פרשנות תכנית בניה על מגרש ערר על החלטת המשיבה מס' 1 מיום 23/02/2009 לאשר הקמת מלון במקרקעין ולאמץ את חוות דעת היועץ המשפטי למשיבה. רקע מדובר על בקשה להקמת בית מלון ברחוב אריסטובלוס במרכז העיר ירושלים. אין חולק כי על המקרקעין המיועדים להקמת המלון (להלן: "המגרש") חלה תכנית 2512ב'. במסגרת תכנית זו יועד המגרש נשוא הערר למלונאות, כך שהמלון המתבקש תואם את התכנית מבחינת הייעודים. אף מבחינת יתר הפרמטרים התכנוניים כגון: שטחי בניה, גבהים, קווי בניה וכו' תואמת הבקשה להיתר במלואה את התכנון החל על המגרש. המחלוקת היחידה נסבה על נושא החניה. המשיבה 2, מבקשת ההיתר, סברה כי לאור הוראות התכנית אין צורך בהתקנת מקומות חניה (למעט חניית נכים וחניה תפעולית) ואילו המתנגדים סברו כי יש צורך בהתקנת מקומות חניה. המשיבה 1 התכנסה והחליטה לאשר את הבקשה להיתר בכפוף לחוות דעת היועצת המשפטית לוועדה המקומית. על החלטה זו של המשיבה 1 הוגש ערר במסגרת תיק ערר 219/07. בסופו של הדיון בערר 219/07 הוחזרה הבקשה להיתר לוועדה המקומית על מנת שזו תדון בחוות דעת היועצת המשפטית ותחליט האם לאמצה או לדחותה. ביום 23.2.2009 דנה המשיבה 1 בנושא והחליטה לאמץ את חוות הדעת המשפטית, וכתוצאה מכך לאשר את הבקשה להיתר. על החלטה זו הוגש הערר שבפנינו. הערר: העוררים טוענים בערר, כי פרשנות המשיבה 1 והמשיבה 2 לתכנון החל על המגרש נשוא הערר הינו מוטעה ביחס לחניה ולתקני החניה. לטעמם של העוררים יש לחייב את המשיבה 2 להתקין חניות, לכל הפחות, לפי התקן הקיים למגורים. לחלופין טוענים העוררים, כי אף אם בהתאם לתכנון אין חובה להתקין מקומות חניה הרי מן הראוי היה לעשות כן. עוד טוענים העוררים, כי אף פתרון לחניית נכים וכן חניה תפעולית, אשר אין מחלוקת כי הינן נדרשות, לא הוצג כראוי. המשיבה 2 הגישה כתב תשובה מפורט, בו היא מסבירה מדוע החלטת המשיבה 1 נכונה וראויה לטעמה. המשיב 9 הצטרף לטענות העוררים והעלה נימוקים משלו לחיזוק הפרשנות, כי קיימת חובה להתקין מקומות חניה. משיבים נוספים אשר לא הגישו כתבי תשובה, טענו בדיון לעניין עצם הקמת המלון. דיון: המסגרת הנורמטיבית: המחלוקת היחידה הנדרשת להכרעה בערר זה הינה מחלוקת פרשנית של התכנון החל על המגרש. ההלכה הפסוקה הינה, כי יש לפרש תכנית כפי שמפרשים דבר חקיקה. ראה, למשל, ע"א 3213/97 נקר נ. הוועדה המקומית הרצליה ואח', פ"ד נג(4) עמ' 625: "כל תכנית בניה מסורה ככל חוק אחר לפרשנותו של בית המשפט. בבואו לפרש תוכנית, בית המשפט ייעזר בכללים הפרשניים שעומדים לרשותו, כך שמטרתו היא להתחקות אחר תכלית התוכנית וכוונת מוסד התכנון" וראה גם בג"צ 448/91 ידיד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים, פ"ד מז (3) 441. נקודת המוצא לפרשנות התכנית הינה כמובן לשון התכנית, וראה דרכו הפרשנית של בית המשפט בענין עת"מ (תל אביב) 1239/03 עיריית הרצליה נ. הוועדה המקומית חוף השרון ואח' () (להלן: "ענין עיריית הרצליה"): "את התהליך הפרשני נתחיל בבחינת לשון הטקסט" ולאחר בחינת לשון הטקסט יש לבחון גם את תכליתו, ראה בפסק הדין בענין עיריית הרצליה לעיל: "יש אפוא להמשיך את התהליך הפרשני וליתן לטקסט אותה משמעות לשונית המגשימה את תכליתה של הנורמה המעוגנת