קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא מכרז הסעות במשרדי הממשלה: 1. המשיב מס' 1 (להלן: "המשרד" או "החשב הכללי") פרסם מכרז מרכזי פומבי לרכישת שירותי הסעות בכלי רכב עבור משרדי הממשלה - מכרז מס' 19/2012 (להלן: "המכרז"). המכרז בו מדובר עתיד להסדיר אספקת שירותי הסעות קבועות ומזדמנות עבור משרדי הממשלה ועבור גופים ממשלתיים נלווים ובהם משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, בתי ספר, מעונות יום באחריות משרד הרווחה, בתי חולים ועוד וזאת בכל אזורי הארץ. 2. לצורך המכרז חולקה הארץ לששה אזורים גאוגרפיים. ביחס לכל אזור התבקש כל מציע להציע הצעה לשני תחומי פעילות - הסעות קבועות והסעות מזדמנות. כך אמורות להיות מוגשות 12 הצעות (סעיף 3.2). כל אחד מהמציעים יכול, לאחר שהמכרז תוקן בנושא זה, להגיש את הצעתו לכל האזורים ובכל אזור עבור שני תחומי הפעילות והוא יכול להגיש הצעה רק לאחד או כמה מהאזורים. יחד עם זאת, כל הצעה לאזור מסוים חייבת לכלול את שני תחומי הפעילות באזור שכלול בהצעה. סל שירותי ההסעה הוא אחיד בכל האזורים ובשני תחומי הפעילות, והוא כולל 11 סוגי רכבים: אוטובוס להסעת 50 נוסעים ומעלה; אוטובוס ממוגן ירי; אוטובוס ממוגן נגד אבנים; אוטובוס להסעת 30 נוסעים; אוטובוס זעיר להסעת 19 נוסעים; אוטובוס זעיר להסעת 15 נוסעים; אוטובוס זעיר להסעת 10 נוסעים; אוטובוס זעיר להסעת נכים; רכב להסעת אח"מים; רכב ממוגן ירי ומוניות. 3. העותרת בעת"מ 51274-01-13 (להלן: "ארגון חברות ההסעה") היא ארגון יציג של חברות ההסעה. העותרים בעת"מ 53404-01-13 הם חברה המשמשת כארגון גג לכלל נהגי המוניות בישראל ומאגדת בתוכה תחנות מוניות, נהגי מוניות ובעלי מוניות, וכן ארגון המאגד את מרבית תאגידי מוניות השירות הפועלים בישראל (להלן: "ארגוני המוניות"). 4. חברי אותם ארגונים המיוצגים על ידי העותרים: חברות הסעה, תחנות מוניות ומוניות שירות וכן בעלי מוניות מספקים כיום שירותי הסעה מסוגים שונים למשרדי הממשלה ולגופים ציבוריים. אלה עתידים להשתתף במכרז או שהיו יכולים להשתתף בו אלמלא תנאי סף שנקבעו במכרז, ולמצער צפויים להיפגע כתוצאה מהמכרז כאשר הספקת שירותי ההסעות, שאינה מאורגנת כיום באופן מרכזי וכולל, תוקצה לזוכים בו. 5. תנאי הסף, בהם התמקדו שתי העתירות, הם הקביעה כי רק מי שבבעלותו 80 כלי רכב יוכל להגיש הצעה, כאשר מוניות לא יכללו בין כלי הרכב האמורים, וכן התנאי כי 15 מתוך 80 כלי הרכב יהיו אוטובוסים המיועדים ל- 50 נוסעים. עוד נתקף במסגרת עתירתו של ארגון חברות ההסעה היעדרו של פרסום מספק לאמות המידה ומשקלות שיינתנו לרכיבי ההצעה השונים במרכיב המחיר (לפי חלוקה לאזורים). יש לציין כי עניין זה תוקן לאחר הגשת העתירה אך לא באופן שהשביע את רצונו של ארגון חברות ההסעה. 6. העתירות שלפני מבקשות להורות על ביטול המכרז בשל הפגמים שבו ולמצער על ביטול תנאי הסף שעומדים בבסיס העתירות (לאחר ששאר הטענות שהועלו התקבלו והמכרז תוקן). עוד פורטו סעדים נוספים שבמהותם מבקשים להורות על החזרת המכרז לוועדת המכרזים לשם תיקונו ועריכת הליך נאות בטרם פרסומו. ההליכים שהתנהלו 7. טרם הגשת העתירות הוגשה ונדונה עתירה קודמת שהגישו חלק מהעותרים (עת"מ 2675-01-13) (להלן: "העתירה הראשונה"). באותה עתירה נתקפו תנאי המכרז, כפי שהיו באותה עת. העתירה התמקדה בשלושה היבטים (אם כי היו גם טענות נוספות): אי פרסום משקלות של נוסחת השקלול למחיר המוצע במכרז; תנאי הסף שעניינו כמות מינימאלית של כלי רכב (באותו זמן 100 כלי רכב מתוכם 15 אוטובוסים המועדים ל- 50 נוסעים) ותנאי נוסף אשר חייב את המציעים להגיש הצעות לכל ששת אזורי הפעילות ולשני תחומי פעילות בכל אזור (כך שכל מציע חויב בהגשת הצעה לכל רכיבי המכרז). 8. בעקבות הודעת המשרד כי בדעתו להכניס תיקונים בנוסח המכרז בהיבטים שעלו בעתירה (אף שהמשרד טען כי לא עשה כן בשל הגשת העתירה) נמחקה העתירה תוך שנשמרה זכותם של העותרים להגישה ככל שימצאו לנכון בעקבות התיקונים שהוכנסו (פסק דין מיום 18.1.13). לאחר הדיון בעתירה הראשונה החליטה ועדת המכרזים לתקן את תנאי הסף הנוגע לכמות המינימאלית של כלי רכב ולהעמיד את המספר על 80 כלי רכב. בנוסף ניתן מידע לגבי כמות הנסיעות הארצית לפי סוגי רכב ונתונים נוספים. 9. העותרים שבו ופנו לבית המשפט בשתי עתירות נפרדות. ארגון חברות ההסעה תקף שנית את אי פרסום המשקלות ואת שני התנאים שנתקפו בעתירה הראשונה. עתירתם של ארגוני המוניות מתמקדת באותו תנאי סף העוסק בכמות כלי הרכב בבעלות המציע ובעיקר בכך שבמסגרת כמות כלי הרכב אין מובאות בחשבון מוניות. עוד טוענים ארגוני המוניות כנגד תנאי סף אחר, הדורש מהם המצאת אישור על מחזור כספי של 10 מיליון ₪ לכל אחת משלוש השנים האחרונות. 10. בעתירתם מבקשים ארגוני המוניות בנוסף לסעד של ביטול המכרז להורות למשיב בעתירתם, שהוא המשיב מס' 1, לבאר מדוע נקבעו תנאי סף החוסמים את מגזר המוניות כולו מלגשת למכרז; כיצד תואם המכרז את מדיניות הממשלה לגבי שילוב עסקים קטנים ובינוניים ברכש הממשלתי, ואיזה בדיקות נערכו בטרם פורסם המכרז. נוכח סמיכות הזמנים בין פרסום התיקונים למכרז לבין המועד האחרון שנקבע להגשת הצעות הוצע לחשב הכללי להסכים לדחות את המועד האחרון עד ליום 28.2.2013 וכי ייקבע דיון בעתירות בפרק זמן של כ- 10 ימים לפני מועד זה. מועד כאמור נקבע ליום 17.2.2013. 11. כתב התשובה הוגש בשעות אחר הצהריים ביום 14.2.2013. מתוך כתב התשובה נלמד כי ועדת המכרזים התכנסה ביום 7.2.2013, בעקבות הגשת העתירות, ותקנה שוב את תנאי המכרז (ר' פרוטוקול הישיבה שצורף כנספח ג' להודעת המשיבים מיום 27.2.13). מהתיקונים שנכנסו למכרז עולה כי התקבלה עמדתו העקרונית של ארגון חברות ההסעה באשר לפרסום המשקלות ואלה פורסמו לכל אחד מרכיבי ההצעה בהיבט הכספי. עם זאת, הפרסום, כמו גם המשקלות, נקבעו באופן אחיד לכל אזורי הארץ. עוד בוטל התנאי שחייב את המציעים להגיש הצעות לכל האזורים ולכל תחומי הפעילות והתאפשרה הגשת הצעות לאזור אחד או ליותר לפי בחירת המציע. 