פעילות אירוח והסעדה במשק גזית בנוסף לפעילות הפל"ח (פעילות לא חקלאית) המותרות, לקבוע הוראות בינוי ופיתוח נופי ולקבוע הוראות בדבר המבנה לאירוח והסעדה (ראו נספח ג' לעתירה). ביום 12.8.07 החליטה הועדה המקומית לתכנון ולבניה מועצה אזורית חוף השרון (להלן: "הועדה המקומית") להמליץ לפני הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: "הועדה המחוזית") על הפקדת התוכנית (ראו נספח ה' לעתירה). ביום 3.3.08 דנה הועדה המחוזית בתוכנית ולאחר ששמעה את נציגי העותרת ואת דברי מהנדס הועדה המקומית, החליטה לדחות את התכנית (ראו נספח ב' לעתירה). בפתח דבריה קבעה הועדה המחוזית, כי התכנית המחוזית הרלבנטית הינה תמ"מ/7/3, זאת לאור הוראות סעיף 10.2 בתמ"מ/21/3, שמהן עולה כי הוראות תמ"מ/7/3 גוברות. הועדה המחוזית ציינה, כי בהתאם להוראות תמ"מ/7/3, לא תאושר תכנית מתאר מקומית לתעסוקה לא חקלאית אלא בתנאים המופרטים בה ובכלל זה התנאי שלפיו על תכנית המתאר המקומית לחול על כלל שטחה של המועצה האזורית הרלבנטית. משכך, קבעה הועדה המחוזית, לא ניתן לאשר תכנית לשטחה של חלקה א' בודדת בתחום המושב. הועדה המחוזית ציינה עוד בהחלטתה, כי סעיף 9 לתמ"מ/7/3 קובע, כי לא תופקד תכנית מתאר כאמור בסעיף 8.1 אלא אם ההחלטה על הפקדתה התקבלה על ידי מוסד התכנון המוסמך להפקידה בתוך שלוש שנים מיום תחילתה של התכנית. משכך, קבעה הועדה המחוזית, אף אם ניתן היה להפקיד תכנית בודדת לחלקה א' כאמור, הרי שבהתאם להוראות סעיף 9 לא ניתן לעשות כן, מכיוון שתמו שלוש השנים מיום תחילתה של התכנית. הועדה המחוזית קבעה עוד, כי דין התכנית להידחות גם לגופה, באשר "התכנית פורצת את הכללים שנקבעו בתכניות דלעיל לפיהן שימושים לא חקלאיים מוגבלים ל"תחום המותר" כהגדרתו בנספח א' - מגבלות תכנוניות ס' מס' 2, 5 ו-6 ובתכנית חש/15/10". הועדה המחוזית הוסיפה וקבעה, כי פריצת כללים אלה עלולה להביא להשלכות רוחב משמעותיות הוגעות לכלל השימושים המותרים במושבים במחוז המרכז, לשוויון בין בעלי חלקות א', ליחסי השכנות בין התושבים ולאווירה הכפרית במושב. הועדה המחוזית קבעה עוד, כי אין כל הצדקה תכנונית לתכנית המבקשת לעשות שימוש נרחב בשטח החקלאי של חלקה א' לאירוח והסעדה וכי יש מקום לשמור על תפקידו החקלאי של השטח החקלאי בנחלה. עוד קבעה הועדה, כי אישור התכנית יגרום לרעש ולהפרעה לתושבי היישוב, יביא לתוספת משמעותית של תנועה וחניית כלי רכב בדרכי המושב שאינן ערוכות לכך. ביום 25.3.08 הגישה העותרת בקשת רשות ערר לפני המועצה הארצית (ראו נספח ו' לעתירה) וביום 10.4.08 הגישה הועדה המקומית ערר בזכות למועצה הארצית (ראו נספח ז' לעתירה). ביום 15.6.08 הגישה העותרת את עמדתה לערר שהגישה הועדה המקומית (ראו נספח ח' לעתירה) ולאחריה הוגשה תגובת הועדה המחוזית לערר (ראו נספח ט' לעתירה). טענתן המרכזית של הועדה המקומית והעותרת בפני ועדת המשנה לעררים הייתה, כי נימוק הועדה המחוזית שלא להפקיד את התכנית משום שהתכנית סותרת את הוראות תמ"מ/7/3 הינו שגוי, שכן ספק אם הוראות תמ"מ/7/3 עודן תקפות וזאת לאור הוראות סעיף 9 לתכנית הקובע, כי: "לא תופקד תכנית מתאר מקומית כאמור בסעיף 8.1 אלא אם ההחלטה על הפקדתה התקבלה ע"י מוסד התכנון המוסמך להפקידה תוך 3 שנים מיום תחילתה של תכנית זו". לטענתן, מאחר שעברו שלוש שנים ממועד אישורה של תמ"מ/7/3, התכנית אינה רלבנטית עוד בכל הנוגע לתכנית נשוא הערר והתכנית החלה היא תמ"מ/21/3, שבהתאם להוראותיה שטח התכנית מצוי בתחום "אזור פיתוח כפרי", אשר בו מותר השימוש המבוקש. הועדה המקומית והעותרת טענו עוד, כי התכנית אף לא סותרת את תכנית המתאר המקומית חש/2/10. הועדה המקומית והעותרת טענו, לחילופין, כי גם בהנחה שתמ"מ/7/3 תקפה, כי אז ניתן לאשר את התכנית, שכן תמ"מ/7/3 מאפשרת שימוש של "אירוח כפרי" ומסעדה ובית קפה נכללים בהגדרה זו. העותרת טענה, בנוסף, כי הועדה המחוזית פירשה את הוראות תמ"מ/21/3 באופן אשר מביא לתוצאה שבה הוראות תמ"מ/7/3 תמיד גוברות על הוראות תמ"מ/21/3, פרשנות המבטלת למעשה את הוראות תמ"מ/21/3. לשיטתה של העותרת, תמ"מ/7/3 חלקה רק על "תחום המגורים" שבחלקה ולא על חלקה א' כולה, כך שאין מניעה, לכאורה, להחיל את תמ"מ/21/3 על חלקה א', ככל שאין המדובר ב"תחום המגורים" ולאפשר את השימושים המבוקשים. העותרת טענה גם, כי החלטת הועדה המחוזית מפלה אותה לרעה באשר הועדה