בו." בטרם נבחן את הפרשנות עצמה, נסקור את ההוראות הרלוונטיות בתכניות השונות. התכנית הראשונה הרלוונטית הינה התכנית החלה ישירות על המגרש והיא תכנית 2512ב'. תכנית 2512ב' אינה קובעת תקן חניה למלון או לשימושים אחרים, אולם מציינת בסעיף 12, כדלקמן: "הועדה המקומית תהיה רשאית לעכב במתן היתרי בניה בשטח, אלא אם תשוכנע כי קיימים מקומות חניה הדרושים לדעתה לבנין החדש שיוקם בשטח בהתאם לתקן החניה החדש של משרד התחבורה, 1994, לעת מתן היתר בניה" כלומר, התכנית נתנה סמכות ("רשאית") למשיבה 1 לעכב מתן התרי בניה כאשר אלו לא יבטיחו את מקומות חניה הדרושים לדעתה. התכנית הבאה הרלוונטית הינה תכנית 5166 אשר עיסוקה הינה תקני חניה בעיר ירושלים. מטרות התכנית הוגדרו בין היתר: "יישום החלטת הממשלה (אוגוסט 1997) בדבר התאמת תקני החניה למדיניות של עדיפות לתחבורה ציבורית." וכן: "קביעת תקן חניה במטרה לעודד את פיתוח של מרכז העיר ירושלים" סעיף 5 לתכנית 5166 מתייחס ליחס בין התכנית 5166 לתקנות התכנון והבנייה ולתכניות קודמות. לעניין תקן החניה הקבוע בתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), קובעת התכנית כי היא משנה את התקן הקבוע בתקנות אלו. לעניין תכניות קודמות קובעת התכנית, כי תכנית הכוללת תקן חניה אינה מבוטלת ותמשיך לעמוד בתקופה ללא שינוי. עם זאת, תכנית 5166 מאפשרת בסעיף 5(ד) לשנות את תקן החניה שנקבע בתכנית קודמת, ולהתאימו לתקן של תכנית 5166 וזאת בכפוף להסכמה בכתב של בעלי המקרקעין. לגופם של דברים, מתייחסת תכנית 5166 לתקן החניה במ.ע.ר מספר פעמים. ראשית, בסעיף 8, העוסק לפי כותרתו בשלבי ביצוע, נקבע תקן החניה הבא לגבי אזור המ.ע.ר (האזור בו מצוי המגרש נשוא הערר): "8.2.1 בעל זכויות במקרקעין במ.ע.ר אינו נדרש להתקין מקומות חניה, ואולם על בעל זכויות במקרקעין במ.ע.ר חלה החובה להתקין חניה בהתאם לתקן למגורים, חניה תפעולית ומקומות חניה לנכים בהתאם להוראות תכנית זו ולתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל 1970." שנית, בסעיף 10 העוסק ב"חובת התקנת מקומות החניה". הסעיף הרלוונטי הינו סעיף 10.3, אשר קובע: "על אף האמור בסעיף 10.1 ו- 10.2 לעיל הועדה המקומית תפטור בעל זכויות במקרקעין במ.ע.ר מן החובה להתקין מקומות חניה בהתאם לתקן במגרש הבניה ולפטור בעל זכויות במקרקעין מלהשתתף בהתקנתם בחניון ציבורי, ואולם מבקש היתר שניתן לו פטור כנ"ל חייב להתקין מקומות חניה בתחום מגרש הבניה את תקן החניה למגורים, לנכים וחניה תפעולית בהתאם להוראות תכנית זו" שלישית, מוזכר בסעיף 14.5.1 תקן חניה לגבי מלונות במ.ע.ר. הפרשנות הראויה: תכנית 2512ב' אל מול תכנית 5166: טענתם הראשונה של העוררים הינה, כי כלל אין רלוונטיות לתכנית 5166 היות ותכנית 2512ב' קובעת תקן חניה ולכן לפי סעיף 5 לתכנית 5166 תקן זה נותר על כנו. ראשית נציין, כי ספק בליבנו אם אכן סעיף 12 בתכנית 2512ב' קובע תקן חניה. דווקא ניסוח הסעיף תוך שימוש במילה "רשאית" הוועדה המקומית ולא "חייבת" הוועדה המקומית מלמד כי התכנית מותירה שיקול דעת לוועדה המקומית בקביעת התקן החל. אולם, בכל מקרה, בהתאם לסעיף 5(ד) שצוטט לעיל המשיבה 1 רשאית להתאים את תקן החניה לתכנית 5166 בהסכמת הבעלים. כלומר, אף