12. בדיון שהתקיים ביום 17.2.2013 נשמעו טענות הצדדים בהרחבה. בסיומו של הדיון הוחלט כי המשיבים יתנו פרטים נוספים בהתאם למה שהתבקש על ידי ארגוני המוניות, וימציאו את הפרוטוקולים של דיוני ועדת המכרזים שנערכו. בהמשך לכך התאפשר לעותרים להשלים את טענותיהם. המועד להגשת הצעות למכרז הוארך עד לאחר מתן פסק דין בעתירה. המכרז ותנאיו 13. כאמור לעיל, מדובר במכרז כולל לאספקת שירותי הסעה למשרדי הממשלה ולגופים ציבוריים, כאשר המכרז מחלק את הארץ לששה אזורים ומבקש הצעה לשני תחומי פעילות לכל אזור (הסעות קבועות ומזדמנות) ב- 11 סוגים שונים של כלי רכב. הזכייה במכרז מוגבלת לשני אזורי פעילות לכל היותר, כך שכל מציע יוכל לזכות במתן שירות להסעה קבועה או במתן שירות להסעה מזדמנת באותו אזור או במתן שירות לשניהם ובכל מקרה יזכה בלא יותר מארבעה תחומי פעילות (מתוך 12 תחומי פעילות אפשריים). הבחירה בהצעה הזוכה של אותו מציע, ככל שזכה ביותר משני אזורי פעילות, תהיה לפי החלטת ועדת המכרזים בתחומי הפעילות שבהם הפער בין הצעתו להצעה הבאה אחריה הוא הגדול ביותר (סעיף 3.6 למכרז). 14. מציע הזוכה במתן שירותי הסעות קבועות או מזדמנות באזור מסוים מחויב לספק את סל השירותים המלא - מבחינת סוגי הרכב השונים - לאותו אזור ולאותו סוג הסעות. למציעים הותר להיעזר בקבלני משנה. האחריות למתן השירותים מוטלת על המציע ועליו לוודא את עמידת קבלני המשנה מטעמו בדרישות שצוינו (סעיף 3.5 למכרז). 15. המכרז קובע מספר תנאי סף. התנאים הרלוונטיים לעתירות הם: סעיף 5.5.1 שעניינו כמות כלי רכב מינימאלית שבבעלות המציע; וסעיף 5.2.5 הדורש המצאת אישור רואה חשבון על מחזור כספי של לפחות 10 מיליון ₪ לשנה בכל אחת מהשנים 2009-2011. 16. מבנה המכרז כולל הגשת הצעה בשתי מעטפות: הצעה הכוללת את המסמכים הדרושים ואת רכיבי האיכות - אשר מקבלת משקל של 25 נקודות מתוך 100; והצעה שכוללת את המחיר המוצע לכל אחד מרכיבי ההצעה. על פי תנאי המכרז, תפתח ועדת המכרזים תחילה את המעטפות המתייחסות לאיכות, תדרג את המציעים מבחינה זו ולאחר מכן תפתח את המעטפות הכוללות את ההצעות לעניין המחיר. משקלו של רכיב זה הוא של 75 נקודות מתוך 100. 17. השקלול של הרכיב האמור ייעשה תוך שימוש בנוסחאות שהן מכפלה של נתונים שנקבעו על ידי ועדת המכרזים במחירים המוצעים, שעות הנסיעה וההמתנה וכן נקודות האיסוף וההנחה מהמחיר הקבוע לפי העניין, וזאת תוך מתן משקל יחסי מתאים לכל אחד מסוגי הרכבים. משקל כל אחד מרכיבי נוסחת השקלול של המחיר המוצע במכרז בחלוקה לאזורים השונים 18. הנושא הראשון שיש לדון בו עניינו המשקלות לפיהן יינתן הדירוג להצעה מבחינת המחיר. כל מציע אמור להציע 11 מחירים שונים לכל אחד מסוגי הרכב, בכל אחד מסוגי הפעילות ובכל אחד מהאזורים. הצעה של מציע המציע לכל האזורים (12 כזכור) אמורה לכלול אפוא 132 נתונים שונים ביחס למחיר המבוקש. ככל שהמציע אינו מגיש הצעה לכל אזורי השירות הרי שעליו להציע הצעה מפורטת לכל סוגי הרכבים בהתאם לאזור ולתחום הפעילות שהוא מבקש להציע בו הצעה. 19. בטרם אדרש למה שעוד נותר להכרעה בהיבט זה של עתירת ארגון חברות ההסעה אתייחס בקצרה להליך שעבר המכרז עד לשלב שבו פורסמו המשקלות. 20. נקודת המוצא בעת פרסום המכרז הייתה כי המציע לא ידע מהו החלק היחסי שיינתן למחיר שיוצע בכל אחד מסוגי הרכבים, כמו גם מהו מספר הקילומטרים המשמש בסיס לדירוג ההצעה בנסיעות הקבועות; מהו מספר שעות הנסיעה ושעות ההמתנה בנסיעות המזדמנות ומהן מספר נקודות האיסוף וחלוקת הנסיעות הבינעירוניות. ועדת המכרזים התחייבה בסעיף 9.5 למכרז המקורי כי הנוסחאות המלאות הכוללות את הנתונים המלאים במודל ואחוזי ההתפלגות של כלי הרכב יוכנסו על ידי הוועדה לתיבת המכרזים עד למועד האחרון להגשת הצעות. יחד עם זאת סירבה הוועדה בתוקף לפרסם את המשקלות, בנימוק כי הדבר יפגע בתחרות ויסייע למציעים הקיימים. 21. לאחר הדיון בעתירה הראשונה וההערות שנשמעו במסגרתו הוסף לנוסח המכרז סעיף המתאר את מאפייני הפעילות ונוקב במספר ההזמנות השנתי לסוגי האוטובוסים השונים לפי הפירוט הבא: 25,000 הזמנות אוטובוסים ל-50 נוסעים; 15,000 הזמנות אוטובוסים ל-30 נוסעים; 75,000 הזמנות אצ"ז בעלי 14-16 מקומות; 120,000 הזמנות אצ"ז בעלי 10 מקומות ו- 70,000 הזמנות למוניות. עוד נכתב כי בהסעות מזדמנות מרכיב האוטובוסים צריך להיות מרכיב עיקרי ואילו בהסעות קבועות מרכיב כלי הרכב מסוג אצ"ז צפוי להיות המרכיב העיקרי. שיעור הזמנת המוניות צפוי להיות דומה בשני מתארי הפעילות. על רקע סירוב המשרד לפרסם את המשקלות והסתפקותו, לאחר מחיקת העתירה הראשונה, בתיקון שכלל אך ורק מידע לגבי כמות הנסיעות השנתית בכל אחד מסוגי הרכבים, הועלו טענות ארגון חברות ההסעה בנושא זה בשנית במסגרת עתירה זו. 22. כפי שצוין לעיל, ביום 7.2.2013 פורסם נוסח מתוקן של המכרז. במסגרת נוסח זה חל שינוי נוסף בעמדת המשרד, והפעם צוינו המשקלות היחסיים שיש לכל אחד מסוגי הרכב בשקלול הציון למרכיב המחיר בהצעה. עם זאת הוברר מתוך נוסח המכרז כי המשקלות שניתנו, שהם המשקלות הקיימים, חלים על סל השירותים בכל האזורים ללא שונות בין אזור לאזור. עמדת המשרד, כפי שעלה מתוך המכרז המתוקן ומתוך ההסבר שניתן, היא כי ההצעות לכל אחד מהאזורים תישקלנה על בסיס אותן משקלות והמשרד לא ערך, אינו מתכוון לערוך וככל הנראה אף אינו יכול לערוך טבלת משקלות שונים לפי האזורים השונים. טענות ארגון חברות ההסעה שלכתחילה תקפו את ההימנעות ממתן משקלות בכלל מתייחסות עתה לכך שהמשקלות נקבעו באופן אחיד לכל אזורי הארץ. 23. ארגון חברות ההסעה סבור כי בהיעדר חלוקה לאזורים, הרי שהמציע הספציפי המבקש להגיש הצעה לאזור מסוים אינו יודע עדיין מה חלוקת ההסעות בין הסעות קבועות למזדמנות ובין הרכבים השונים בכל אזור ואזור, וכך גם דירוג ההצעות הוא דירוג אחיד בכל האזורים. המשקלות לשיטתו אמורות לשקף אומדן של סל השירותים הצפוי לכל אחד מהאזורים ולא ניתן לערוך אומדן כללי של היקף הפעילות אלא רק כזה שנערך עם חלוקה לאזורים. 24. החשב הכללי קיבל כאמור את עמדתם הראשונית של העותרים ופרסם את המשקלות לאמות המידה השונות בהתאם לסוגי הרכבים אך נמנע מלתת מידע לגבי השוני בין האזורים השונים. עמדתו היא כי צרכי המשרדים השונים באים לידי ביטוי במשקלות שנקבעו והוא אינו חייב לפרט את הצרכים הפרטיקולריים של כל אחד ממקבלי השירות שלשמו נערך המכרז. המשרד מנמק זאת בכך שמדובר במכרז מרכזי המגדיר "תפריט" לשירותי הסעה, אשר השימוש בפועל בו ייעשה לפי צרכי המשרדים. בנסיבות אלו, פירוט המשקלות בחתך ארצי הינו מספק לשיטתו של המשרד. 