שינויים בהגדרות צו ארנונה

שינויים בהגדרות צו ארנונה 1. המבקשת ביקשה לאשר הגשת תובענה מנהלית כתובענה ייצוגית, בהתאם לסעיף 8(א), על פי פרט 11 שבתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות התשס"ו - 2006 (להלן - החוק), וכן לקבוע כי הקבוצה המיוצגת תכלול את כל המחזיקים בעיר אשדוד שחויבו ושילמו למשיבה ארנונה בגין שטחי "קרקע תפוסה", שלא עפ"י שיטת חישוב כפי שהייתה נהוגה עד לשנת 1994, ואשר מסווגים בסיווג של "קרקע תפוסה", במהלך 24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה. בנוסף ביקשה לקבוע כי התובענה מעוררת שאלות משותפות לקבוצה כולה, וכי מבוקשים בתובענה סעד כספי וסעד הצהרתי, שעניינו לחייב את המשיבה להשיב לכלל חברי הקבוצה את הסכומים שגבתה ביתר במהלך 24 חודשים שקדמו להגשת הבקשה, לקבוע כי שינוי צו הארנונה משנת 1995 לא היה חוקי, כי לצורך חישוב הארנונה של קרקע תפוסה שיטת החישוב הינה כפי שהייתה נהוגה עד לשנת 1994, וכן לקבוע את גמול המבקשת, הוצאות הדיון ושכ"ט עו"ד. 2. לטענת המבקשת: א. המבקשת מחזיקה במגרש עליו מוקמים מספר מבנים באשדוד, המשמשים כבית מלאכה/תעשיה זעירה לנגרות (להלן - הנכס), והיא נדרשה לשלם עבורו וכן עבור שטח החצר הלא מקורה תשלומי ארנונה בהתאם להגדרת הנכס כ"קרקע תפוסה", כאשר עיקר השימוש שלה הינו פריקה וטעינה, חניה, גינה, חצר, או לכל צורך אחר. ב. משנת 1995 ביצעה המשיבה שינויים בהגדרות צו הארנונה ביחס ל"קרקע תפוסה", בניגוד לחקיקה של חוקי ההקפאה שנחקקו מאז שנת 1986, באופן שהביא לחיוב חריג בחיובי הארנונה על "קרקע תפוסה" של המבקשת ושל חברי הקבוצה, ועל כן שומה על המשיבה להשיב למבקשת ולחברי הקבוצה כספים שנגבו שלא כדין. ג. סעיף 1 שמצוי בפרק ט' לצו הארנונה לשנים 1985 - 1994, תחת הכותרת "הגדרות ותנאי חישוב", והכותרת של סעיף 1 - "כללי לכל הנכסים בתחום העירייה", קבע כי לצורך חיוב הארנונה יש לחשב את שטחי הנכס הכולל, כך שיחושבו כל המבנים המשמשים את המפעל או העסק ביחד, ושטחם יהווה את שטח העסק או המפעל, הן לצורך ארנונה על מבנים והן לצורך פטור על "קרקע תפוסה". בסעיף 2 לפרק זה נאמר כי קרקע תפוסה תחויב לפי השטח הכולל בניכוי השטח הבנוי, ובנוסף נאמר: מיתרת השטחים המחושבים לצורך קרקע תפוסה יינתן פטור נוסף כדלהלן: " מיתרת השטחים המחושבים לצורך קרקע תפוסה, ינתן פטור כדלהלן: משטח שעליו מבנה/ים ששטחו/ם עולה על 1000מ"ר, ינתן פטור של 150% משטח המבנה . בשטח שעליו מבנה/ים ששטחו/ם עולה על 1000 מ"ר, יינתן פטור של 150% על 1000 מ"ר הראשונים ופטור של 50% על כל מ"ר נוסף ל-1000 מ"ר הנ"ל." בשנת 1995 שינתה המשיבה את פרק ט' הנ"ל, הן בנתוני הבסיס לחישוב והן בשיטת החישוב לחיוב קרקע תפוסה בסעיף 1 לפרק ט', הנושא אף הוא את הכותרת הגדרות ותנאי חישוב, הנושא אף הוא את הכותרת "הגדרות ותנאי חישוב", כך שבסעיף 1 לפרק ט' נאמר: "יחושבו כל המבנים המשמשים את המפעל או העסק ביחד. שטחם יהווה את שטח העסק או המפעל, הן לצורך ארנונה על המבנים והן לצורך ניכוי שטח תכסיתם משטח הקרקע התפוסה" (הדגשה בקו - ב.