ועדת ערר - פגיעה בפוטנציאל של קרקע בגלל אישור תכנית בניה

ועדת הערר הדנה בערר על החלטת הוועדה המקומית שדוחה תביעה לפיצויים, יכולה לקבל את הערר, לדחותו או למנות שמאי מכריע, אך בעוד ששתי האפשרויות הראשונות (לקבל את הערר או לדחותו) מסיימות את ההליך בפני ועדת הערר ומאפשרות ערעור (בשאלה משפטית - בלבד), האפשרות השלישית (להעבירו לשמאי מכריע), אינה מסיימת את ההליך, ואינה מאפשרת ערעור בשלב זה ולצדדים שמורה הזכות לערער על החלטת השמאי המכריע בפני ועדת הערר שנתנה את ההחלטה, ורק לאחר מכן יכולים הם לערער (בשאלה משפטית בלבד) בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. ##להלן פסק דין בנושא ועדת ערר - פגיעה בפוטנציאל של קרקע בגלל אישור תכנית בניה:## בפניי בקשה למחוק על הסף את הערעור שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקווה (להלן: "הוועדה המקומית"), על החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז מרכז (להלן: "ועדת הערר"), מיום 2.9.13, למנות שמאי מכריע. העובדות וטענות הצדדים 1. המבקשים, המשיבים 14-3 ורבים אחרים הגישו תביעות לפיצויים בגין ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התו"ב"), בטענה כי מקרקעיהם נפגעו בעקבות אישורה של תכנית מתאר מחוזית 21/3 (להלן: "תמ"מ 21/3") שפורסמה למתן תוקף ביום 26.11.03 וחלה על אזור המרכז כולו. 2. בעקבות אישורה של תמ"מ 21/3 הוגשו מאות תביעות לפיצויים לוועדות המקומיות השונות במחוז מרכז. כל הוועדות המקומיות דחו את התביעות ובעקבות כך הוגשו כ-240 עררים לוועדת הערר. 3. הדיון בכל העררים אוחד בחלוקה לפי ועדות מקומיות. בעררים שהוגשו כנגד הוועדה המקומית פתח תקווה ניתנה החלטה ביום 2.9.13 . 4. הטענה המרכזית בכל העררים היתה כי כתוצאה מאישור תמ"א 21/3 נפגע ה"פוטנציאל התכנוני" של המקרקעין. ועדת ערר קבעה בחלק הכללי של ההחלטה כי "על מנת שניתן יהיה לומר כי התקיימו ערב אישור התוכנית הפוגעת הליכים תכנוניים לאישור תוכנית לשינוי יעוד, או תוכנית משביחה אחרת, וכי היה קיים סיכוי ממשי או גבוה כי תוכנית זו תאושר חייבת להתקבל לכל הפחות החלטה של מוסד התכנון המוסמך לאשר את התוכנית, המלמדת על כך כי לדעת אותו מוסד ראוי ונכון לקדם את התוכנית ולאשר אותה. כל עוד לא התקבלה החלטה כאמור לא ניתן לדעתנו לומר כי התקיימו, ערב אישור התוכנית הפוגעת לכאורה, הליכים תכנוניים לאישור תוכנית לשינוי יעוד המקרקעין, או לאישור תוכנית משביחה אחרת, שהיה קיים סיכוי ממשי או גבוה כי זו תאושר. מוסד תכנון זה יהיה בדרך כלל הועדה המחוזית, ובדרך כלל יהיה מדובר על החלטה להפקיד את התכנית, בתנאים או ללא תנאים". בחינת כל ערר באופן פרטני הביאה לדחיה של הטענה בדבר פגיעה ב"פוטנציאל התכנוני" כתוצאה מאישור תמ"מ 21/3, למעט העררים שהוגשו על ידי המבקשים (והמשיבים 14-3), המתייחסים לחלקות המצויות בתחום תוכנית פת/16/2000, לגביהם הוחלט (בדעת רוב), כי "שתי ההחלטות להפקדת התוכנית, והתנהלות הועדה המחוזית בעקבות החלטות אלה, ביססו "ציפיה סבירה בנסיבות הענין" כי התוכנית תאושר", והוחלט להעבירם לבחינת שמאי מכריע. 