25. תקנה 22 לתקנות חובת המכרזים קובעת כי: "(ב') ועדת המכרזים תכלול במסמכי המכרז את פירוט כל אמות המידה, מבחני המשנה, את המשקל היחסי שיינתן לבחירת ההצעה המעניקה את מרב היתרונות לעורך המכרז ואופן שקלולם. (ג') קבעה ועדת המכרזים משקל יחסי לאמות המידה - (1) תפרט הוועדה במסמכי המכרז את המשקל היחסי שיינתן להצעות בשל המחיר המוצע או המבוקש, לפי העניין, לעומת ניקוד האיכות ואת אופן שקלולם; (2) תפרט הוועדה במסמכי המכרז את המשקל היחסי של כל אחת מאמות המידה, ושל מבחני המשנה לאמות המידה, ככל שנקבעו. ועדת המכרזים תהא רשאית במקרים חריגים שלא לפרסם את השיעורים היחסיים של אמות המידה לפי פסקה זו, את מבחני המשנה כאמור ואת אופן השקלול, אם השתכנעה כי יש בפרסום כאמור כדי לפגוע בניהול התקין של הליך המכרז, מנימוקים שיירשמו." 26. האמור בתקנה 22 קובע אפוא את הכלל ולפיו אמות המידה ומבחני המשנה והמשקל היחסי של כל אחד מהם צריכים להיות ידועים ולהתפרסם, ואילו ההימנעות מכך היא החריג ועליה להיעשות מ"נימוקים שיירשמו". עוד נקבע כי "במסירת מידע ברור על אודות אלה למשתתפים במכרז מותנה שוויון ההזדמנויות בין המתחרים, שהוא מעיקרי יסודותיו של כל מכרז" (עע"מ 5431/03 אופטינט ניהול משולב אימג'ינג בע"מ נ' אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ (6.7.2004), פסקה 3 לפסק דינו של כב' המשנה לנשיא א' מצא). החשיבות שיש לפרסום מוקדם של אמות המידה, הקריטריונים ומשקלם מתחייבת בשל שיקולי שקיפות פעולותיה של הרשות ותקינותן המנהלית, ולפיכך פרשנות ראויה של דיני המכרזים מחייבת "לפרט במסמכי המכרז בפרוט מרבי את כל אמות המידה שעל-פיהן ייבחנו הצעות המשתתפים, את מרכיביהן ואת האופן שבו יחושב הציון בהן...". על הפרסום להיות כזה שיאפשר למציעים להעריך בצורה טובה יותר את סיכוייהם לזכייה במכרז (עע"מ 7357/05 רשות הנמלים נ' צומת מהנדסים תכנון תאום וניהול פרויקטים בע"מ, פ"ד נט (2) 145, 165-166 (2005) (להלן: "רשות הנמלים"). 27. לצד קביעה עקרונית זו, הותר לרשות להימנע מלפרסם את מלוא הפרטים ופרטי המשנה על אודות אמות המידה השונות תוך שנקבע כי"היקף הפירוט תלוי, בין היתר, בטיבם של הפרטים הנדונים", וכן כי "ייתכנו מצבים שבהם פרסום-יתר של פרטים כאמור יקשה על עורך המכרז לממש את חופש הבחירה שלו על-פי מטרות המכרז והאינטרס הציבורי" (רשות הנמלים, עמ' 166). 28. מששינה המשרד את עמדתו הראשונית ופרסם את המשקלות, הרי שלמעשה כל שנותר לבחון הוא האם היה עליו לקבוע משקלות בחתך אזורי לכל אחד מהאזורים או די בכך שקבע משקלות באופן ארצי. אכן, כפי שציינו העותרים, לנתון הארצי ככזה המשקף ממוצע של סוגי ההסעות בכלי הרכב השונים אין משמעות לכשעצמו, שכן הוא אינו מבטא את היקף הצריכה הצפוי בכל אחד מהאזורים. מכאן שאין בהכרח יחס ישר בין סל השירותים הדרוש לאזור מסוים (בחלוקה לסוגי ההסעות ולכלי הרכב השונים) לבין המשקלות שנקבעו לצורך דירוג ההצעות. 29. עם זאת, משזו דרך דירוג ההצעות שקבע עורך המכרז ומאחר וספק אם דרך עריכת המכרז, כפי שהיא עולה מתוך הפרטים הנוספים ומסמכי המכרז, מאפשרת קביעת משקלות ממוקדים יותר - איני מוצא עילה להתערבות בעמדת החשב הכללי, לפיה דירוג ההצעות ייעשה לפי משקלות אחידים בכל אזורי הארץ. אין די באפשרות המסתברת כי לא יהיה יחס ישר בין היקף השירותים באזור מסוים לבין המשקלות בחתך הארצי, כדי להביא לקבלת עמדת ארגון חברות ההסעה. 30. יובהר, משניתנו המשקלות ואלו חלים באופן אחיד על כל המציעים ועל דירוג ההצעות השונות הרי שנשמר השוויון בין המציעים השונים. אף אם ניתן היה לסבור כי ניתן בדרך זו יתרון למציעים הקיימים אשר יודעים מהו היקף הצריכה הקיים היום בכל אזור, שוכנעתי מטיעוני המשיבים כי בסופו של יום מדובר במכרז חדש ושונה מדרך הסדרת ההסעות הקיימת, וספק אם יתרון כזה למציעים הקיימים, ככל שקיים, יש בו כדי להשפיע על תוצאת המכרז. 31. לסיכום, אף שמלכתחילה הייתה עתירתו של ארגון חברות ההסעה מוצדקת, הרי שמשהתקבלה עמדתו העקרונית על ידי המשיבים ופורסמו המשקלות שלפיהן ידורגו ההצעות ברכיב המחיר - אין עילה להתערבות נוספת בהחלטת המשיב שלא לדרג את ההצעות במשקלות שייוחדו לכל אחד מהאזורים. תנאי הסף המחייב כמות מינימאלית של כלי רכב 32. הנושא השני שיש לדון בו, ובו מיקדו העותרים את טענותיהם בשתי העתירות, הוא תנאי הסף המחייב כמות מינימאלית של 80 כלי רכב שיהיו בבעלות כל מציע, מהם 15 אוטובוסים המיועדים להסיע 50 נוסעים. נוסחו של התנאי לאחר שתוקן הוא: "על המציע להיות בעל צי רכב המשמש לשירותי הסעה בהיקף שלא יפחת מ- 80 כלי רכב היכולים לשמש לצורך ביצוע העבודות נשוא מכרז זה, בהתאם לסוגי הרכב המופיעים בסעיף 2.14 ואשר עומדים בדרישות הרכב המופיעים בסעיף 8.2 להלן. מתוך 80 כלי הרכב האמורים יהיו לפחות 15 אוטובוסים להסעת 50 נוסעים. יתרת 65 כלי הרכב אשר נדרש שיהיו בבעלות המציע יכולים להיות מכל אחד מסוגי הרכב המופיעים באותו הסעיף. לעניין זה יובהר כי לא נדרש שיהיה למציע עצמו מספר מינימאלי של כלים מכל אחד מהסוגים למעט הדרישה בעניין אוטובוסים של 50 נוסעים, כמפורט לעיל. לעניין סעיף זה: סוגי כלי הרכב - כמפורט בהגדרות סעיף 2.14 למעט מוניות." 33. נוסח תנאי הסף האמור כולל שלושה מרכיבים: האחד - דרישה לבעלות על 80 כלי רכב במועד הגשת ההצעה; השני - כי 15 כלי רכב מתוך ה- 80 יהיו אוטובוסים המיועדים להסעת 50 נוסעים; השלישי - כי בין כלי הרכב לא תכללנה מוניות. כאן המקום להזכיר כי בנוסח המכרז המקורי הייתה הדרישה לבעלות על 100 כלי רכב ודרישה זו הופחתה לאחר העתירה הראשונה. 34. באשר לעצם הדרישה לבעלות על מספר מינימאלי של רכבים, טען ארגון חברות ההסעה כי מדובר בתנאי סף חסר כל הגיון המשקף את התחושה כי המכרז "נתפר למידותיהם של הספקים הקיימים, או למצער "למועדון סגור" של מציעים". הארגון אף תוהה על חוסר ההיגיון בדרישה, שכן כל שנדרש הוא כי הרכבים יהיו בבעלות המציע בנקודת זמן אחת - מועד הגשת ההצעות - תוך שהוא יכול לרכוש אותם יום לפני מועד הצעתו ולמכור אותן מיד. 35. טענה נוספת שמעלה ארגון חברות ההסעה היא כי המדובר בתנאי סף שאינו עומד עם אופי השירות כפי שהוא מעוגן ומוסדר בחקיקה ועם עמדת משרד התחבורה. עמדה זו עולה ממכתבו של הממונה על היסעים ומוניות במשרד התחבורה (נספח 17 לעתירה), ולפיה לרישיון ההפעלה מאת המפקח על התעבורה שניתן לחברות ההסעה ניתן לצרף כלי רכב בבעלות החברה ואף כלי רכב שאינם בבעלותה, ובלבד שיהיו רשומים ומפוקחים על ידי החברה. עמדה זו אף מעוגנת בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסעות סיור, הסעה מיוחדת והשכרת רכב) התשמ"ה - 1985. הצו, כך טענת הארגון, אינו מחייב כי כלי הרכב יהיו בבעלות חברת ההסעות אלא רק כי יפעלו תחת הרישיון שלה. עמדתו של הארגון היא אפוא כי תנאי הסף הדורש כמות מינימאלית של כלי רכב בבעלות המציע אינו הגיוני ואינו תואם את ההסדר החוקי הקיים. 