המחוזית אישרה תכניות אחרות להפעלת מסעדות באזורי פיתוח כפרי בתחום המועצה האזורית חוף השרון. ביום 5.10.08 התקיים דיון בפני ועדת למשנה לעררים, במעמד נציגי הועדה המחוזית, נציגי הועדה המקומית, נציגי העותרת והעותרת בעצמה (ראו נספח י' לעתירה). ביום 14.12.08 ניתנה החלטת ועדת המשנה לעררים אשר דחתה את הערר (ראו נספח א' לעתירה), היא ההחלטה נשוא עתירה זו. 2. החלטת ועדת המשנה לעררים ועדת המשנה לעררים סקרה, תחילה, את הרקע העובדתי והתכנוני הנדרש לעניין, בציינה, כי המדובר בבית קפה הממוקם בחלק החקלאי בחלקה א' של הנחלה וכי בית הקפה אינו צמוד דופן לחלקת המגורים שבנחלה. ועדת המשנה לעררים ציינה עוד, כי בית הקפה מצוי באזור המיועד על פי תכניות תמ"מ/7/3 וחש/15/10 לפעילות לא חקלאית בחלקות א' שבנחלות המושב. ועדת המשנה לעררים הוסיפה וציינה, כי התכנית מבקשת לאפשר בדיעבד את פעילות האירוח וההסעדה בנוסף לפעילות הלא חקלאית המותרת. עוד ציינה ועדת המשנה לעררים, כי עד ליום הדיון בפניה, המשיכה העותרת בפעילותה הלא חוקית בהפעילה את בית הקפה. לאחר שסקרה באריכות את טענות הצדדים, קבעה ועדת המשנה לעררים כי דין הערר להידחות. בפתח דבריה התייחסה ועדת המשנה לעררים לעובדה שהעותרת הורשעה בגין עבירה של שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית. הועדה ציינה, כי בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שומה על רשויות התכנון להביא בחשבון את השיקול של מניעת עידוד עבירות בנייה. הועדה ציינה לעניין זה, כך (סעיפים 16-17 להחלטתה): "ראשית, אין אנו יכולים להתעלם מן העובדה כי המשיבה 2 הורשעה זה מכבר בשימוש במקרקעין בניגוד לתכנית ואף על פי כן המשיכה היא בביצוע העבירה. במצב דברים זה, אין אנו יכולים שלא להידרש להנחיות היועץ המשפטי לממשלה מיום 24.1.01 מס' 8.1150 אשר קובעת כי במסגרת שיקוליה רשאית רשות התכנון להביא בחשבון גם את העובדה כי מדובר בבקשה הבאה להכשיר בדיעבד עבירות בניה וכן את השיקול בדבר מניעת עידוד עבריינות בניה. משנקבע כי שיקולים אלו הינם בגדר שיקוליה הלגיטימיים של ועדת תכנון, ממילא חייבת הועדה לתת להם משקל ראוי בבואה לשקול את יתר השיקולים לצורך קבלת החלטתה. משהפך שיקול זה להיות שיקול רלבנטי, יש ליתן לו משקל במסגרת כל השיקולים הרלבנטיים שבאים לידי ביטוי בהחלטה. ברי לנו כי אין לעודד הליכה בדרך בה נקטה הועדה המקומית אשר הגישה ערר לקבלת תכנית שלגביה קבע בית המשפט כי קיומה מהווה שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית וגזר על הנאשמים קנס כספי וצו הפסקת שימוש. ראוי היה לו ערר זה היה מוגש רק לאחר שהמשיבה 2 הייתה מפסיקה את פעילותה הבלתי חוקית. סבורים אנו כי אין להקל ראש במרכיב ההרתעה בסוג עבריינות זה וכי זהו מרכיב כבד משקל במיוחד נוכח ריבוי העבירות מסוגה כאמור והרווחים הכלכליים הכרוכים בביצועה. אלא, שאין זה מרכיב שעומד לבדו ואנו שוכנענו כי יש לדחות את התכנית גם מנימוקים תכנוניים מובהקים שיפורטו להלן." ועדת המשנה לעררים קיבלה את עמדת הועדה המחוזית, לפיה התכנית נשוא העתירה כפופה להוראות תמ"מ/7/3 וזאת לנוכח הוראות סעיף 10.2 בתמ"מ/21/3 ובלשונה (סעיף 18 להחלטתה): "עיון בהוראות תמ"מ/21/3 מעלה כי תכנית המתאר המחוזית החלה על התכנית הינה תמ"מ/7/3. שכן, תמ"מ/21/3 קובעת בין יתר הוראותיה בסעיף 10.2 כי הוראות תמ"מ/7/3 לפעילות לא חקלאית בחלקות א' במושבים גוברות על הוראות תמ"מ/21/3. אין חולק כי בענייננו המדובר בתכנית החלה בחלקה א' בנחלה וכי מטרתה היא לאשר פעילות לא חקלאית בשטחה." ועדת המשנה לעררים דחתה את הטענה, לפיה ספק אם הוראות תמ"מ/7/3 עודן תקפות (ראו סעיפים 19-26 להחלטתה). הועדה עמדה, תחילה, על לשון החוק (התכנית) ומצאה, כי סעיף 9 לתמ"מ/7/3 בא להגביל את אפשרות הועדה המחוזית לייעד שטח לתעסוקה לא חקלאית באמצעות תכנית מתאר מקומית לשלוש שנים לאחר תחילתה של תמ"מ/7/3. עם זאת, ומתוך שלשון החוק עודנה מאפשרת מספר פירושים, מצאה ועדת המשנה לעררים להמשיך ולבחון את תכלית התכנית. הועדה למדה על התכלית מלשון סעיף 6 לתמ"מ/7/3, והיא: "הוספת שימושים בתחום חלקה א' בנחלה, וקביעת מגבלות על שימושים אלו". הועדה ציינה, כי תמ"מ/7/3 באה לעולם כדי לאפשר שימושים לא חקלאיים בחלקות א' במושבים וכן כדי לקבוע קריטריונים ומגבלות תכנוניות וסביבתיות שיאפשרו הוספת שימושים אלה. הועדה