5. על החלטה זו הגישה הוועדה המקומית את הערעור דנא, ו המבקשים הגישו בקשה למוחקו על הסף. לטענת המבקשים, החלטה להעביר ערר לבחינת שמאי מכריע היא החלטת ביניים אשר על פי החוק והפסיקה אינה ניתנת לערעור. לטענת המבקשים, מתן אפשרות להגשת ערעור על החלטת ביניים עלול לגרור אחריו פתיחת דלת להגשת ערעורים אינספור, על החלטות ביניים שונות של ועדת הערר, ולהציף את בית המשפט. עוד טוענים המבקשים כי כל עיכוב במינוי השמאי המכריע יביא לפגיעה חמורה בזכויותיהם לאחר שהם ממתינים שנים ארוכות לפיצוי המגיע להם. ערעור הוועדה המקומית על החלטת ביניים ועיכובה, באופן חד צדדי, את מינוי השמאי המכריע מהווה ניסיון בלתי ראוי לעכב את המשך ההליכים ועשיית דין עצמית. 6. הוועדה המקומית טוענת כי אין כלל גורף האוסר על הגשת ערעורים על החלטות ביניים ובמקרים חריגים ניתן לאפשר הגשת ערעור גם כאשר מדובר בהחלטת ביניים, על אף שנקבע בפסיקה כי יש לפרש את סעיף 198(ח) לחוק התו"ב באופן שזכות הערעור המוענקת מכוחו מצומצמת. הועדה המקומית מפנה להחלטת בית המשפט העליון בבר"מ 4075/05 קופרמן יאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה שומרון ( ביום 24.6.07) אשר לא סתם את הגולל על האפשרות לערער על החלטות ביניים. נסיבות ערעור זה, כך לטענת הוועדה המקומית, מהוות מקרה חריג המצדיק סטייה מהכלל שנקבע בפסיקה. הנסיבות המצדיקות לראות מקרה זה כחריג הם הערעורים הרבים שהוגשו כנגד החלטות ועדת הערר במסגרתם יעמדו לדיון העקרונות שקבעה ועדת הערר בנוגע לסוגיית ה"פוטנציאל התכנוני", סוגיה שתקפה גם לערעור זה, ולא ניתן לפסול את האפשרות שהכרעתו של בית המשפט בערעורים תייתר את הצורך במינוי שמאי מכריע. זאת ועוד, קבלת טענות הוועדה המקומית ייתרו לחלוטין את מינוי השמאי המכריע. כל הכרעה שתינתן בערעור תהיה בעלת השלכת רוחב עצומה שתשפיע לא רק על המשיבים בערעור דנן. בנוסף, כבר עתה ברור שהכרעת השמאי המכריע לא תהיה סוף פסוק ולפיכך אי מתן זכות ערעור לוועדה המקומית, כבר בשלב זה, תביא לבזבוז זמן ומשאבים רבים שממילא לא ייתרו את הצורך בהכרעה שיפוטית. יש גם לקחת בחשבון כי ההליכים בפני השמאי המכריע יהיו ארוכים וסבוכים בהתחשב בעובדה שמדובר בלמעלה מ-70 עוררים המיוצגים על ידי מספר רב של עורכי דין ושמאים. לאור האמור נעילת שערי בית המשפט בפני הוועדה המקומית בשלב זה תהיה נוגדת היגיון, ותהווה חוסר יעילות ובזבוז כספי ציבור. דיון והכרעה 7. סעיף 198 לחוק התו"ב, סעיפים קטנים (ה)(4); (ו); (ח) כנוסחו בעת הרלוונטית (טרם תיקון 84 לחוק) קובע כדלקמן: סעיף 198(ו) לחוק מורה: "דנה ועדת הערר בערר לפי סעיף קטן (ד) [ערר על החלטת הוועדה המקומית לדחות את התביעה - ז.