אם נקבע בתכנית 2512ב' תקן מחייב, הרי תקן זה ניתן לשינוי ולהתאמה לתכנית 5166. היות והבעלים שבפנינו נתנו את הסכמתם לשינוי, הרי המשיבה 1 רשאית הייתה לקבוע את התקן במגרש בהתאם לתכנית 5166. לעניין זה נציין, כי בניגוד לטענות העוררים הרי בהתאם להוראות סעיף 18(ז) לחוק התכנון והבניה, דין החלטה ועדת המשנה כדין החלטת הועדה המקומית "לכל דבר". נציין, כמובן כי המשיבה 1 אינה חייבת לעשות התאמה לתכנית 5166, אלא היא רשאית לעשות כן, ולכן יש מקום לבחון את שיקול דעתה בנושא זה, ולכך נתייחס להלן. לפיכך, אנו סבורים, כי המשיבה 1 מוסכמת ורשאית לקבוע תקן למגרש נשוא הערר בהתאם להוראות תוכנית 5166. התקן הנדרש לפי תכנית 5166 הפרשנות המילולית: כמצוות הפסיקה את ההליך הפרשני נתחיל במישור המילולי. במקרה שלפנינו המישור המילולי מוליך למסקנה ברורה, כי אין צורך בהתקנת מקומות חניה במגרש (למעט חנית נכים וחניה תפעולית). לטעמנו, הסעיף המרכזי לצורך זה הינו סעיף 10.3, אשר הוא הוא הסעיף המגדיר את "חובת התקנת מקומות החניה". סעיף זה קובע באופן מילולי ברור וחד משמעי את הפטור, כדלקמן: "הועדה המקומית תפטור בעל זכויות במקרקעין במ.ע.ר מן החובה להתקין מקומות חניה בהתאם לתקן במגרש הבניה,..." אין צורך להרבות מילים נוספות על המילים הברורות והמפורשות של התכנית - יינתן פטור מהתקן לבעל זכויות במקרקעין במ.ע.ר. סעיף זה ממשיך וקובע סייג לפטור, כדלקמן: "ואולם מבקש היתר שניתן לו פטור כנ"ל חייב להתקין מקומות חניה בתחום מגרש הבניה את תקן החניה למגורים, לנכים וחניה תפעולית בהתאם להוראות תכנית זו" וגם מילים אלו ברורות - אף אם ניתן לבעל המגרש פטור מהתקנת מקומות חניה, פטור זה אינו חל על תקן הבניה למגורים, לנכים וחניה תפעולית. תקן החניה למגורים קבוע בסעיף 14.1 לתכנית (לדוגמא 1 חניה לכל יח"ד הקטנה מ -85 מ"ר). במקרה שלפנינו היות ואין בבקשה להיתר שימוש כלשהו למגורים ואין כל יחידות דיור, הרי מקומות החניה הנדרשים בהתאם לתקן המגורים המפורט בסעיף 14.1 הינם אפס (0). לפיכך, קריאה מילולית רגילה וברורה מובילה למסקנה בהירה, כי בעלי הזכויות במגרש שלנו פטורים מהתקן הנדרש למלונאות, אולם חייבים בתקן הנדרש למגורים, נכים ותפעולית. היות ואין חולק, כי הבקשה להיתר אינה מציגה בניה למגורים ואינה מבקשת יחידות דיור, הרי מספר החניות הנדרש לפי התקן למגורים הינו אפס. למעשה אף העוררים מסכימים לפרשנות זו וטוענים: "ניסוח זה ברור ולפיו מי שבונה על מקרקעין הנמצאים במע"ר, חייב להתקין מקומות חניה לתקן מגורים (אף אם הבקשה איננה לבניה למגורים), חניה תפעולית ומקומות חניה לנכים". אלא, שהעוררים אינם מפרטים מהו התקן הנדרש "למגורים" כאשר הבקשה איננה לבניה למגורים. במהלך הדיון ניסו העוררים להסביר שיש לבצע התאמה תיאורטית של הבניה המבוקשת לתקן המגורים ולעשות המרה תיאורטית של שטחי מלון לשטחי מגורים. אולם, לטענה זו אין כל עיגון בלשון הסעיף, הקובע מפורשות - כי במע"ר רק בנייה למגורים תחייב התקנת מקומות חניה. מכאן, כאשר אין מגורים במסגרת הבקשה להיתר ואין יחידות דיור, החלת תקן המגורים מובילה לתוצאה של אפס מקומות חניה נדרש. לשון דומה ותוצאה זהה נובעים מסעיף 8.2.1, אשר אף הוא קובע כי התקנת