קבעה, כי אין לקבל פרשנות, לפיה שילובם של סעיפים 9 ו-8.1 יביאו לביטולה של התכנית. ועדת המשנה לעררים ציינה, לעניין זה, כי סעיף 9 לתמ"מ/7/3 אינו קובע את תאריך תפוגתה של תמ"מ/7/3. כל שקובע סעיף זה הוא כי לא יהיה ניתן ממועד מסוים להגיש תכניות מתאר מקומית אשר תיגזרנה ותנבענה מכוחה של תכנית זו. הועדה הבהירה, כי תכלית הסעיף הינה, בין היתר, לתחום את פרק הזמן שבו ניתן היה להסדיר את הפעילות הלא חקלאית במושבים, עניין שהוא חריג, מעצם טיבו וטבעו, לייעוד הקרקע כקרקע חקלאית ולפעילות המותרת בגדרו. ועדת המשנה לעררים הפנתה לעניין זה להחלטת המועצה הארצית מיום 12.3.96 בעניין תעסוקה לא חקלאית בנחלות, אשר קבעה, כך: "השינויים לתכניות המתאר המחוזיות יאפשרו אישור תכניות מקומיות כאמור, אשר יאושרו להפקדה בתוך 3 שנים ממועד כניסתו לתוקף של השינוי. ניתן להפקיד תכניות מקומיות כאמור לאחר הפקדת התכניות המחוזיות ובלבד שלא ינתן להן תוקף אלא לאחר אישור התכניות המחוזיות. תכניות אשר יוגשו לאחר מועד זה ידונו על פי הוראות החוק ותכנית המתאר המחוזית על פי נוסחה ללא השינוי." ועדת המשנה לעררים ציינה, כי גם בחינת הוראות תמ"מ/21/3 מביאה למסקנה, כי תמ"מ/7/3 היא החלה על התכנית. זאת, משום שבסעיף 7.2 לתמ"מ/21/3 אשר קובע הוראות לאזור פיתוח כפרי נקבע בס"ק 7.2.1 ט', כי: "בתחום המגורים שבחלקות א' במושבים יחול הקבוע בתמ"מ/7/3 לעניין מבנים לפעילות לא חקלאית". כמו כן, בסעיף 10.2 לתמ"מ/21/3 מסיגה עצמה התכנית, מפורשות, מפני הוראותיה של תמ"מ/7/3, בכל הנוגע להסדרת שימושים במקרקעין שבתחום חלקה א'. בנקודה זו, פנתה ועדת המשנה לעררים לבחינת השאלה, האם לאור הוראות תמ"מ/7/3 והוראות תכנית חש/15/10, שהן התכניות החלות שלאורן תיבחן התכנית, ניתן להפקיד את התכנית וקבעה, בין היתר, כך (סעיף 29 להחלטתה): "אנו סבורים כי התכנית אינה עומדת בתנאי תכניות המתאר החלות. התכנית אינה עומדת בתנאי הוראות חש/15/10 אשר אינה מתירה את התכליות המבוקשות בתכנית, ובזאת מודה אף העוררות בסעיף 21 לעררה. כמו כן, אין התכנית עומדת בהוראות תמ"מ/7/3 לפי האמור בנספח א' בסעיפים 2, 5 ו-6. התכנית המבוקשת ממוקמת בחלק החקלאי של חלקה א' ואינה צמודת דופן לתחום "השטח המותר" בחלקה לשימושים לא חקלאיים, כהגדרתו של מונח זה בנספח א' לתמ"מ/7/3. זאת מביאנו למסקנה כי מיקומם של השימושים המבוקשים בתכנית אינו בהתאם להוראות תמ"מ/7/3, באשר הם אינם נמצאים ב"שטח המותר". ועדת המשנה לעררים הוסיפה וקבעה, כי גם אם התכנית הייתה עומדת בתנאי תמ"מ/7/3 ותכנית חש/15/10, הרי שהשימוש המבוקש אינו חוסה תחת המונח "אירוח כפרי", שהוא אחד מהתעסוקות הלא חקלאיות הנכללות בסעיף 7.5 בתמ"מ/7/3 ובלשונה (סעיף 30 להחלטתה): ".. אנו מוצאים כי המונח "אירוח כפרי" אשר הוא אחד מהתעסוקות הלא חקלאיות הנכללות בסעיף 7.5 בתמ"מ/7/3, אינו כולל בחובו את האפשרות של בית קפה והסעדה אותו מבקשת העוררת לאשר. אין אנו מקבלים את הטענה כי ניתן לראות בבית קפה ככזה הנכלל בהגדרת "אירוח כפרי" שכן על תכנית המתאר להתיר פעילות של הסעדה והגשת מזון בצורה מפורשת. המונח "אירוח כפרי" במשמעותו הרגילה והרווחת מתייחס לשימוש הנפוץ בשנים האחרונות של "צימרים" ובמקרה דנן גם הלשון עצמה וגם כללי הפרשנות אינם מסייעים לה לעוררת." ועדת המשנה לעררים סיכמה וקבעה, כי לאור ייעודי התכנון החותרים לפגוע כמה שפחות בשטחים הפתוחים ולמנוע מטרדים מישוב מאוכלס בתחום השטח המיועד לתכנית, אין לאשר את התכנית. ועדת המשנה לעררים קיבלה את עמדת הועדה המחוזית, לפיה אישור התכנית משמעותה פריצת הכללים שנקבעו לתוספת לפעילות לא חקלאית בחלקות א' במושבים וכי יהא לכך השלכות משמעותיות הנוגעות לכלל השימושים המותרים במושבים באזור המרכז ולאופי המושבים (ראו סעיף 31 להחלטתה). לבסוף, דחתה ועדת המשנה לעררים את טענת ההפליה, בציינה כדלקמן (סעיף 32 להחלטתה): "באשר לטענת ההפליה אנו קובעים כי המשיבה 2 לא הצביעה על זהות התכנית לתכנית המבוקשת ועל כן לא הוכיחה את טענת ההפליה. כבר ידענו כי הפליה הינה יחס בלתי שווה ובלתי הוגן לשווים.. טענת הפליה מחייבת הוכחה של שרירות או של מטרה פסולה. בדחיית התכנית, כשלעצמה, אין כדי להוכיח הפליה. טענת ההפליה בענייננו נטענה בעלמא וביסוסים לה אין, ומשכך יש לדחותה." 