36. הארגון תוהה גם כנגד סבירותו של תנאי הסף, משזה אינו קובע את סוגי כלי הרכב שאמורים להיות בבעלות המציע למעט הדרישה לכך שיהיו בבעלותו 15 אוטובוסים גדולים. דרישה זו לטענת הארגון אינה עונה על דרישות השירות במסגרת המכרז ולא ברור כיצד מובטח שירות טוב יותר על ידי מציע שיש לו למשל אך ורק אוטובוסים גדולים ונשען בכל רכיבי השירות על קבלני משנה, לעומת מציע שיש לו מספר גדול יותר של כלי רכב מסוגים אחרים אך אין ברשותו אוטובוסים גדולים. 37. תנאי הסף, כך טענת הארגון, אינו מותאם לדרישות של כל אזור ואזור ביחס לרכבים שאמורים לתת שירות באותו אזור והוא אינו יוצר הבחנה, לשם הדוגמה, בין אזור המרכז, שהוא אזור גדול יותר, לבין אזור הכולל את מתן השירות לאריאל ולשומרון, שבו נדרשים כלים ממוגני ירי לעומת תמהילי רכבים שונים. הדרישה ל- 15 אוטובוסים אף אינה עולה בקנה אחד עם היקף ההזמנות של אוטובוסים כאלה. דרישה זו אשר למעשה מחייבת כי 20% מצי הרכב בבעלות יהיה אוטובוסים גדולים, עומדת בניגוד לנתונים שנמסרו לפיהם היקף הנסיעות באוטובוסים כאלה עולה במעט על 10%. 38. תנאי סף זה יוצר לדעת העותרים חסם כניסה מפני הגשת הצעות למכרז - הן ביחס לחברות ההסעה והן ביחס למוניות - שמהן נמנעת לחלוטין האפשרות להציע הצעות, שכן כזכור המוניות אינן נמנות במסגרת כמות הרכבים. בהקשר זה נטען כי משמניח המכרז כי המציע אינו מחויב להחזיק בכל כלי הרכב אלא להסתייע בקבלני משנה, אין סיבה להעדיף דווקא את מי שבבעלותו אוטובוסים מסוג מסוים על פני מי שבבעלותו כלי רכב אחרים. דרישה זו מאפשרת לחברות גדולות שמחזיקות בבעלותן לפחות 15 אוטובוסים כאלה להתחרות אך חוסמת את דרכן של החברות האחרות. 39. חיזוק לעמדתו מוצא ארגון חברות ההסעה בהתנהלות החשב הכללי בעת תיקונו של תנאי הסף בשני ההיבטים שנזכרו: הפחתת מספר הרכבים וביטול הדרישה למתן הצעות לכל האזורים. הארגון תוהה מדוע לא תוקן תנאי הסף לעניין מספר כלי הרכב המינימאלי, משבוטלה הדרישה להגיש הצעות לכל האזורים ומשנקבע כי ניתן להציע ולזכות באזור אחד בלבד. עמדת הארגון היא כי מתחייבת הייתה הפחתה במספר כלי הרכב ובמספר האוטובוסים מתוכם, מקום בו מציע מגיש את הצעתו לאזור אחד. היבט אחר של הטענה נוגע לכך שלא הופחת מספר האוטובוסים הדרוש עם הפחתת מספר כלי הרכב מ- 100 ל- 80 ובאותו יחס. עניין זה אף לא נדון בוועדת המכרזים ואינו מוזכר בפרוטוקולים שצורפו. החישוב שעושה ארגון חברות ההסעה בהשלמת הטיעון מטעמו מעלה כי על בסיס הנתונים שנמסרו על ידי החשב הכללי, כפי שהתגבשו מהמידע שנמסר על ידי ספקי השירות הקיימים, מספר האוטובוסים הדרוש עומד על מחצית: 8 אוטובוסים ולא 15 אוטובוסים. 40. הקביעה כי מוניות אינן נמנות על כלי הרכב בבעלות לצורך עמידה תנאי הסף מקוממת את ארגוני חברות ההסעה וארגוני המוניות, במיוחד כאשר להערכתם מהוות המוניות 25% מהיקף השירות במכרז. בכך נחסמת, כאמור, גישתם של בעלי מוניות - אף אם מדובר בכמות גדולה של מוניות - מלהשתתף במכרז, ונגזר עליהן להפוך קבלני משנה של חברות הסעה גדולות שיזכו במכרז וישכרו את שירותיהן. עוד נטען כי דרישת הבעלות ביחס למוניות עומדת בסתירה לחוק, שכן בכל הנוגע למוניות הבעלות היא של בעל רישיון ולא של תאגיד. קושי זה ניתן לפתרון על ידי העמדת דרישה לכך שיוצג הסכם בין בעל המונית הרשום לבין בעל חברת ההסעה המפעיל את המונית בפועל חלף הדרישה לרישיון רכב ולבעלות. 41. ארגון חברות ההסעה מפנה לכך שהמכרז ותנאיו עומדים בניגוד גמור להחלטת הממשלה לעידוד פעילותם של עסקים קטנים ובינוניים. בהקשר זה נתמכים העותרים על החלטת הממשלה מס' 3409 מיום 3.7.11, בה החליטה הממשלה לפעול לעידוד פעילותם של עסקים קטנים ובינוניים בישראל ולדאוג להגדלת השתתפות העסקים הקטנים והבינוניים ברכש הממשלתי. לטענת הארגון לא זו בלבד שעובדי הציבור מחויבים לקיים את החלטות הממשלה, אלא שבמקרה זה הרכש הממשלתי, כפי שהוא בא לידי ביטוי במכרז, חוסם למעשה את דרכם של העסקים האלה מלהתמודד ולזכות. 42. הפתרון המוצע בכדי להתגבר על הקושי הנגרם מתנאי הסף, הוא מתן האפשרות להגשת הצעה משותפת על ידי שתי חברות באופן שיוכל להגביר את התחרות. העותרים מציעים הסדרים שיתנו מענה לקשיים הנובעים משותפות כזו, ולשיטתם לא יהיה בכך כדי לפגוע בטיב השירות מחד, אך מאידך יגביר הדבר את התחרות ויפתח אותה למגוון רחב יותר של מציעים. עוד יאפשר הדבר שיתוף פעולה בין גורמים מתמחים: למשל חברת הסעות שברשותה אוטובוסים וחברה שברשותה מוניות. הצעה אחרת שמעלה ארגון חברות ההסעה היא להפוך את המכרז למכרז מסגרת וכל אחד ממקבלי השירות יוכל לפנות למציעים שייבחרו. 43. ארגוני המוניות מתמקדים מטבע הדברים בפגיעה שיוצר המכרז בכלל ותנאי הסף הנדון בפרט במגזר במוניות. הם מציינים כי מגזר זה מונה 23,000 מוניות הפועלות במסגרת תאגידי מוניות וזאת בהתאם לרישיונות המופקים על ידי משרד התחבורה. מזה עשרות שנים אותם תאגידים מתמודדים במכרזים למתן שירותי הסעה במוניות עבור מוסדות שלטוניים ומספקים להם את השירותים כאשר אותם גופים, אשר מפורטים בעתירה, אינם נזקקים כלל להסעות באמצעי תחבורה אחרים. ארגוני המוניות מצביעים על כך שמהיקף השימוש במוניות במסגרת המכרז מתחייבת עמדה אחרת ביחס אליהן מאשר הכפפתן לחברות ההסעה. 44. לדעתם של ארגוני המוניות ניסוחו של המכרז ותנאי הסף שנקבעו מונעים מהם את האפשרות לגשת אליו ומונעים מהמוניות ומתאגידי המוניות מתן שירותים לגופים הממשלתיים. לטענתם, פגיעה זו בחופש העיסוק של בעלי המוניות הופכת את תנאי הסף שהוצב לתנאי בלתי סביר ובלתי מידתי אשר יש לבטלו. ארגוני המוניות מפנים לפסקי הדין התומכים בעמדתם כי אין מקום להצבת תנאי סף של מספר כלי רכב בבעלות המציע שכן הדבר מונע ממוניות, שרשומות על שם אנשים פרטיים שונים, אף אם הן מאוגדות במסגרת תחנת מוניות מלהיכלל במניין כלי הרכב המינימאליים. 