א, שלגביה נעשה שינוי בהגדרה). בסעיף 2 לפרק ט' האמור נעשה שינוי שלא בסמכות, כך שחלקם של הסעיפים לקביעת שיטת החישוב נמחקו, ונקבעה שיטת חישוב אחת חדשה ומצומצמת, כאשר נאמר לגבי קרקע תפוסה: "(1) קרקע תפוסה - שטח קרקע בלתי מכורה המוחזק יחד עם מבנה שאינו משמש למגורים ועיקר שימושו עם המבנה לרבות חניה, גינה, חצר או לכל צורך אחר. (2) קרקע תפוסה תחויב בארנונה לפי השטח הכולל (שטח, חלקה/חלקות) וניכוי השטח עליו בנוי המבנה לפי התעריפים החלים על קרקע תפוסה בכפוף לאמור בצו זה. ואם ישנם בשטח כמה מבנים יסוכם שיטתם המצטבר ויחושב כיחידה אחת." בסעיף זה לא נכללו ההוראות שהיו קיימות קודם לכן ביחס לפטורים בקרקע תפוסה. לטענת המבקשת, תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות בשנת 1995), התשנ"ה - 1994 (להלן - תקנות ההסדרים), קובעות כי אין באפשרות הרשות לשנות את שיטת המדידה לצורך חיוב בארנונה, כך שלא ניתן להגדיל את החיוב בארנונה ע"י הוספת שטחים שהיו פטורים בעבר, כפי שצוין בסעיף 2(ב) לתקנות הנ"ל, בה נאמר: "לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים 1995 יראו את סך כל שטחו של נכס כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה" השינוי האמור גרם לכך שהנכס המוחזק ע"י המבקשת וע"י כלל חברי הקבוצה מחויב באופן בלתי חוקי כשטח קרקע תפוסה בשיעורים גבוהים, כאשר המבקשת מחויבת ביתר בגין שינוי זה בקרקע של 724 מ"ר, כאשר החיוב ביתר הגיע בשנת 2011 לסכום נומינלי של 18,961 ₪. בתאריך 25.2.96, לאחר שהמשיבה ביצעה בפועל את השינוי הנ"ל, פנתה המשיבה לשרים הנוגעים לעניין על מנת לקבל את אישורם לשינוי שבוצע, תוך הטעיה בבקשתה לאישור השינוי, בכך שכינתה את ה"פטור הנוסף" שהיה בסעיף 2(2) לצו הארנונה לשנת 1994, שלא ניתן היה לאשר, כ"ביטול הנחה" שאותו ניתן היה לאשר, וכאשר לא היה מדובר בביטול הנחה. לעניין זה, הוסיף ב"כ המבקשת, שבתאריך 2.6.96 ניתן אישור גורף של שרי הפנים והאוצר לצו הארנונה לשנת 1996, ללא כל התייחסות לשינויים הפרטניים שהתבקשו בבקשה מיום 25.2.96. כמו כן, ציין ב"כ המבקשת כי מועצת העיר של המשיבה לא אישרה בישיבתה מיום 29.11.95 שינויים של שיטת המדידה, כך שפניית המשיבה לשרים לא היתה מעוגנת בהחלטה של מועצת העיר, ויש חשש כי הועלמו ממועצת העיר העובדות לאשורן. בנוסף טען ב"כ המבקשת כי בעוד שהעלאת ארנונה מעבר לשיעור ההעלאה הכללי המותר טעון אישור שרי הפנים והאוצר, השרים אינם מוסמכים לאשר שינוי שיטת חישוב. ד. בפברואר 1985 חוקק החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985, עקב שינוי האינפלציה הגבוהה של כ-400% לשנה אליו הגיע המשק, ובין השאר קבע חוק זה בסעיף 10(א) לחוק כי יוקפאו כל המיסים, ההיטלים ותשלומי האגרה המשתלמים לאוצר המדינה ולרשויות מקומיות. כמו כן, חוקק חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה על השגת יעדי התקציב), התשנ"ג - 1992, אשר קבע כי מאותו מועד ואילך יוסדר עדכון הארנונה בתקנות שיתקינו שרי הפנים והאוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת. על יסוד החוק האמור, הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), תשנ"ג - 1993, אשר קבעו את הסכומים המזעריים והמרביים שניתן לגבות כארנונה, ואת הסיבות להנחות. עפ"י תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1995), התשנ"ה - 1994, ניתן להגדיל את תעריף הארנונה או לשנות