3. טענות הצדדים העותרת טוענת, כי מושב בצרה נמצא מזה שנים במצב של "כאוס תכנוני", ללא תכנית מפורטת, או תוך התעלמות מהתכנית המפורטת היחידה הקיימת, היא שג"פ/1/81. כתוצאה ממצב זה, הפכו מקרקעי מושב בצרה לאבן שאין לה הופכין, עת לא ניתן לעשות בהם כל שימוש. לשיטתה של העותרת, בנסיבות הריק התכנוני הקיים במושב בצרה, יש מקום לבחון את התכניות המוגשות בפרספקטיבה שונה, מקלה וסובלנית ולאשרן מקום שניתן. העותרת טוענת עוד, כי החלטות המשיבות התקבלו על בסיס פרשנות משפטית שגויה של הוראות התכניות הרלבנטיות; ראשית, שגויה המסקנה בדבר היחס שבין תמ"מ/7/3 ותמ"מ/21/3. לשיטת העותרת, הוראות תמ"מ/21/3, המאוחרות לתמ"מ/7/3, מטרתן להיטיב, להקל ולהרחיב את השימושים שניתן לעשות במקרקעי "אזור פיתוח כפרי". משכך, יש לפרש את תמ"מ/7/3 כתכנית החלה רק על "תחום המגורים" שבחלקה ולא על חלקה א' כולה, כך שאין מניעה, לכאורה, להחיל את תמ"מ/21/3 על חלקה א', ככל שאין המדובר ב"תחום המגורים", ולאפשר את השימושים המבוקשים. לטענתה של העותרת, הועדה המחוזית פירשה את הוראות תמ"מ/21/3 באופן אשר מביא לתוצאה שבה הוראות תמ"מ/7/3 תמיד גוברות על הוראות תמ"מ/21/3, פרשנות המבטלת למעשה את הוראות תמ"מ/21/3. שנית, שגויה המסקנה בעניין תוקף תמ"מ/7/3. לטענת העותרת, משתמו שלוש השנים מיום הפקדת תמ"מ/7/3, ספק אם תכנית זו חלה ועל כן היה על מוסדות התכנון ליתן עדיפות להוראות תמ"מ/21/3 ולכל הפחות, להתייחס להוראות התכנית התקפה, היא תמ"מ/21/3. שלישית, שגויה המסקנה, כי תמ"מ/7/3 אינה מתירה את השימוש המבוקש, שהרי המונח "אירוח כפרי" כולל בתוכו הסעדה. העותרת מוסיפה וטוענת, כי החלטות המשיבות מפלות אותה לרעה באופן בוטה וחריג, זאת משום שתכניות זהות במהותן ובאופיין, העוסקת באזור הפיתוח הכפרי, אושרו על ידי המשיבות. עוד טוענת העותרת, להתנהלות פסולה מצדה של ועדת המשנה לעררים הבאה לידי ביטוי בכך שהטעם היחיד שעמד לנגד עיני ועדת המשנה לעררים עת דחתה את התכנית הוא העובדה שהעותרת הורשעה בגין שימוש חורג. העותרת טוענת עוד, כי החלטות המשיבות שלא לאשר את התכנית פוגעות בזכות הקניין ובחופש העיסוק שלה באופן שאינו מידתי. לבסוף, טוענת העותרת, כי החלטות המשיבות נגועות בחוסר סבירות קיצוני וכי הן התקבלו בשרירות לב ובהעדר תשתית עובדתית ראויה. המשיבות טוענות, כי כל הטענות המועלות במסגרת העתירה הינן טענות תכנוניות המולבשות בכסות של טענות מתחום המשפט המנהלי. המשיבות טוענות עוד, כי החלטת ועדת המשנה לעררים והחלטת הועדה המחוזית הינן החלטות סבירות, אשר ניתנו כדין ולא נפל בהן כל פגם מתחום המשפט המנהלי, ודאי לא מסוג הפגמים אשר יצדיקו את ביטולן. המשיבות מוסיפות וטוענות, כי אין כל "ריק תכנוני" במקרקעין אשר אינו מאפשר הוצאת היתר בנייה, שכן קיימת תכנית מפורטת החלה על המקרקעין, היא תכנית חש/15/10, וכי התכנית המסוימת שהגישה העותרת נדחתה אך לנוכח הוראותיהן של תכניות הגבוהות ממנה במדרג התכנוני. עוד טוענות המשיבות, כי הפרשנות המוצעת על ידי העותרת להוראות התכניות הרלבנטיות אינה עולה בקנה אחד עם הוראות התכניות ותכליתן. לטענתן, תמ"מ/7/3 היא תוכנית מחוזית, אשר ביקשה ליצור הסדר מלא באשר לפעילות לא חקלאית בחלקות א' במושבים ונקבע בה מפורשות כי השטח לפעילות כזו הוא תחום המגורים בחלקה א' והשטח החקלאי הצמוד אליו. תכנית תמ"מ/7/3 גוברת, לכן, על הוראות תמ"מ/21/3, כפי שאף נקבע בתמ"מ/21/3 עצמה. נטען, כי קבלת פרשנות העותרת תרוקן מתוכן את תמ"מ/7/3, שמטרתה הייתה הוספת שימושים לא חקלאיים בחלקה א' בנחלה וקביעת מגבלות על שימושים אלה. נטען עוד, כי התכנית חורגת גם מהוראות חש/15/10. לטענת המשיבות, יש להעדיף את הפרשנות של מוסדות התכנון לתוכניות, פרשנות שהיא בעלת משקל רב בעיני בית המשפט. המשיבות טוענות עוד, כי אין ממש בטענה להפליה, באשר אין המדובר בהבחנה בין שווים. המשיבות מוסיפות וטוענות, כי שיקול העבריינות הינו שיקול לגיטימי במסגרת שיקולי מוסד התכנון וממילא, שיקול זה נוסף לשיקולים התכנוניים שהצדיקו את דחיית התכנית. עוד טוענות המשיבות, כי אין לקבל את טענת העותרת בדבר פגיעה בזכות הקניין ובחופש העיסוק, באשר הגשמת מדיניות התכנון מחייבת הטלת מגבלות ניכרות על אדם ביחס לשימושי הקרקע שבבעלותו. לעותרת לא קיימת זכות כי תאושר לה תכנית במקרקעין שבבעלותה ושיקול הדעת לעניין זה מסור למוסדות התכנון. לבסוף, טוענות המשיבות, כי טענת העותרת לחוסר סבירות ולשרירות לב נטענה על דרך הסתם וללא כל פירוט. 