45. אף ארגוני המוניות נסמכים על החלטת הממשלה בדבר עידוד הפעילות של עסקים קטנים ובינוניים והגדלת שילובם ברכש הממשלתי. על פי הטענה המכרז אינו מיישם את ההחלטה אלא ההיפך מכך: המכרז עומד בניגוד מוחלט לאותה מדיניות, ובשם עקרון ההאחדה דוחק מחוץ לשדה המשחק שחקנים מרכזיים ובכך פוגע במגזר שלם. 46. שיקול נוסף שמועלה במסגרת עתירתם של ארגוני המוניות המתייחסת לתנאי הסף הנדון, הוא כי הדבר פוגע באינטרס ההסתמכות של ארגוני המוניות והופך אותן למגזר נחות. המכרז הופך את המוניות באופן אוטומטי לקבלני משנה של חברות ההסעה שבבעלותן אוטובוסים תוך שהאחרונות "גוזרות קופון", כהגדרת ארגוני המוניות, מפעילותן של האחרונות. 47. לצד הטענות על טיבו של תנאי הסף תוקפים ארגון חברות ההסעה וארגוני המוניות גם את התהליך שנעשה לגיבוש תנאי המכרז. לטענתם לא ברור איזה חלק בגיבוש המכרז נטלה, אם בכלל, הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים; האם נשמעה עמדתה וכיצד נשקלה. זאת ועוד, הועלו טענות באשר לדיון שנערך לפני פרסום מכרז מסדר גודל כזה ולעבודת ההכנה שקדמה לפרסומו. בהקשר זה מפנה ארגון חברות ההסעה לפרוטוקולים שצורפו מהם נלמד כי חלק מהדיונים התקיימו טלפונית. מספר המוסדות שצורף תיעוד לגבי מה שמסרו על צרכיהם מצומצם לשניים. התיעוד של ה"מחקר" שנעשה ביחד עם שתיים משלוש מספקיות השירות הקיימות הוא תיעוד חלקי שנערך לאחר הדיון בעתירה, ואספקת הנתונים נעשתה לפי בחירת הספקים הקיימים ולפי שיקול דעתם באופן שמעלה חשש כי הנתונים הותאמו לצרכי מי שסיפק אותם. 48. ארגוני המוניות מוסיפים כי לא נעשתה עבודת מטה מסודרת לבדיקת ההשלכות שתהיינה למכרז על מגזר המוניות. הם מפנים לכך שהכנת המכרז לא לוותה בחוות דעת כלכליות, סקרי שוק ועבודות המבוססות על פעילות משרדי הממשלה וגופי הממשלה השונים במהלך השנים האחרונות. עוד הם כותבים כי מאכזב לגלות שמכרז בהיקף של מיליארדי שקלים נשען על האמור בתחשיב שנערך (נספח ה' לפרטים הנוספים) - שהוא מסמך של עמוד ומחצה שלא ברור מי ערך אותו, אימתי נערך ועל ידי מי. בניגוד לחברות ההסעה שנציגיהן נשמעו עובר להכנת המכרז את המוניות, נמנעו אנשי החשב הכללי מלשמוע את עמדת בעלי המוניות ומוניות השירות. ארגוני המוניות מלינים על כך ועל היעדר כל התייחסות למגזר זה במסגרת הדיונים שנערכו, חלקם טלפוניים, על ידי המשיבים. 49. החשב הכללי מפרט בכתב התשובה את התהליך שנעשה להכנת המכרז ואת השיקולים השונים בחלוקת הארץ לששה אזורים, קביעת שני תחומי פעילות ומיון לכלי רכב שונים. עמדתו היא כי אין מקום להתערבות בית המשפט בשיקול הדעת של ועדת המכרזים. הוא מציין כי מדובר במכרז מרכזי שמתכונתו נועדה ליצור האחדה וסטנדרטיזציה באיכות ובעלויות הכרוכות בקבלת שירותי הסעות לכלל משרדי הממשלה; להפחית בעלויות הנגרמות מפרסומים של מכרזים לוקאליים ונקודתיים על ידי המשרדים והגופים השונים וכן לנצל את היתרון הקיים למדינה כלקוח גדול על מנת להביא לחיסכון תקציבי בקשר להוצאה זו. 50. באשר לתנאי הסף בדבר כמות מינימלית של כלי רכב בבעלות המציע סבור המשרד כי קביעת מספר מינימום של רכבים נועדה להבטיח זמינות ויעילות של השירות במהלך השוטף של העניינים כמו גם מתן מענה הולם ואפקטיבי למצבי חרום שבהם קיים צורך מידי בהעמדה של ציי רכבים בהיקף רחב תוך פרק זמן קצר. מוזכרות דוגמאות לאירועים שעשויים לחייב העמדת אוטובוסים שיכולים להוביל כמויות רבות של אנשים לביצוע משימות, למשל במקרה בו מתעורר הצורך לשלוח אלפי שוטרים מכל רחבי הארץ למקום מסוים. 51. קביעת כמות המינימום לרכבים באה, כך טוענים המשיבים, על יסוד בדיקות נתונים שנתקבלו מנותני השירות במכרז הקודם, ממשרדי הממשלה, מסקרים וניתוח ממוצע הסעות ליום. בהקשר זה מפנים המשיבים לכך שלכתחילה עמד המספר על 100 כלי רכב אך לאחר תלונות רבות מספקים וכדי לאפשר השתתפות כמות רבה יותר של מציעים הופחת המספר ל- 80. 52. המשרד רואה גם בבעלות על מספר מינימאלי של כלי רכב כאינדיקציה נוספת לאיתנות פיננסית של מציע בהיותו בעל גב כלכלי חזק להפעלת העסק ולהיות העסק בעל ממדים רציניים דיים להשתתפות במכרז מעין זה, שהינו לפי הגדרת המשרד "מכרז בהיקף פיננסי אדיר". אמנם אין המדובר באינדיקציה בלעדית, ואמנם בחינת אותה איתנות פיננסית אינה דווקא המטרה הראשית של התנאי, אך יחד עם זאת עמדת המשרד היא כי שילוב הדרישות של ערבות בנקאית ומחזור כספי ביחד עם בעלות על מספר מינימאלי של כלי רכב, מצביעה על כך שלמציע קיימת האיתנות הפיננסית הדרושה. בתצהיר הפרטים הנוספים מציין עורך המכרז כי בחר שלא להחמיר בדרישות הראשיות להוכחת האיתנות הפיננסית, ולאזן את הפחתת היקף המחזור וגובה הערבות הבנקאית הנדרשים במסגרת המכרז עם דרישת הבעלות על כלי רכב. 53. באשר לקביעה כי תהיה כמות מינימאלית של אוטובוסים המיועדים ל- 50 נוסעים נטען על ידי המשרד כי דרישה זו באה מתוך רצון לקביעת מכנה משותף רחב לכלל משרדי הממשלה שעשויים להיזקק לשירות בכלי רכב זה. המשקל של סוג רכב זה בנסיעות המזדמנות הוא 35% ומכאן נחיצותו לכלל המשרדים. בנוסף מדובר בסוג רכב שדרוש באופן מובהק וחיוני בעתות חרום ולסוג פעילות מסוים כגון: העמדה של כוחות גדולים של משטרה בתקופות אירועים והפגנות. אף שהמכרז מניח היזקקות לקבלני משנה הכוונה בקביעת הדרישה הזו היא כי הספקים יהיו בסדר גודל כזה שיוכלו לתת מענה לדרישה להמצאת אוטובוסים זמינים בתוך פרק זמן קצר, ולכן הרצון הוא כי תהיה להם כמות מסוימת זמינה של אוטובוסים גדולים בבעלותם. 54. המשרד אינו סבור כי יש ללמוד מדרישות משרד התחבורה המעניקות רישוי לחברות הסעה רק על בסיס שליטה בכלי רכב ולא בעלות, שכן הצרכים של משרדי הממשלה בהתקשרות עם חברות הסעה שונים זה מזה. הבעלות מאפשרת שליטה טובה יותר בכלי הרכב ומצביעה על יכולת ואיתנות לאותו ספק. 55. בהתייחס לאפשרות שהועלתה על ידי ארגון חברות ההסעה להגשת הצעה משותפת של כמה חברות למכרז, משיב המשרד כי נעשה ניסיון לפתוח את המכרז לכמה שיותר ספקים בקביעת מספר גדול של אזורים, בקביעת מקסימום של אזורים לזוכה אחד ותנאים נוספים ואולם זו אינה המטרה היחידה של המכרז. בסופו של יום צריך להינתן שירות לכלל משרדי הממשלה ברמה גבוהה, ביעילות ובזמינות מרביות. לשיטת המשרד עורך המכרז, צרכי היעילות, הסדר והארגון מחייבים ומכריעים לטובת התקשרויות מול מספר מסוים של מציעים שמעבר לו תפעולו של כל הפרויקט הזה עלול להיות מסורבל, מורכב ובלתי יעיל. המדינה, כך נכתב, אינה מעוניינת ליצור מיני-התקשרויות או לפרק את המכרז לחלקיקים קטנים שיהפכו את העבודה השוטפת מול הספקים לבלתי כדאית ולכזו הפוגעת בטיב ובאיכות השירות. המדינה אף אינה רוצה להיות בת ערובה ליחסים פנימיים בין ספקים קטנים שונים שחברו יחד להגשת הצעה, ולהיות תלויה ביכולתם לספק את השירות על פי מגבלות ההתקשרות הפנימית ביניהם. 