מקומות חניה הינה אך ורק לפי התקן למגורים. מקשים העוררים (המשיב 9) ומפנים לסעיף 14.5.1 הקובע תקן חניה לבתי מלון בכלל ולבתי מלון במע"ר בפרט. לטעמם סעיף 14.5.1 סותר את סעיף 10.3 ואת סעיף 8.2.1 ויש להעדיף אותו על פניהם. לדעתנו, אין בסעיף 14.5 בכלל ובסעיף 14.5.1 בכדי לסתור את סעיפים 10.3 ו- 8.2.1 ובפרט אין בו בכדי לשנות את התוצאה הפרשנית דלעיל, ונבאר: אכן, סעיף 14.5 קובע את התקן לבתי מלון וסעיף 14.5.1 קובע את התקן המופחת לבתי מלון במע"ר, אולם סעיף 10.3 (ואף סעיף 8.2.1) קובעים את הפטור מתקן זה. מדובר בטכניקת חקיקה מוכרת וידועה, כאשר המחוקק קובע חיובים ולאחר מכן פטורים מחיובים אלו (ר' למשל התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה המחייבת בהיטל השבחה ואת סעיף 19 לה המציין את הפטורים מהחיוב). לפיכך, גם בענייננו יש את הסעיפים הקובעים את התקן, ויש את הסעיפים הקובעים פטור מהתקן. יתרה מזו, סעיף 10.3 מתייחס מפורשות לעובדות קיומו של התקן, ומעניק לוועדה המקומית את האפשרות לפטור מתקן זה. לכן הסעיפים בהם עסקנו לעיל לא רק שדרים בכפיפה אחת, אלא יוצרים הרמוניה חקיקתית. כך סעיף 14.5 בכלל ו- סעיף 14.5.1 בפרט קובעים את התקן לחניות לבתי מלון ואילו סעיף 10.3 (ואף סעיף 8.2.1) מאפשרים את מתן הפטור מתקן זה. לפיכך, אנו סבורים, כי מהבחינה הלשונית מתחייבת קבלת פרשנות המשיבה 1. באופן עקרוני כאשר לשון החוק הינה חד משמעית אין צורך לפנות למישור התכלית, אולם למען הסר ספק נבחן אף את מישור תכלית התכנית. הפרשנות התכליתית: פרשנות תכליתית לאור כוונת ומטרות התכנית מובילה אותנו למסקנה דומה למסקנה הנובעת מהפרשנות המילולית. במישור הכללי, בגדר מטרות התכנית נכללו באופן מפורש המטרות של עידוד התחבורה הציבורית ופיתוח מרכז העיר. עידוד התחבורה הציבורית בעזרת תקני חניה (ובחניה עוסקת התכנית), משמעו הינה הקטנת מספר מקומות החניה על מנת להקשות על בעלי רכב פרטי את הנגישות ובכך ליצור תמריץ לשימוש בתחבורה ציבורית. עידוד פיתוח המע"ר בהקשר חניה משמעו הקלה על בעלי הזכויות לפתח את המגרשים שלהם ללא עמידה בתקני חניה נוקשים. נציין, כי במקרים רבים תקן החניה כשלעצמו מונע את פיתוח המקרקעין במרכז העיר וזאת לאור הצפיפות הרבה והעדר אפשרויות מעשיות להתקנת מקומות חניה. לכן, בחינת התכנית כמכלול מגלה כי הפרשנות על פיה במע"ר יהיו הייעודים שאינם למגורים פטורים מתקני החניה משתלבת עם תכלית ומטרות התכנית. לעומת זאת, קבלת פרשנות העוררים להחלת תקן החניה למגורים (אשר כלל אינו ברור מהו בהקשר של מלון) על מגרש המלון מעודדת דווקא שימוש ברכב פרטי ופוגעת באפשרות פיתוח המע"ר. אף במישור הספציפי, קיים הגיון רב ותכלית ברורה בהבחנה בין מגורים לבין מלון לעניין מקומות החנייה. ייעוד למגורים הינו ייעוד המחייב בהכרח שימוש ברכב פרטי, תהא התחברה הציבורית טובה ככל שתהא, בעלי הדירות עדיין מחזיקים רכב פרטי, ולו רק על מנת לבקר את משפחתם בסופי שבוע. רכבים אלו מחייבם מקומות חניה. לעומת זאת, ייעוד מלון, אינו מחייב בהכרח כי יגיעו אליו ברכב פרטי. הנגישות למלון יכולה להיעשות בתחבורה ציבורית ואין כל הכרח כי אורחי המלון יגיעו אליו ברכב פרטי. לפיכך, יש הגיון רב בפרשנות