4. היקף הביקורת השיפוטית על החלטות מוסדות התכנון נשוא ענייננו הביקורת השיפוטית על פעולות הרשות המנהלית נתחמת לעילות ההתערבות של המשפט המינהלי, כפי שנתגבשו בפסיקת בית המשפט העליון, כגון העדר סמכות, הפלייה פסולה, שיקולים זרים וחריגה ממתחם הסבירות. בהעדר עילת התערבות, מהעילות האמורות, בהחלטת הרשות המנהלית, לא יבוא בית המשפט בנעליה של הרשות ולא ימיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי, כרך ב' (2010), עמ' 621- 622; עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ (ניתן ביום 20.10.10), להלן: "עניין איגנר"); עע"מ 9654/06 החברה להגנת הטבע נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (ניתן ביום 5.5.08); עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הווועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (ניתן ביום 24.11.05); בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון לבנייה, פ"ד מה(3) 678 (1991)). הדבר נכון במיוחד בעניינים מקצועיים תכנוניים וכבר נאמר אין ספור פעמים, כי בית המשפט אינו "מתכנן על" (ראו, בין רבים, עע"מ 6291/10 ארז בר זיו נ' הוועדה  המחוזית  לתכנון ולבניה מחוז המרכז (ניתן ביום 2.7.12); בג"צ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים (ניתן ביום 23.3.11); עניין איגנר; בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673, 678 (2004); בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469 (1996); בג"צ 465/93 טריידט ס.א. חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633 (1994)). כלל זה מקבל משנה תוקף בענייננו, כאשר מדובר בהחלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה. אכן, הכלל לפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו חל על כל מוסדות התכנון, אך הוא חל ביתר שאת ככל שעסקינן בגוף שמקומו גבוה יותר בהיררכיה המינהלית (ראו עניין איגנר). עם זאת, ככל שהחלטת מוסדות התכנון נוגעת לשאלת פירושם של הוראה או מונח בתכנית מתאר וזו הסוגיה המונחת בפני בית המשפט, נדרשת גישה שונה שכן בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של הדין לרבות תכניות מתאר שהן בבחינת דין (ראו ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466 (2001); עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה (ניתן ביום 28.1.10)). כעת אפנה לבחינת טענות העותרת לאור עקרונות אלו. 5. הטענה לקיומו של ריק תכנוני העותרת טוענת, כי מושב בצרה נמצא מזה שנים במצב של "כאוס תכנוני" ללא תכנית מפורטת, או תוך התעלמות מהתכנית המפורטת היחידה הקיימת, לטענתה, היא שג"פ/1/81. לטענת העותרת, כתוצאה ממצב זה, הפכו מקרקעי מושב בצרה לאבן שאין לה הופכין, עת לא ניתן לעשות בהם כל שימוש. עניין זה מצדיק, לשיטת העותרת, את קבלת התכנית שהגישה. ברם, המדובר בטענה שלא נטענה לפני מוסדות התכנון ומשכך היא חורגת ממסגרת הדיון דנן. מכל מקום, טענת העותרת לקיומו של ריק תכנוני מבוססת על ניתוח שגוי של הוראות התכניות החלות ובפרט שג"פ/1/81. כפי שצוין בהחלטת ועדת המשנה לעררים, קיימת תכנית מקומית החלה על החלקה, היא חש/15/10, אשר אינה מתירה את השימוש המבוקש על ידי העותרת. גם תכנית המתאר המחוזית, תמ"מ/7/3, אינה מתירה את השימוש המבוקש. משכך, על פניו, לא "ריק תכנוני" הוא שמונע את אישור התכנית המבוקשת, כי אם קיומן של תכניות, המצויות במדרג נורמטיבי גבוה יותר מהתכנית נשוא העתירה, אשר אינן מתירות את השימוש המבוקש. 6. פרשנות התכניות כאמור, העותרת מעלה שורה של טענות באשר לאופן שבו יש לפרש את הוראות תמ"מ/7/3 למול הוראות תמ"מ/21/3 ולא בכדי, שכן לשונו הברורה של סעיף 10.2 לתמ"מ/21/3 קובעת את עדיפותה של תמ"מ/7/3 על פני תמ"מ/21/3, כאשר על פניו הוראות תמ"מ/7/3 אינן מתירות את קבלת התכנית. לאור האמור, מבקשת העותרת לקעקע את תוקפה של תמ"מ/7/3 או לאפשר את תחולתה של תמ"מ/21/3 לצדה. א. מגבלת הזמן שבתמ"מ/7/3 הועדה המחוזית נימקה את דחיית התוכנית, בין היתר, בכך, שהאפשרות לפעול בתחום חלקה א' ולהתיר בה שימושים לא חקלאיים הוגבלה בסעיף 9 לתמ"מ/7/3, הקובע כדלקמן: "לא תופקד תוכנית מתאר מקומית כאמור בסעיף 8.1 אלא אם כן ההחלטה על הפקדתה התקבלה על ידי מוסד התכנון המוסמך