56. המשרד אף אינו מסכים עם עמדתם של ארגוני המוניות. הוא סבור כי מאחר ומדובר במכרז הסעות כולל, דרישת המינימום מחייבת זמינות של כלי רכב מסוימים, כפי שנקבע, וזאת על בסיס פרופיל של נותני השירות המתאימים למכרז מסוג זה. כלי הרכב שהוא חיוני מבחינת כל המשרדים והגופים הנלווים מבתי חולים עד לצוותי משטרה ושב"ס הוא אוטובוס ולכן נדרש קיומו של מספר מינימאלי של אוטובוסים. אף שהצפי לשימוש במוניות עומד על 20% מהנסיעות הנדרשות הרי שלפי מאפייני הפעילות שנקבעו במכרז והמשקלות שניתנו הרי שרוב הפעילות מבוצעת על ידי רכבים אחרים. עורך המכרז אינו מעוניין בכך שמי שיספק לכל היותר 20% או 25% מהשירות באמצעות מוניות ידאג להסעות מכל הסוגים האחרים ומבחינתו שילוב המוניות במתן השירותים למשרדי הממשלה ולגופים השונים הוא דרך מתן שירות לחברות ההסעה כקבלני משנה ואין במכרז כדי להגביל את חופש העיסוק שלהם. בהקשר זה נטען כי שירותי המוניות לעיריות ולמשרד הבטחון אינם כלולים במכרז. עוד נכתב כי הסעות עבור בתי חולים, המבוצעות באופן טיפוסי באמצעות מוניות, יוכלו להינתן אף לאחר המכרז כפי שהיה בעבר. 57. לטענת המשרד אין כללים אופרטיביים ליישום החלטת הממשלה בדבר שילוב עסקים קטנים, ואולם מכרז זה, בתחשב בחיוניותו ובהיקפו הכספי והתפעולי, אינו מתאים בהכרח לעסקים קטנים, וכך גם התנאים שבו הם ייחודיים ואינם מאפשרים לעסק קטן לעמוד בהם. המשיבים טוענים כי השתתפות העסקים הקטנים תוכל להיעשות במתן שירותים למכרז כקבלני משנה. העמדה העקרונית של המשיבים היא כי אין ללמוד מהחלטת הממשלה על כך שיש לשלב עסקים קטנים בכל רכש ממשלתי בלא בחינת הרלוונטיות והצרכים הנדרשים. במכרז מסוג זה נדרש סל שירותים מסוגים שונים, אשר רק ספקים מגודל מסוים יכולים לספק אותו והשאר יוכלו להשתלב בו כקבלני משנה. 58. באשר לתהליך גיבוש המכרז, הסביר החשב הכללי כי הגיבוש נעשה לאחר התייעצויות ודיונים אך טען כי אין הוא מחויב לתת זכות טיעון לכל מציע פוטנציאלי או לכל סקטור שיכול להיפגע מפרסום המכרז. ההתייעצות שנעשתה הייתה כחלק מהליך הבדיקה ולצורך בניית תשתית עובדתית, אך מכאן ועד הטלת חובה לקיים דיון עם ארגון כזה או אחר המרחק רב. המכרז, כך טענת המשיבים, משקף את מגבלות הידע שיש בידי עורך המכרז על בסיס המידע הקיים וכך גם נקבעו הדרישות השונות. בתצהיר הפרטים הנוספים שבו המשיבים והבהירו את עמדתם כי הם אינם חייבים לשמוע או להיוועץ עם נציגי ארגוני המוניות או עם ארגון חברות ההסעה. המחויבות של עורך המכרז היא ללקוחותיו - משרדי הממשלה, ולשם כך נפגש המשיב עם נציגי המשטרה, השב"ס, בתי החולים, משרד החינוך ומשרד הבריאות וכן עם גורמים ממשלתיים העוסקים בהובלה. המפגש שנערך עם אנשי ארגון חברות ההסעה היה מתוך רצון לשתף את הגורמים שעשויים לספק את השרות בכוונות המכרז המתוכנן אך ארגוני המוניות אינם בסטטוס כזה. מכל מקום עמדת המשיבים כי הם אינם חבים במתן זכות שימוע בטרם הוצאתו של מכרז. 59. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים באשר לתנאי הסף האמור, על שלושת היבטיו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. 60. בית המשפט המנהלי שבוחן את החלטות ועדת המכרזים אינו נכנס בנעלי הרשות אלא בוחן אם ההחלטה שקיבלה הוועדה תוך הפעלת שיקול דעתה נופלת למתחם הסבירות: "אין בית המשפט שם עצמו בנעליה של ועדת המכרזים ומחליף את שיקול- דעתו בשיקול-דעתה. תפקידו לבחון את החלטותיה על פי מידת עמידתן בעקרונות דיני המכרזים. נקודת המוצא בבחינה זו היא כי רק סטייה מהותית מעקרונות יסוד של ניהול מכרז תקין תצדיק התערבות שיפוטית בהחלטות הוועדה... בית המשפט מבחין בהקשר זה בין פגמים מהותיים במכרז, הפוגעים בשוויון ובתחרות ההוגנת בין המשתתפים, לבין פגמים טכניים שנעשו בתום לב, ואשר אין בהם כדי לפגוע בעקרונות היסוד של דיני המכרזים..." (עע"מ 3190/02 קל בנין בע"מ נ' החברה לטיפול בשפכים רמת לבנים בע"מ, פ"ד נח (1) 590, 598 (2004); ר' גם עע"מ 3499/08 רון עבודות עפר ייזום ופיתוח מ.א. בע"מ נ' ועדת המכרזים, עיריית עפולה, 18.1.09) פסקה 11 לפסק דינה של כב' השופטת א' חיות). 61. המבחן להתערבות בית המשפט בהחלטה הוא אם ועדת המכרזים כגוף המנהל את המכרז בנאמנות עבור הציבור כולה פעלה בהגינות, ביושר, בשוויון בסבירות וללא שיקולים זרים (עע"מ 2126/10 מטאור מערכת טכנולוגיה וארגון בע"מ נ' מנהלת אורות לתעסוקה, ( 8.12.10) פסקה יט' לפסק דינו של כב' השופט א' רובינשטיין) וזאת אף אם הפגם שנפל בהחלטת ועדת המכרזים הוא פגם מהותי הנובע מטעות בתום-לב, ואין הוא גורם להפרת השוויון או לפגיעה בעקרון ההגינות וכל עוד החלטתה של ועדת המכרזים אינה שרירותית או בלתי צודקת בעליל (ע"א 334/01 מדינת ישראל נ אבו שינדי פ"ד נז (1) 883, 895 (2005)). 62. במקרה זה עוסקות העתירות בקביעתם של תנאי סף למכרז שיש בהן כדי לחסום חלק מחברות ההסעה מלהשתתף בו ולהדיר את המוניות ממתן שירות ישיר למשרדי הממשלה. על עורך המכרז להימנע מלקבוע תנאים להשתתפות "אלא אם כן התנאי מתחייב מאופיו או ממהותו של המכרז" (סעיף 2א' לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- 1992) וכן עליו להימנע מתנאי סף שיש בהם כדי ליצור "מועדון סגור" של מציעים שלגופים הציבוריים השונים נוח לעבוד עמם (ר' עע"ם 1985/10 חברת נתיבי איילון בע"מ נ' די. אנד. די. בטיחות בע"מ (18.7.2010) (להלן: "נתיבי איילון") פסקה 15 לפסק דינה של כב' השופטת (כתוארה אז) מ' נאור; פסקה א' לפסק דינו של כב' השופט א' רובינשטיין). 