ב.] רשאית היא לקבל את הערר או לדחותו או למנות שמאי מכריע; החליטה ועדת הערר למנות שמאי מכריע, יחולו עליו הוראות סעיף קטן (ה)". וסעיף (ה) (4) לחוק מורה: "על החלטתו של השמאי המכריע יכולים הצדדים ומי שהשמיע טענותיו בפני השמאי המכריע, לערור לוועדת הערר בתוך שלושים ימים מיום המצאת החלטתו של השמאי המכריע לצדדים ולמי שהשמיע טענותיו בפניו". סעיף 198(ח) לחוק קובע: "על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה ניתן לערער בשאלה משפטית בלבד, לבית המשפט לעניינים מנהליים בתוך ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו הומצאה לצדדים החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה". כעולה מהוראות אלה יכולה ועדת הערר, הדנה בערר על החלטת הוועדה המקומית שדוחה תביעה לפיצויים, לקבל את הערר, לדחותו או למנות שמאי מכריע, אך בעוד ששתי האפשרויות הראשונות (לקבל את הערר או לדחותו) מסיימות את ההליך בפני ועדת הערר ומאפשרות ערעור (בשאלה משפטית - בלבד), האפשרות השלישית (להעבירו לשמאי מכריע), אינה מסיימת את ההליך, ואינה מאפשרת ערעור בשלב זה ולצדדים שמורה הזכות לערער על החלטת השמאי המכריע בפני ועדת הערר שנתנה את ההחלטה, ורק לאחר מכן יכולים הם לערער (בשאלה משפטית בלבד) בפני בית המשפט לעניינים מנהליים. 8. אין מחלוקת כי החלטת ועדת הערר המעבירה נושא לשמאי מכריע היא החלטת ביניים. השאלה אם ניתן להגיש ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר קודם להגשת חוות דעתו של השמאי המכריע נידונה לראשונה בבר"מ 10275/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה נ' אליהו צפדיה ( 27.1.05). בענין צפדיה נקבע כי לא ניתן לערער על החלטה המעבירה הערר להחלטת שמאי מכריע. "לא בכדי נקבע בסעיף 198(ח) לחוק כי על החלטת וועדת הערר ניתן לערער לבית משפט לעניינים מנהליים ב"שאלה משפטית" בלבד ונוסחו שונה מלשונם של סעיפים 41 ו-52 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, הקובעים כי ניתן לערעור בזכות על "פסק דין", להבדיל מ"החלטה אחרת". לשונו של סעיף 198(ח) הנ"ל מצביעה על מגמה לצמצם את זכות הערעור על החלטות ועדת הערר (השוו: עע"ם 4597/01 הוועדה המקומית לתכנון ובניה "שורקות" נ' גרמנוב, פ"ד נז (1) 331). במקרה דנן, מינוי השמאי המכריע אינו מסיים את הדיון, גם אם לאחר מתן החלטת השמאי המכריע הדיון אינו חוזר אל ועדת הערר אלא אם אחד הצדדים מחליט לערער על החלטה זו. לפיכך, כפי שציין בית משפט קמא, נשמר האיזון שבין הצורך בקיום הליך מהיר ויעיל לבין שמירת זכות הערעור של הצדדים". גם בעניין 4075/05 קופרמן הנ"ל נקבע: "ואכן, שאלת הפרשנות של הדיבור 'החלטה' אינה חייבת להיות אחידה לעניין כל חיקוק וחיקוק.... ואחד המדדים לעניין זה הוא השאלה אם החלטת הביניים עלולה לגרום פגיעה שאין לה תקנה לאחד מבעלי הדין (עניין ברק הנ"ל). אציין, כי ניתן לסבור שנוסחו של סעיף 