להפקידה תוך 3 שנים מיום תחילתה של תוכנית זו". עמדת הועדה המחוזית הייתה, כי לאור הוראות סעיף 9 הנ"ל, לא ניתן לאשר תכנית מתאר מקומית בענייננו, שכן מגבלת שלוש השנים שנקבעה בתמ"מ 7/3 חלפה זה מכבר. העותרת טענה בפני ועדת המשנה לעררים, כי הועדה המחוזית שגתה בפרשנות שנתנה לסעיף 9 הנ"ל, באשר המדובר בסעיף הקובע את תאריך תפוגתה של תמ"מ/7/3 בעצמה. כאמור לעיל, ועדת המשנה לעררים קיבלה את עמדת הועדה המחוזית ודחתה את הפרשנות המוצעת על ידי העותרת, בציינה, בין היתר, כדלקמן (סעיף 25 להחלטתה): "סעיף 9 לתמ"מ/7/3 אינו קובע את תאריך תפוגתה של תמ"מ/7/3. כל שקובע סעיף זה הוא כי לא יהיה ניתן ממועד מסוים להגיש תכניות מתאר מקומית אשר תיגזרנה ותנבענה מכוחה של תכנית זו. כלומר תמ"מ/7/3, שנועדה להתמודד, בעקבות דו"ח קדמון, עם תופעת התעסוקות הלא חקלאיות בנחלות ולהסדיר, אפשרה "חלון של זמן", בו ניתנה אפשרות למי שביקש להסדיר נושא זה להגיש תכניות מתאר מקומיות. ואכן מועצה מקומית חוף השרון ניצלה אפשרות זו והגישה את תכנית חש/15/10. אולם, הנורמות והמשטר התכנוני שהנהיגה תמ"מ/7/3 עדיין תקיפות, ובוודאי שלא ניתן כיום לנסות ולשנותן בתכנית נקודתית..." עמדת ועדת המשנה לעררים בדין יסודה. נראה כי מגבלת הזמן שבסעיף 9 אכן נועדה לתחום את פרק הזמן שבו ניתן יהיה להסדיר את הפעילות הלא חקלאית במושבים, שהיינה בבחינת חריג לייעוד הקרקע כקרקע חקלאית ולפעילות המותרת בגדרו (ראו בג"ץ 696/09 אברהם חזיז נ' מינהל מקרקעי ישראל (ניתן ביום 23.2.11)). יש לזכור גם, כי תמ"מ/21/3 פורסמה כשנתיים וחצי לאחר תמ"מ/7/3 ולא סביר כי היא הייתה מסיגה את הוראותיה מפני הוראות תמ"מ/7/3, באם היה ספק בדבר תחולתה של תמ"מ/7/3. ב. תחולתה של תמ"מ/7/3 - האם על "תחום המגורים" של חלקה א' או על החלקה כולה לכאורה, די בעובדה שהתכנית נשוא ענייננו לא הוגשה במסגרת הזמן האמורה כדי להביא לדחייתה. לאור זאת, טוענת העותרת, כי החלטת ועדת המשנה לעררים בדבר תחולתה הבלעדית של תמ"מ/7/3 על ענייננו הינה שגויה. לשיטתה של העותרת, יש לפרש את תמ"מ/7/3 כתכנית החלה רק על "תחום המגורים" שבחלקה ולא על חלקה א' כולה, כך שאין מניעה, לכאורה, להחיל את הוראות תמ"מ/21/3 על חלקה א', ככל שאין המדובר ב"תחום המגורים" ולאפשר את השימושים המבוקשים בתכנית. עמדתה של ועדת המשנה לעררים, לפיה תמ"מ 7/3 חלה על כל שטח חלקה א' של הנחלה, בדין יסודה. ודוק, המדובר בתכנית אשר על פי כותרתה מסדירה "תעסוקות לא חקלאיות בחלקה א'", כאשר כבר מההגדרה של מטרות התוכנית עולה, כי התכנית התכוונה לספק הסדר מלא לכל השימושים המותרים בתחום של "חלקה א' בנחלה", שכן מטרתה, כפי האמור בסעיף 6, היא: "הוספת שימושים בתחום חלקה א' בנחלה, וקביעת מגבלות על שימושים אלה". המונח "חלקה א'" מוגדר בסעיף 7.2 לתוכנית כ"שטח רצוף של קרקע המהווה חלק מנחלה והמיועד למגורים, למבני משק וכן לעיבוד ולגידול בעלי חיים". "השטח המותר" הוגדר בסעיף 7.4 לתוכנית כ"שטח שבו מותר להקים או להסב מבנה לתעסוקה לא חקלאית", כאשר "תעסוקה לא חקלאית" מוגדרת בסעיף 7.5 לתכנית: "משרד, גני ילדים, מעונות יום, מועדון לקשישים, אחסנה, למעט אחסנה גלויה, אירוח כפרי, מלאכה ותעשייה זעירה". סעיף 8.1 לתוכנית קובע כי: "על אף האמור בכל תוכנית מיתאר מחוזית, רשאית ועדה מחוזית בתוכנית מתאר מקומית לייעד שטח לתעסוקה לא חקלאית, הכול בכפוף להוראות תוכנית זו". בנספח א' לתכנית, העוסק במגבלות תכנוניות, נקבע, כי "השטח המותר יהיה תחום המגורים שבחלקה א'" (סעיף 1) וכי "לא תותר תעסוקה לא חקלאית אלא בתחום השטח המותר" (סעיף 2). בסעיף 5 לנספח א' נקבע, כי: "על אף האמור בס"ק 1 רשאית הועדה המחוזית לקבוע בתכנית המתאר המקומית כי השטח המותר כולל, בנוסף לשטח תחום המגורים, גם את השטח החקלאי הנמצא בהמשך רצוף וצמוד דופן לתחום המגורים ובלבד שסך השטח המותר לא יעלה על 3 דונם". ממכלול ההוראות של תמ"מ/7/3 עולה, כי התכנית התיימרה להסדיר את השימושים בחלקה א' כולה. בהתאם להוראות התכנית, שימושים של "תעסוקה לא חקלאית" הותרו בשטח המגורים של חלקה א' בנחלה, ובשטח זה בלבד, תוך שניתן לאשר גם את השטח החקלאי הנמצא בהמשך רצוף וצמוד דופן לתחום המגורים ובלבד שסך השטח המותר לא יעלה על 3 דונם. ברור, אם כן, כי אין לקבל את טענת העותרת, לפיה תמ"מ/7/3 חלה על תחום המגורים בלבד בנחלה (ראו, לעניין