63. החלטת הרשות לקבוע תנאי סף מצויה במתחם הביקורת השיפוטית ועל בית המשפט לבחון את סבירות החלטתה בכל הנוגע לתכליות דיני המכרזים; לענייניות, לתרומה שיש בתנאי שהוצב להצלחת יעדי המכרז ולזיקה בין תנאי הסף לבין התחרות ההוגנת בתנאי שוויון. החשש הוא ממצב שבו תנאי הסף שנקבע פוגם במטרת המכרז: "מאידך גיסא, הפועל היוצא מהצבת תנאי סף הינו צמצום התחרות ופגיעה ביעילות הכלכלית של המכרז. תנאי סף עלול לפגוע במציע יתר על המידה במקום בו הוא עומד בכל הפרמטרים מלבד אותו תנאי, כך שהצעתו נפסלת בכללותה בשל רכיב אחד מבין שלל דרישות עורך המכרז. שיקול זה אף מתחזק לאור האמור בחוק יסוד: חופש העיסוק, לפיו יש להעדיף דרך פעולה שמגבילה פחות את חופש העיסוק. הצבת דרישה כתנאי סף מהווה פתח להתדיינויות משפטיות לגבי פרשנות התנאי, ובנוסף היא איננה ערובה לטוהר המכרז. הצבת דרישה כתנאי סף מגבילה את שיקול הדעת של עורכי המכרז ומונעת לעיתים יעילות בהליך בחירת הזוכה במכרז. תנאי סף אף עלול לפגוע בעקרון השוויון ולהנציח מצב של אי תחרות" (עע"מ 7736/10 הרקולס את סנפיר בע"מ נ' טייפון קבלנים בע"מ, (6.9.2011) פסקה 19 לפסק דינו של כב' השופט י' עמית). 64. עם זאת מסור לרשות שיקול הדעת לקביעת התנאים ואת ההתערבות בהליכי מכרז יש לנקוט ב"זהירות יתרה" (נתיבי איילון, פסקה 8, עע"מ 4011/05 דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים (חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ) 11.2.2008 פסקה 76)). אותו ריסון מתחייב בהתערבות בהליכי המכרז מתעצם כאשר קביעת תנאי הסף מבוססת על שיקול דעת מקצועי מובהק שנועד להבטיח, לדעת עורכי המכרז, את השגת תכליתו (עע"מ 2879/08 מגאמא חברה להנדסה, טכנולוגיות ותוצרים בע"מ נ' מדינת ישראל משרד הבינוי והשיכון (15.11.2009) פסקה 7 לפסק דינו של כב' השופט ע' פוגלמן). 65. במסגרת השיקולים השונים מתחייבת בחינה של מטרתו של תנאי הסף האמור ושל השאלה האם אין בהכללתו במסגרת המכרז משום פגיעה בלתי מידתית בחופש העיסוק (ר' עומר דקל, מכרזים, עמ' 278 (2004) (להלן: "דקל"). בית המשפט לא יטה לפסול תנאי סף הקבוע במכרז "שכן מדובר בעניין מובהק של שיקול דעת, והתערבות שיפוטית בתוכן המכרז תהא אך ורק במקרים ברורים וקיצוניים במיוחד של חריגה ממתחם הסבירות" (עע"מ 5525/11 נ.ע. מעלות שער העיר בע"מ נ' משרד האוצר, (15.1.2012), פסקה לח לפסק דינו של כב' השופט א' רובינשטיין); דקל, שם 279)). 66. בחינת תנאי הסף האמור מחייבת התייחסות להיבטים השונים שעלו בטענות הצדדים. באשר לרובד הראשון שעניינו דרישת כמות מינימאלית של כלי רכב הרי שלא מצאתי עילה להתערב בהחלטה המתוקנת של ועדת המכרזים. כזכור מלכתחילה עמדה הדרישה על 100 כלי רכב וזו הופחתה והועמדה על 80 בלבד. איני סבור לאור הנימוקים שניתנו על ידי ועדת המכרזים כי מדובר בדרישה כזו שניתן לומר כי היא בלתי סבירה או כי הנימוקים שהביאו לקביעתה אינם נימוקים ראויים. ההיפך מכך - בחינת המכרז מעלה כי מדובר במכרז מרכזי להספקת שירותי הסעות במגוון רחב של כלי רכב למכלול גופים שיצרכו את השירותים השונים. אספקת שירותי הסעות לכל גופי הממשלה באזור מסוים מחייבת קביעת מינימום נדרש של זמינות כלי רכב, ועל רקע זה הדרישה לכך שיהיה מספר כלי רכב מינימאלי בבעלות המציע נראית סבירה והגיונית. מטעם זה איני סבור כי ההבחנה שנעשתה בין כלי רכב בבעלות לבין כלי רכב העומדים לרשות חברת הסעה אך אינם בבעלותה אינה הבחנה ראויה. 67. השאלה השנייה שנשאלת היא האם יש מקום לחייב כי חלק מאותם כלי רכב יהיו אוטובוסים. גם ביחס לכך מצאתי את ההסבר שניתן על ידי המשיבים מספק. המשיבים ציינו את החשיבות שיש לזמינותם של אוטובוסים מקום בו נדרשות הסעות בלתי מתוכננות המחייבות העברת עובדי מדינה, שוטרים וסוהרים ממקום למקום במהירות. הדרישה כי כל אחד מספקי השירות יהיה כזה שיש לו זמינות מרבית לכמות מינימאלית של אוטובוסים, אינה דרישה כזו שבית המשפט צריך להתערב בה. נתתי דעתי גם לאפשרות האחרת והיא כי הדבר לא היה נקבע כתנאי סף אלא כאחד הפרמטרים שניתן לו דירוג במסגרת ציון האיכות, ואולם לא מצאתי כי עמדת המשרד לפיה דרישת בעלות על 15 אוטובוסים גדולים סוטה באופן מהותי מעקרונות היסוד של דיני המכרזים. זו עמדתי גם באשר לסירוב המשיבים להצעה כי כל מציע יוכל לרכוש את האוטובוסים לאחר זכייתו או כי יתאפשר שילוב של גופים שונים במציע אחד שלא בדרך של קבלנות משנה. עמדת המשרד בעניינים אלה היא בתוך מתחם הסבירות ואין עילה להתערב בה (השווה לפסק דינו של כב' השופט דר' י' מרזל בעת"מ (י"ם) 466-04-10 מאיה תור נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (7.7.2010)). לא מצאתי כי התחייבה הפחתה מקבילה במספר האוטובוסים לאחר הורדת מספר כלי הרכב בבעלות המציע. 68. הפן השלישי של העתירות נוגע למוניות ולקביעה לפיה מוניות אינן נמנות בין כלי הרכב הנוגעים לתנאי הסף. קביעה זו שוללת למעשה מתאגידי מוניות, שבבעלותם מוניות, את ההשתתפות במכרז, ובכך לכאורה מודר מגזר שלם מתוך ספקי השירות למדינה. הטענות בעניין זה מטעם העותרים ברורות וכך גם הטענות הנוגעות לכך שלא ננקט הליך המאפשר את קבלת עמדתם של הארגונים היציגים של המוניות בטרם מתקבלת החלטה כה משמעותית. עוד מובנת מאליה ההצעה להוציא את מגזר המוניות מתוך מכרז שירותי ההסעה ועריכת הסדר אחר לגביו. 69. גם בהקשר זה מצאתי את תשובת המשיבים מספקת. המכרז בו מדובר עניינו שירותי הסעה כוללים כאשר מבחינה זו החליט עורך המכרז כי רצונו בהספקה כוללת של שירותי ההסעה ברכבים השונים לרבות המוניות. השימוש במוניות הוא אחד המרכיבים של שירותי ההסעה ורצונו של עורך המכרז היה כי ספק שירות אחד ייתן מענה למכלול השירותים (מבחינת מגוון סוגי הרכבים) ביחס לכל אזור כאשר ברור כי יידרש לקבלני משנה לצורך ביצוע הפעילות. בכך סבור עורך המכרז כי יביא ליעילות כלכלית ותפעולית במתן שירותי ההסעה. 70. בחירתו של עורך המכרז, החשב הכללי, לעריכת מכרז מקיף וכולל כזה היא חלק מובהק מהסמכות הניתנת לחשב הכללי לקבוע מדיניות ולהסדיר הספקת שירותים כוללת לגורמי הממשלה השונים. מכאן נובעת גם הזכות המסורה למנהל הציבורי להחליט כי כאשר הוא בוחר את ספק השירות הוא אינו מעוניין כי מי שיכולתו לספק את השירות מוגבלת ל- 20% או ל- 25% מהיקף הנסיעות הוא זה שיפעיל את מלוא מערך שירותי ההסעות וכי הוא מעדיף שמי שייבחר להציע את ההצעות יהיה זה המסוגל להציע את החלק הארי של סל השירותים. 