סיווג ע"י קבלת אישור השרים, אך לא ניתן לשנות את שיטת המדינה כך ששיטת חישוב השטחים חייבת להיות זהה לזו שנקבעה בשנת 1992, כך שגם האישור של השרים שניתן בשנת 1996 היה מנוגד לתקנה 2(ב) לתקנות הנ"ל לפיה לא ניתן לשנות את שיטת המדידה גם אם ניתן לכך אישור השרים. מפסק הדין של ביהמ"ש העליון בעע"ם 1721/10 מועצה מקומית גני תקוה נ' זאב קופולוביץ' ועע"ם 10864/07, הלן גלבר ואח' נ' עיריית אשדוד, עולה כי גביית ארנונה בגין שטחים שהוחרגו מפורשות מגדר החיוב בצווי הארנונה "המוקפאים" הינה שלא כדין. ה. המשיבה מנועה מהעלאת טענתה לאחר שהסכמתה בדיון בבית המשפט העליון הודיעה המשיבה על הסכמתה כי "במקום שקיים פטור מפורש בצו הארנונה לא ניתן לפעול בניגוד לו לאור צווי ההקפאה בנושא הארנונה. לאור זאת מנועה המשיבה מלהעלות בדיון זה טענה המנוגדת להודעתה האמורה.(סעיף 3 לפסק הדין בעע"ם 10864/07, גלבר ואח' נ' עיריית אשדוד מיום 9.2.11). ו. הלכה זאת גם נקבעה בפסק דין של בית המשפט העליון מיום 15.5.07 בו נאמר שרשות מקומית אינה רשאית לשנות את שיטת החישוב, בה הוחרגו מרתפים בחישוב שטח הנכס החייב בארנונה. (עע"ם עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן) ז. אין ללמוד לענייננו מפסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בעת"מ 12750-06-12, מיכאל חזן נ' עיריית מעלות תרשיחא ואח', מיום 20.12.12. שם דובר במתן פטור גורף לשטחי דירה העולים על 130 מ"ר, בהם יש מחזיק אחד בלבד, הניתן לפי מאפייני המחזיק, ולא לפי מאפייני הנכס, דבר שיש בו כדי להפלות לטובה בעלי דירות גדולות. כמו כן אין להיזקק בעניין זה לדברי השופטים בפרוטוקול של הדיון בבית המשפט העליון שקדם למחיקת הערעור על פסק הדין, כפי שניסתה המשיבה לעשות בסיכומיה בכתב בלי שניתנה רשות להגשת הפרוטוקול. ח. בהתאם לפרט 11 לתוספת לחוק תובענות ייצוגיות התשס"ו-2006, ניתן לאשר כתובענה ייצוגית תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, אגרה או תשלום חובה אחר, כאשר מתעוררות בה שאלות מהותיות אשר קיימת לגביהן אפשרות סבירה שיוכרעו לטובת קבוצת התובעים בתובענה הייצוגית. 3. במהלך הדיון הוגשה ע"י עיריית אשדוד, בקשה לצירוף שרי האוצר והפנים כמשיבים, ולחלופין, להורות על התייצבות היועץ המשפטי בהליך. בתגובה לכך הוגשה תגובה של פרקליטות מחוז הדרום אזרחי לבקשת העירייה הנ"ל, בה נטען כלהלן: א. אין בעתירה כל סעד נגד שרי הפנים והאוצר. ב. לו היתה המבקשת תוקפת את שיקול דעתם של השרים משנת 1996 היתה תובענה זאת נגועה בשיהוי כבד ביותר. ג. הסמכות לדון בהחלטות שרים בענייני ארנונה אינה נתונה לבימ"ש זה (עע"ם 4068/10, חולון נ' קר-פרי, מיום 20.12.11, סעיף 15 לפס"ד). ד. מעבר לדרוש לא נפל כל פגם באישורם של השרים משנת 1996, כפי שעולה מפס"ד של בימ"ש לעניינים מנהליים בחיפה, עת"מ (חי') 12750-06-12, חזן נ' מעלות תרשיחא, מיום 20.12.12, שם נקבע כי ביטולם של הנחות אסורות אינו מהווה שינוי שיטת חישוב אסורה על פי דין. ה. לאור תגובה זו של פרקליטות מחוז דרום אזרחי, הודיע נציג היועץ המשפטי לממשלה כי אינו רואה צורך להתייצב ולטעון בהליך. 