זה, גם את פסק דינה של כב' השופטת רונן במסגרת עת"מ (ת"א) 1873/07 סלור צבי ואח' נ' הועדה המחוזית ואח' (ניתן ביום 29.6.09), בה קבעה דברים דומים). העותרת מבקשת למצוא תימוכין לעמדתה בלשון סעיף קטן ט' שבסעיף 7.2.1 לתמ"מ/21/3, החל על "אזור פיתוח כפרי" שבו נקבע, כי "בתחום המגורים שבחלקות א במושבים יחול הקבוע בתמ"מ/7/3 לעניין מבנים לפעילות לא חקלאית". ברם, אין ללמוד מלשון סעיף 7.2.1 (ט) שלעיל, כי מחוץ לתחום המגורים שבחלקות א' יחול הסדר אחר. זאת, מקום שסעיף 10.2 בתמ"מ/21/3 קובע, מפורשות, כי הוראות תמ"מ/7/3 גוברות על הוראות תמ"מ/21/3. לפיכך, ולאור תכליתה של תמ"מ/7/3, יש לפרש את האמור בסעיף הנ"ל כפשוטו, היינו כמתייחס לתחום המגורים בחלקות א', משום שזהו התחום היחיד שבו הותרו תעסוקות לא חקלאיות ולא לקרוא מתוך הסעיף כוונה, כביכול, כי מחוץ לתחום המגורים יתכנו תעסוקות לא חקלאיות. ג. האם ניתן לאשר את השימוש המבוקש לנוכח התכניות החלות השימוש המבוקש על ידי העותרת בתכנית נשוא העתירה הוא שימוש לבית קפה בשטח החלקה, באזור שאינו אזור מגורים. אולם, כפי שהובהר לעיל, תמ"מ/7/3 הגבילה שימושים שאינם חקלאיים בשתי מגבלות מרכזיות: עליהם להיות שימושים שפורטו בסעיף 7.5 לתכנית, היינו "משרד, גני ילדים, מעונות יום, מועדון לקשישים, אחסנה, למעט אחסנה גלויה, אירוח כפרי, מלאכה ותעשיה זעירה" ועליהם להיות בשטח המגורים בחלקה, ובו בלבד (בכפוף לאפשרות שבסעיף 5 לנספח א' לתכנית לכלול גם שטח חקלאי צמוד לשטח המגורים). מיקומו של השימוש המבוקש בתכנית איננו בהתאם להוראות תמ"מ/7/3, באשר הוא אינו מצוי ב"שטח המותר" והוא אף אינו צמוד דופן ל"שטח המותר". מכל מקום, אף אם היה מדובר ב"שטח המותר", הרי שלטעמי הפרשנות שנתנה ועדת המשנה לעררים למונח "אירוח כפרי" ומסקנתה, כי שימוש לבית קפה או מסעדה איננו בא בגדרו, הינן סבירות ואין כל מקום להתערב בהן. בעיקר יש להדגיש כי אירוח כפרי מכניס מספר מועט של אנשים למקום במהלך היום, בניגוד לבית קפה, אליו וממנו התנועה רבה, מה שעלול לפגוע באופי הכפרי של המקום. 7. הפלייה העותרת טוענת להפלייתה והיא מפרטת בעתירתה מקרים המלמדים על כך שהמשיבות אישרו תכניות אחרות להקמת מסעדה או בית קפה במושבים רבים אחרים בשרון. המשיבות סקרו כבר בתגובתם לעתירה את חמש הדוגמאות שהביאה העותרת בעתירתה לתמיכה בטענתה להפליה והבהירו ביחס לכל אחת ואחת מהדוגמאות מדוע אין המדובר במקרים זהים או דומים לעניינה של העותרת. כך, באשר לתכנית חש/4/9/א' (מסעדת הטברנה באודים) הבהירו המשיבות, כי ההחלטה על הפקדת התכנית התקבלה בשנת 1996, עוד בטרם אושרו תמ"מ/7/3 ותמ"מ/21/3. באשר לתכנית שד/23/90 (מסעדת חנדלה בגבעת ח"ן) הבהירו המשיבות, כי על התכנית כלל לא חלה תמ"מ/7/3, שכן לא מדובר במסעדה הנמצאת בחלקה א' של הנחלה. באשר לתכנית עח/ש/144 (מחסן חומרי אריזה לדגי נוי בקיבוץ מעברות) הבהירו המשיבות, כי המדובר בתכנית בינוי למחסנים לציוד חקלאי ולחומרי אריזה לדגי נוי, אשר תואמת לתכנית תקפה. מכל מקום, ההשוואה בין אישור תכנית בינוי למחסנים לציוד חקלאי לבין דחיית תכנית להכשרת בית קפה בשטח חקלאי אינה במקומה. באשר לתכנית חש/2/35/2 במושב בני ציון, הבהירו המשיבות, כי המדובר בתכנית לתוספת שטח למגורים. משכך, גם ההשוואה במקרה זה אינה במקומה. באשר לתכנית בר/288 (חוות התוכים בקיבוץ גבעת ברנר) הבהירו המשיבות, כי המדובר בקיבוץ, שתמ"מ/7/3 כלל אינה חלה עליו. המשיבות גם הבהירו מדוע אין בתכנית הנוספת שהזכרה במהלך הדיון המקדמי, היא תכנית עח/21/200 (הוגשה וסומנה ע/2), משום הפלייה. המשיבות הבהירו כי המדובר, אמנם, בתכנית שפורסמה ברשומות ביום 12.11.01, אולם היא הופקדה כבר בשנת 1997 והליכי אישורה התקיימו במקביל להליכי אישורה של תמ"מ/7/3. מכל מקום, גם אם אכן אושרו בעבר תכניות באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות תמ"מ/7/3 ומפלה לרעה את העותרת, הרי שאין בכך כדי להקים לעותרת זכות שגם כלפיה ינהגו באותו אופן שנהגו בעבר עם אחרים. הרשות רשאית לשנות מדיניותה, ולאדם אין זכות שמדיניות בה נקטה הרשות בעבר תמשיך להתקיים (ראו בג"צ 3933/99 קיבוץ שדה נחום נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(6) 25, 61 (2002); בג"צ 9402/03 יוסף בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (ניתן ביום 18.3.07)). 