71. אכן, לא ניתן לשלול כי קם פוטנציאל אפשרי לפגיעה בסקטור כזה או אחר בשל ההחלטה שהתקבלה. כך, דומה כי "הדרת" המוניות מהאפשרות לספק שירותי הסעה באופן ישיר למשרדי הממשלה ולגופים שיתקשרו במסגרת המכרז יכולה לפגוע פגיעה מסוימת, שלא הובררה די צרכה, במגזר שלם של בעלי מוניות ושל התחנות. עוד הדעת נותנת כי דרך מושכלת לקבלת החלטות מסוג זה מצריכה בחינה של מכלול שיקולים ושמיעת מגוון דעות ומחשבות ומטעם זה סברתי כי לשם קבלת החלטה טובה יותר היה נכון כי נשמעה גם עמדתם של ארגוני המוניות וכך גם הצעתי למשיבים לעשות במהלך הדיון. אותו שיתוף של הגורמים השונים מתבקש כאשר מדובר בהתקשרות מורכבת, בהתקשרות שלרשות אין לגביה מומחיות או בהתקשרות שנעשית לראשונה - וזאת כאמצעי ליצירת מנגנון התקשרות טוב יותר לאחר קבלת הערות של המציעים הפוטנציאליים (ר' דקל, 273-274). בכך יש כדי להגשים את השאיפה כי המכרז מפורסם לאחר עבודת הכנה מדוקדקת בבחינת 'סוף מעשה במחשבה תחילה' (השווה עע"מ 303/12 מטיילי קריית שמונה נ' עריית צפת, (3.7.2012) פסקאות 19 ו- 25 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ברק-ארז)). 72. החשב הכללי לא חלק על כך שהדבר נדרש ואכן במסגרת עבודת ההכנה שמע את עמדת ארגון חברות ההסעה לצד בדיקות נוספות שערך - כמפורט בכתב התשובה. השאלה הנשאלת היא האם מוטלת עליו החובה לשמוע גם את ארגוני המוניות נוכח החלטתו לבחור בדרך התקשרות מסוימת היוצרת סל שירותים כולל, אשר המוניות הן חלק ממנו אך שירותיהן יינתנו בקבלנות משנה, ועתיד להיות מסופק על ידי חברות ההסעות השונות. 73. אף שכאמור יתכן ורצוי היה כי גם דעתם של בעלי המוניות ומנהלי תחנות המוניות תישמע, כחלק מהליך לאיסוף מידע לצורך גיבוש מתווה ההתקשרות, הרי שמכאן ועד קביעה כי המשיבים היו חייבים לשמוע עמדה זו בטרם פרסום המכרז המרחק רב ואיני סבור כי ההחלטה שלא לעשות כן, אף אם ניתן לסבור אחרת, חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות. בכך בא לידי ביטוי שיקול הדעת העצמאי המסור לעורך המכרז באשר להליך ההכנה הראוי מבחינתו למכרז ואין די בכך שניתן לחשוב על דרכים אחרות או נוספות לגיבוש מכרז ולהכנתו כדי להביא להתערבות שיפוטית בשיקול הדעת המנהלי. 74. כן לא מצאתי עילה להתערבות בהחלטת המשיבים גם לנוכח התיעוד שהציגו על עבודת ההכנה שנעשתה. אני נכון להניח כטענת העותרים כי ניתן היה להיעזר בנתונים רחבים יותר ולערוך סקרים ומחקרים כאלה ואחרים שהיו מיטיבים אולי את דרך קבלת ההחלטה, אך באיזון שבין הצורך לפרסם מכרז בפרק זמן סביר לאחר סיום תקופת המכרז הקודם ולנסות ולקדם מכרז מרכזי - איני סבור כי די בטענות שהועלו כדי להביא לביטול המכרז או להחזרת הדיון בו לוועדת המכרזים פעם נוספת. נתתי דעתי גם לרושם המתקבל מתיקוני המכרז בעקבות העתירה הראשונה ובעקבות הגשת העתירות שלפני. איני סבור כי ניתן לזקוף לחובתו של עורך המכרז את נכונותו להכניס בו תיקונים וללמוד מכך שעבודת ההכנה הייתה כזו שיש לערוך אותה מחדש. 75. לסיכום, לא מצאתי כי מדובר בתנאי סף מפלים, הפוגעים בעקרון השוויון וכי הסינון שנעשה באמצעותם לא נעשה בהסתמך על שיקולים ענייניים. המדובר בהבחנה מותרת בין המציעים המבוססת על שוני רלוונטי ועל כן נשמרת הזדמנות שווה למציעים שווים (השווה עע"מ 6464/03 לשכת שמאי המקרקעין בישראל נ' משרד המשפטים, פ"ד נח (3) 293, 305 (2004)). מכאן, שאף שמשמעות ההחלטה היא 'הדרת מוניות' כספק שירות ישיר למשרדי הממשלה והעברתן במסגרת המכרז להפוך קבלן משנה של מי מספקי השירות שיבחרו - אין עילה להתערבותו של בית המשפט בהחלטה זו. טענות אחרות 76. משזו מסקנתי הרי שלא מצאתי להרחיב את הדיון בטענה האחרת של ארגוני המוניות שעניינה הדרישה למחזור בהיקף מסוים בשלוש השנים האחרונות. מטבע הדברים גם דרישה זו נשענת על הרצון להסתמך על ספק שירותים אחד בכל סוג הסעה ובכל אזור שייתן את מכלול השירותים. ספק כזה חייב להעמיד בסיס כלכלי איתן לצורך הזכייה במכרז והתנאי האמור ממלא באופן סביר את תכליתו לנוכח מבנה המכרז והיקפו. 77. בשולי עתירתו מתייחס ארגון חברות ההסעה לתכלית הכלכלית של המכרז. הוא סבור כי על אף הרצון ליצור מכרז מרכזי שנועד לחול על כל שירות המדינה לא כל טובין ולא כל שירות מתאימים לכך. ככל שטיב הטובין או השירות אינם ניתנים להגדרה ברורה, אינם ידועים, משתנים ונדרשת שונות גדולה בשירות - יעילותו של המכרז המרכזי פוחתת. הארגון מזכיר במסגרת טענותיו את האפשרות לקיים מכרז מסגרת, אשר מאפשר קיום רשימת מציעים פוטנציאליים שעומדים בתנאי סף בסיסיים, שכל משרד או מוסד ממשלתי יכול לפנות אליהם ולקבל הצעת מחיר בהליך פשוט וקל. לטענתו מכרזים דומים נעשים ברשויות המקומיות על ידי החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי. 78. בהמשך לטענות אלה בוחן הארגון את חוסר ההיגיון שיש בקביעת רכיב איכות של 25% שאינו קיים במכרזי הסעות של גופים אחרים. דוגמא לחוסר ההיגיון מביא הארגון בכך שניתן משקל של 10% בהצעה הכוללת (40% מתוך 25% שניתנו לאיכות) לגיל הרכב הממוצע. אף שמובן הרצון לעודד את המציעים להסיע את עובדי המדינה או הנדרשים להסעות ברכב חדיש יותר, קיים לדעת הארגון פער גדול בין התכלית לבין השגת המטרה, בשים לב למשקל שניתן לכך המבטא עלות כלכלית נכבדה מאוד. בהקשר זה מפנה הארגון לכך שממילא תנאי המכרז דורשים כי כלי הרכב יהיו במצב בטיחותי תקין ומצוידים בכל האביזרים הנדרשים. העלות הנוספת הנובעת ממתן משקל של איכות מועדף לכך שהאוטובוסים יהיו חדישים נופלת על הקופה הציבורית. 79. עמדת החשב הכללי כי דרישה זו אינה בלתי סבירה או בלתי לגיטימית והיא קשורה לנושא הבטיחות. דרישה זו חלה גם על קבלני המשנה ויש לנתון זה אינדיקציה לאיתנות המציע וליכולתו לספק את השירות. מהשיקולים שפרטתי לעיל לא מצאתי כי קמה עילה להתערבות גם בחלקים אלה של המכרז. סיכום 80. משתוקן המכרז לאחר הגשת העתירות בשניים משלוש הנושאים המרכזיים שהועלו בעתירת ארגון חברות ההסעה - ונוכח האמור לעיל לעניין הטענות שעוד נותרו - העתירה שהוגשה על ידי ארגון חברות ההסעה (עת"מ 51274-01-13) - נדחית. 81. בהתחשב בכך שלכתחילה הייתה הגשת העתירה מוצדקת ושניים משלושת חלקיה התייחסו לסעיפים שתוקנו בעקבות העתירה - מצאתי כי יש לזכות את ארגון חברות ההסעה בהוצאות משפט ובשכר טרחת עורך דין בסכום של 15,000 ₪ - וזאת על אף דחיית העתירה. 82. עתירתם של ארגוני המוניות, (עת"מ 53404-01-13), שהתמקדה בתנאי הסף לעניין כלי הרכב, נדחית. בנסיבות העניין ועל רקע מכלול הטענות שהועלו - אין צו להוצאות וכל צד יישא בהוצאותיו. מכרזהממשלה