198(ח) אינו סוגר את הדלת באופן מוחלט והרמטי בפני קיום ביקורת ערעורית מיידית על החלטות שאינן מסיימות את ההליך באופן פורמאלי אך יש בהן כדי ליצור מצב בלתי-הדיר. גם ההחלטה בעניין צפדיה, כך נראה לי, אינה סותמת את הגולל על אפשרות כזו (השוו לדעות השונות, ביחס להחלטות בבית המשפט לתביעות קטנות, בפסק-הדין בעניין סרבוז הנ"ל). אולם אין לי צורך לקבוע מסמרות בעניין זה, כיוון שמכל מקום מקובלת עלי עמדתו של בית המשפט קמא, שסבר כי במקרה שלפנינו הדלתות עודן פתוחות וניתן יהיה - במידת הצורך - לקיים בירור ערעורי עתידי" (ההדגשה שלי - ז.ב.). לאחרונה (לאחר הגשת הערעור דנא ולפני הגשת הבקשה למחיקה על הסף) נדרש בית המשפט העליון פעם נוספת לשאלה זו בבר"ם 5216/12 הועדה המקומית פתח תקוה נ' כנס הבפטיסטים (ניתן ביום 15.1.14). העובדות בענין כנס הבפטיסטים התייחסו אף הן לפגיעה נטענת בפוטנציאל התכנוני שנגרם למקרקעין עקב אישורה של תמ"א 21/3 והועדה המקומית המשיבה היתה הועדה המקומית של פתח תקוה. כנס הבפטיסטים הגישה את תביעתה לפיצוי עקב אישורה של תמ"מ 21/3 זמן רב לפני שהוגשו התביעות האחרות. הועדה המקומית דחתה את תביעתה ועל כך עררה כנס הבפטיסטים בפני ועדת הערר. לימים משהוגשו עררים רבים נוספים באותו עניין, קבעה ועדת הערר כי ראוי להימנע מהחלטה פרטנית ויש להמתין לפריסה מלאה של תמונת העררים. הוחלט כי כי עררה של כנס הבפטיסטים (ועררים נוספים) יועברו לדיון בפני ועדת הערר בהרכב חדש במתכונת של דיון מאוחד. בחלוף כשנה, הגישו הועדה המקומית וכנס הבפטיסטים "בקשה בהסכמה למתן הכרעה בערר", על מנת שהוא יופרד מיתר העררים בגינם ביקשה הועדה המקומית איחוד דיון. יו"ר ועדת הערר נענתה לבקשה, הדיון הופרד וועדת הערר החליטה כי מן הראוי למנות שמאי מכריע. לאחר מתן החלטת ועדת הערר על מינוי שמאי מכריע הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי בכוונתו להתייצב לדיונים בכל העררים. בשלב זה הגישה הועדת המקומית בקשה להקפיא את הדיון בענין כנס הבפטיסטים עד לקבלת עמדת היועץ המשפטי לממשלה. היועץ המשפטי הצטרף לבקשה. ועדת הערר דחתה את הבקשה בין השאר מהטעם ש"הערר הנדון למעשה "הסתיים" עם ההחלטה על מינוי שמאי מכריע". הועדה המקומית ערערה על ההחלטה וכנס הבפטיסטים הגיש בקשה לדחיית הערעור על הסף מהטעם שמדובר בהחלטת ביניים. בהתייחס לשאלה זו קבע בית המשפט (כב' השופטת רובינשטיין) כי ועדת הערר אינה מסיימת את תפקידה עם העברת התיק לידי שמאי מכריע אלא רק לאחר קבלת חוות דעתו וההחלטה להעביר התיק לידי שמאי מכריע היא החלטת ביניים שלא ניתן לערער עליה. על החלטה זו הגיש הועדה המקומית פ"ת בקשת רשות ערעור. בית הפשט העליון (כב' השופטת ברק ארז ) דחתה את הבקשה תוך שקבעה: "לשיטתי יש מקום לדחות את הבקשה קודם כל משום שצדק בית המשפט קמא בקובעו כי המבקשת כלל לא היתה יכולה להגיש ערעור על החלטות ועדת הערר במסגרתן נדחתה הבקשה להקפאת