4. בתגובה לטענות המבקשת טענה המשיבה : א. ביום 5.3.14 הגישה הודעה אודות פסק הדין של ביהמ"ש העליון בעע"ם 858/13, חזן נ' עיריית מעלות תרשיחא, שלטענתה מחק ערעור על פסק דין שניתן בעניין דומה, אשר בו נקבע כי העירייה חייבת לבטל הנחות בארנונה המופיעות בצו הארנונה שלה, שאין להם עיגון בתקנות הנחה מארנונה, אף בלי להידרש לאישור של שרי הפנים והאוצר בקשר לכך. כמו כן, נקבע בפסק דין זה כי ביטול הנחה אסורה או פטור אסור מארנונה אינם נחשבים כשיטת מדידה, ולא ניתן לתת פטור מארנונה לחלק משטח הנכס שאינו שונה במהותו מהשטח העיקרי. ב. אין לקבל את טענת המבקשת לפיה פסק הדין הנ"ל הינו בגדר ראיות או חומר נוסף שלא ניתן לצרפו להליך זה. אין מקום להשוות ענין זה לאמור ברע"א 4778/12, תנובה נ' אופיר נאור, כפי שטוענת המבקשת, שכן שם מדובר בחוות דעת כלכלית ומסמכים נוספים, בעוד שבמקרה זה מדובר באסמכתא משפטית ולא בחוות דעת כלכלית. 5. גם לגוף העניין, נקבע בעע"מ 8653/05, עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן, מיום 15.5.07 שרשות מקומית אינה רשאית לשנות את שיטת החישוב בה הוחרגו מרחבים משטח הנכס. 6. אין ללמוד לענייננו מפסק הדין עת"מ 12750-06-12 מיכאל חזן ואח' נ' עיריית מעלות תרשיחא ואח', מיום 20.12.12 (נבו), שם דובר במתן פטור גורף לשטחי דירה העולים על 130 מ"ר, בהם יש מחזיק אחד בלבד, הוראה שיש בה כדי להפלות בעלי דירות גדולות לעומת בעלי דירות קטנות יותר, כאשר הפטור ניתן לפי מאפייני המחזיק ולא לפי מאפייני הנכס. בהתאם לפרט 11 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, ניתן לאשר כתובענה ייצוגית תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס אגרה או תשלום חובה אחר, כאשר התובענה מעוררת שאלות מהותיות אשר קיימת אפשרות סבירה שיוכרעו לטובת "קבוצת התובעים, נשוא התובענה הייצוגית". דיון 7. לאחר עיון בבקשה, בתשובת המשיבה ובטענות הצדדים נראה לי שאין מקום להיענות לבקשה. בנסיבות העניין לא ניתן לקבוע שיש אפשרות סבירה כי התובעים בתובענה הייצוגית יזכו בסעדים המבוקשים. השינוי בצו הארנונה בשנת 1995 היה בביטול ההוראות הקובעת כי "מיתרת השטחים המחושבים לצורך קרקע תפוסה, יינתן פטור", כפי שפורט בצו". המשיבה ביקשה אישור שרי הפנים והאוצר לשינוי הנ"ל והאישור ניתן. בנסיבות העניין, לא ניתן לקבוע שיש אפשרות סבירה שייקבע שהאישור הנ"ל ניתן תוך הטעיה בבקשה לאישור השינוי, כי האישור בטל או שיש לבטלו. 8. מעיון במכתבי הפניה שהופנו לשרים על מנת לאשר את השינוי, לא ניתן לקבוע כיום, לאחר מספר רב של שנים, כאפשרות סבירה שהייתה הטעיה כזאת. אכן הסעיפים הנ"ל מופיעים בפרק המתייחס לשיטות חישוב, אך צו הארנונה מלשון 1994 נקט בלשון: "יינתן פטור", בהתייחסו לפטור שניתן בעבר לשטחי הקרקע התפוסה בצו משנת 1994 אשר בוטל בצו משנת 1995. המבקשת טענה כי בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות, משנת 1995), התשנ"ה - 1994, נאמר כי אין אפשרות לשנות את שיטת המדידה לצורך החיוב בארנונה, וכי לא ניתן לעשות כן גם באישור השר, בקשר לכך הסתמכה העותרת על דברי המשיבה בפסק הדין - של בית המשפט העליון בעע"מ 10864/07, גלבר הלן נ' עיריית אשדוד, בו הסכימה המשיבה כי במקום שקיים פטור מפורש בצו הארנונה לא ניתן לפעול בניגוד לו, לאור צו ההקפאה. בקשר לכך, לא ניתן לקבוע כאפשרות סבירה