הקובעת כי כאשר בונים במקרקעין דירות מגורים אז למרות הרצון לתמרץ תחבורה ציבורית ולפתח את המע"ר אין מנוס מלהתקין מקומות חניה לדיירים. אולם, כאשר בונים מלון, יש מקום לפטור מתקן החניה, כך שאורחי המלון יגיעו בתחבורה ציבורי וניתן יהיה אכן לפתח את המע"ר למטרת מלונאות. על חשיבות שילוב מלונאות במע"ר ר' ערר (ירושלים) 448/08 החברה להגנת טבע נ. הועדה המקומית ירושלים ואח' (). לאור האמור לעיל, הן מבחינה לשונית והן מבחינה תכליתית, אנו מקבלים את פרשנות המשיבה 1. שיקול הדעת: קבענו, איפוא, כי התכנון החל על מגרש מאפשר למשיבה 1 לפטור את המשיבה 2 מתקן החניה למלונאות. טוענים העוררים, כי אף אם הייתה המשיבה 1 מוסמכת לעשות כן, הרי עליה להפעיל שיקול דעת בעניין, ובמקרה שלפנינו לא היה מקום ליתן את הפטור. אנו סבורים כי לא נפל כל פגם בשיקול דעת המשיבה 1. העוררים מלבד אמירות בעלמא לא ציינו כל פגיעה תכנונית אשר תגרם עקב הפטור. לעומת זאת, לטעמנו, וכפי שפרטנו לעיל בהרחבה, ראוי ונכון היה ליתן את הפטור. הפטור מתקן החניה תואם את הרעיון התכנוני של עידוד התחבורה הציבורית, קל וחומר לגבי מלון אשר סמוך לרכבת הקלה. יתרה מזו, אי מתן הפטור היה מקשה או אולי אף מונע כליל את פיתוח המגרש לשימוש החשוב של מלונאות באזור המע"ר. עוד ראוי לומר, כי אין זה ברור כיצד אי מתן פטור היה מועיל עוררים (מלבד מניעת בניית המלון, אשר היא כמובן אינה מטרה לגיטימית). אי מתן הפטור היה מחייב את המשיבה 2 להתקין מקומות חניה במגרש, ואף אם הדבר היה אפשרי, הרי הוא רק היה גורם לעומס תנועה ותחבורה רב יותר ולפגיעה בשכנים העוררים. ברור גם, כי מקומות החניה שהיו מותקנים לא יכלו לשמש את העוררים, אלא את באי המלון בלבד. 7 בנוסף נציין, כי פתרון התחבורה הכולל אושר על ידי גורמי המקצוע של המשיבה 1, כאשר נקבע שתנאי לאכלוס המלון יהיה פיתוח הדרכים בתכנית ותמרור מתאים. לפיכך אנו סבורים, כי גם מבחינת שיקול הדעת, נכון פעלה המשיבה 1 עת אשרה את הפטור. חניית נכים וחנייה תפעולית: הצדדים אינם חלוקים, כי אין פטור מחניית נכים ומחנייה תפעולית. המשיבה 2 הציגה בדיון באופן מפורט את הפתרון לחניית הנכים וכן לחנייה התפעולית. המשיבה 1 אשרה, כי פתרון זה נבחן ואושר על ידי אנשי המקצוע מטעמה. לעומת זאת, העוררים מלבד טענות בעלמא לא הציגו כל חוות דעת או עמדה מקצועית ממנה עולה, כי הפתרון לחנית נכים וחניה תפעולית אינו עומד בתקן הנדרש. לאור האמור לעיל, אנו סבורים כי הבקשה להיתר מציגה פתרון ראוי לחניה תפעולית וחנית נכים וזאת בהתאם לתקן הנדרש. טענות לגבי עצם הקמת בית המלון: תושבים המתגוררים בסמוך למלון והוגדרו כמשיבים לערר, טענו בדיון טענות לגבי עצם הקמת המלון קווי הבניין. עם כל הסימפטיה לאזרחים אלו, הרי המלון מאושר מכוח תכנית 2512ב' כבר משנת 1996, כאשר הבקשה להיתר הינה בהתאם למאושר בתכנית. לכן, טענותיהם היו צריכות להטען עת הליכי אישור התכנית. אולם משאושרה התכנית הינה כדין ומחייבת הן את מבקשי ההיתר, הן את השכנים והן את וועדת הערר [ר' לעניין דומה ערר (דרום) 97/09 זינו ואח' נ. הועדה המקומית באר שבע ()] סיכום: לאור האמור לעיל, אנו דוחים את הערר ומאשרים את החלטת המשיבה 1. תוכנית בניהבניהקרקעות