8. שקילת השיקול של עבריינות בנייה העותרת טוענת כי ועדת המשנה לעררים נתנה משקל יתר בהחלטתה לעובדת הרשעתה בגין שימוש חורג מתכנית. אינני מקבלת טענה זו. ראשית, יובהר, כי מוסד התכנון רשאי - ואף חייב - להביא בגדר שיקוליו גם את העובדה שהמדובר בתכנית המיועדת להכשיר בדיעבד עבירות שביצע המבקש. בנייה או שימוש בקרקע בדרך בלתי חוקית הסותרת את דיני התכנון, נוגדים את אינטרס הציבור וחותרים תחת מושגי יסוד של שלטון החוק. הפרת דיני התכנון והבנייה הינה בבחינת שיקול ענייני והכרחי, אם ליתן היתר, אם לאו; שומה לשקול עניין זה עובר למתן החלטה, שאם לא כן, חוטא יצא נשכר. שיקול זה מהווה שיקול מרכזי גם מכיוון שמדובר במכת מדינה, שיש לעקרה מן השורש. באופן זה מועבר מסר חשוב ומשמעותי לכל מי שמתכוון לבנות שלא כחוק, כי הכשרת הבנייה איננה מובנת מאליה וכי עצם העובדה שהבנייה איננה חוקית תעמוד לו לרועץ בהליכים במסגרתם הוא יבקש לאשר את הבנייה (ראו, בין היתר, עניין איגנר; עע"מ 6807/07 אוהרנסיאן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (ניתן ביום 28.5.08); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (ניתן ביום 7.12.06); עע"מ 3319/05 פונטנה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה באר שבע (ניתן ביום 1.8.05)). כך גם נקבע, מפורשות, בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.1150 מיום 24.1.01, שבמסגרתן הובהר, כי במקרה בו מתבקשת הכשרה בדיעבד של עבירות בנייה, רשאיות רשויות התכנון להביא בחשבון את השיקול של מניעת עידוד עבירות בנייה. ההנחיה עודכנה בחודש נובמבר 2003 ופורסמה בגדרו של חוזר מנכ"ל משרד הפנים ללשכות התכנון. יש להדגיש כי במקרה זה לא הייתה מניעה לבקש היתר קודם להפעלת בית הקפה. עם זאת, שיקול זה של הרתעה מפני בנייה בלתי חוקית או שימוש לא חוקי אינו שיקול בלעדי. העובדה כי המדובר בתכנית המיועדת להכשיר בדיעבד עבירות בנייה אין בה, כשלעצמה, כדי לשלול את האפשרות כי תכנית זו תתקבל. אחד הנושאים אותו יש לשקול, הוא: "בהנחה שאין בנייה בלתי חוקית שהכשרתה מתבקשת, האם מבחינה תכנונית היה מקום לאשר את התוכנית אם לאו. בחינה זו רואה כביכול את השטח 'כאילו' לא קיימת בו כל בניה בלתי חוקית" (ראו עניין איגנר, סעיף 30 לחוות דעתה של כב' השופטת נאור). עיון בהחלטת ועדת המשנה לעררים נשוא ענייננו מעלה, כי הועדה אכן הביאה בחשבון במסגרת שיקוליה את העובדה שהעותרת הורשעה בגין שימוש במקרקעין בניגוד לתכנית. ברם, אין המדובר בשיקול בלעדי שעמד לנגד עיני ועדת המשנה לעררים, כי אם בשיקול שנוסף ליתר השיקולים, כאשר השיקול המרכזי שהנחה את הועדה הוא כי המדובר בתכנית שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות התכניות החלות. 9. פגיעה בזכות הקניין ובחופש העיסוק העותרת טוענת לפגיעה קשה ובוטה בזכות הקניין ובחופש העיסוק שלה. גם בטענה זו של העותרת אין ממש. הלכה פסוקה היא כי זכות הקניין של כל אדם במקרקעין שבבעלותו כפופה למגבלות הבנייה שבחוק ובתכניות המתאר החלות על המקרקעין (ראו ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 98 בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385, 414 (2002); ע"א 3015/06 מדינת ישראל נ' פנינה פינקלשטיין (ניתן ביום 9.12.08)). לעותרת אין זכות קנויה כי התכניות התקפות החלות על החלקה ישונו לייעוד אחר שבו היא חפצה. על כן, סירובן של מוסדות התכנון לאשר את התכנית, אשר, כאמור, השימוש המבוקש בגדרה איננו עולה בקנה אחד עם הוראות התכניות החלות, איננו בגדר פגיעה לא מידתית בזכות הקניין. באשר לטענה בדבר פגיעה בחופש העיסוק של העותרת, הרי שאיש אינו מונע מן העותרת להיות בעליו של בית קפה, אולם אין לעותרת זכות קנויה לעסוק בכך דווקא במקרקעין. 10. טענות נוספות העותרת טוענת, כי החלטות המשיבות נגועות בחוסר סבירות קיצוני וכי הן התקבלו בשרירות לב ובהעדר תשתית עובדתית ראויה. גם בטענות אלה של העותרת לא מצאתי ממש. המדובר בענייננו בתכנית שנדונה ונדחתה על ידי שני מוסדות תכנון, לרבות המוסד התכנוני הבכיר ביותר, ולא מצאתי כי נפל פגם בהחלטתם. 11. סוף דבר העתירה נדחית. העותרת תשלם למשיבות הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 20.000 ₪. הסכום הנ"ל יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל. בניההכשרה בדיעבד (תכנון ובניה)