שיש זהות בין השאלות שהתעוררו בפסק הדין הנ"ל והשאלות שהתעוררו בדיון זה. הדיון הנ"ל התייחס לחישובים של המשיבה החל משנת 2006, בגין חלקי בנין שונים (חניות, סככות, גגונים, מחסנים וכיו"ב), בהתייחס לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות בשנת 2000), תש"ס - 2000, שהבחינו במפורש בין שלוש סוגי שינויים - שיטת חישוב, שינוי סיווג והטלת ארנונה לראשונה. בענייננו, מדובר בצו ארנונה מ-1995 שנוסחו שונה מנוסח התקנות משנת תש"ס - 2000, בו אין התייחסות מפורשת לסיווגים הנ"ל ולהשלכותיהן, ולא ניתן לקבוע שיש אפשרות סבירה שייקבע שהקביעה שנקבעה שם נכונה גם לענייננו. האישור של שרי הפנים והאוצר ניתן בנימוק שמדובר בביטול פטור, שניתן בעבר שלא כדין, כאשר בנוסח הצו הקודם שבוטל היתה התייחסות לעניין, בין השאר כאל פטור, ולא ניתן לקבוע כיום שיש אפשרות סבירה שייקבע, לאחר מספר רב של שנים, שיש לבטל את האישור שניתן על ידי שרי הפנים והאוצר בשנת 1996 בשל הטעיה. 9. בנוסף לכך, יש לציין כי הסמכות למתן צו אופרטיבי המורה על ביטול האישורים שניתנו על ידי שרי הפנים והאוצר, אינה נתונה לבית משפט זה, כך שהדבר מקטין את האפשרות שבית משפט זה יוכל להיזקק לשאלת בטלות האישורים של שרי הפנים והאוצר כאל שאלה עקיפה, תוך התייחסות לשאלה אם היתה הטעיה מצד המשיבה בפנייתה לשרי הפנים והאוצר. בקשר לכך, נראה לי כאמור שלא ניתן לקבוע שיש אפשרות סבירה כי ייקבע שהייתה הטעיה כזאת המצדיקה את ביטול האישורים של שרי הפנים והאוצר. 10. בנוסף, עולה היום בענייננו, השאלה אם יש להיזקק לסעדים המבוקשים לאחר פרק זמן כה ארוך, כאשר העילה לכך היא טענה כי האישור שניתן על ידי שרי האוצר והפנים בשנת 1996 ניתן תוך הטעיה כפי שטוענת המבקשת. בנסיבות אלו עולה השאלה אם יש הצדקה להיענות לבקשה. 11. באשר להסתמכות המשיבה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים, בעת"מ (חי) 12750-06-12, חזן נ' מעלות תרשיחא ואח', בו נמחק הערעור בבית המשפט העליון, נראה לי שאין בפסק דין זה כדי לקבוע עמדה נחרצת בענייננו, לאור נסיבותיו המיוחדות של פסק דין זה בו ניתן פטור גורף ומפלה לבעלי דירות גדולות. כמו כן, נראית לי טענת ב"כ המבקשת כי לא היה מקום לצרף לסיכומי המשיבה בכתב את פרוטוקול הדיון של בית המשפט העליון לסיכומים שהוגשו על ידי המשיבה. בקשר לכך, ניתן וראוי היה להגיש בקשה נפרדת בקשר לכך ולהמתין למתן החלטה המאשרת את הגשת הפרוטוקול בטרם יוגש. כמו כן, נראה לי שיש להצטער על כך ששני הצדדים התייחסו בסיכומיהם לעובדות וטענות שלא הועלו בכתבי הטענות, והמשיבה אף צירפה לסיכומיה מסמכים רבים בלי שניתנה רשות לכך. 12. בנסיבות העניין, נראה לי, שלא ניתן לקבוע שיש אפשרות סבירה שקבוצת התובעים בתובענה הייצוגית תזכה בסעדים המבוקשים, ובנסיבות העניין נראה לי שלא יהא צודק להיענות לבקשה. לאור זאת, ולאור יתר הנסיבות שפורטו, נראה לי שאין מקום לאשר את הבקשה להגשת התובענה הייצוגית, ואני דוחה את הבקשה. 13. באשר לשאלת ההוצאות, נראה לי כי בנסיבות העניין ולאור נימוקי ההחלטה והעובדה שהמשיבה הוסיפה בסיכומיה בכתב מסמכים וטענות שלא נכללו בכתבי הטענות, שאין מקום לחייב את המבקשת בהוצאות, ועל כן יישא כל צד בהוצאותיו. צוויםהגדרות משפטיותארנונה