הליכים. כידוע, בעניין צפדיה קבעה השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש כי לא ניתן לערער על החלטת ועדת ערר למנות שמאי מכריע, שכן מדובר בהחלטת ביניים שאינה סוגרת את ההליך, וזכות הערעור על החלטות ועדת ערר שמורה להחלטות סופיות בלבד. בבר"מ 3474/10 בלסקי נ' הוועדה המקומית זבולון (27.9.2012) סמך השופט ע' פוגלמן את ידיו על קביעה זו, ובהמשך לכך קבע כי לא ניתן להגיש ערעור על החלטת ועדת ערר להנחות את השמאי המכריע בעניין מסוים. אכן, בעניין קופרמן גרס המשנה לנשיאה א' ריבלין כי לשונו של סעיף 198 אינה מונעת "באופן הרמטי" הגשת ערעור על החלטות שאינן סוגרות את ההליך אך יוצרות מצב בלתי-הדיר, אולם הוא הותיר את ההכרעה בשאלה זו בצריך עיון. למעשה, הגם שאני נוטה לעמדתם של השופטת (כתוארה אז) ביניש ושל השופט פוגלמן, ענייננו אינו מחייב הכרעה בין הגישות השונות, מאחר שגם לפי הגישה המרחיבה שהוצגה בעניין קופרמן ניתן לערער על החלטות ביניים של ועדות ערר במקרים חריגים בלבד. המקרה דנן אינו נמנה על מקרים אלה. בהמשך נאמר: "חשוב להדגיש: ההליך התכנוני נועד להיות מהיר ויעיל, ולפיכך צומצמה זכות הערעור על החלטות ועדת הערר (כפי שהוסבר בעניין צפדיה). ענייננו יוכיח זאת - החלטת הביניים של ועדת הערר ניתנה לפני למעלה מארבע וחצי שנים, ורק עתה באה ההתדיינות המשפטית סביבה לסופה. מיותר לציין כי כעניין של מדיניות משפטית, הדבר אינו רצוי. לא למותר לציין, כי בשנת 2008 תוקן סעיף 198 לחוק התכנון והבנייה (חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 84 והוראת שעה), התשס"ח-2008) (להלן: התיקון לחוק) וכעת נקבע בו (בסעיף 198(ז)) מהן החלטותיה של ועדת הערר שעליהן ניתן להגיש ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים. לכאורה, מלשון הסעיף עולה כעת באופן חד משמעי כי לא ניתן לערער על החלטות ביניים כדוגמת זו שבפנינו. אכן, נוסחו המתוקן של החוק לא חל על ענייננו (ראו: סעיף 11 לתיקון לחוק), אך יש בו כדי להעיד על המדיניות הראויה בכל הנוגע לקבלת בקשות ערעור גם בתקופה שקדמה לכך". ב"כ הועדה המקומית פ"ת סבורה כי אין ללמוד גזרה שווה מענין כנס הבפטיסטים לענייננו על אף שמדובר באותה תוכנית ובאותן שאלות שעמדו לדיון. לדעתה, גם פס"ד בענין כנס הבפטיסטים לא סתם את הגולל על האפשרות להגיש ערעור על החלטה להעביר תיק להכרעתו של שמאי מכריע בנסיבות המתאימות, ולדעתה הנסיבות במקרה זה הן כאלה. גם ב"כ היועץ המשפטי לממשלה סבורה כי יש לדון בערעור זה יחד עם שאר הערעורים שהוגשו ולא לדחותו על הסף רק מחמת שהענין הועבר להכרעתו של שמאי מכריע על אף שמדובר בהחלטת ביניים. 9. דעתי היא כי דין הבקשה להתקבל. פס"ד בענין כנס הבפטיסטים, כמו פס"ד קופרמן אומנם לא סתם את הגולל לחלוטין על האפשרות לערער על החלטת ביניים המעבירה ענין להכרעתו של שמאי מכריע, והשאיר את הענין בצריך עיון אולם, אין בידי לקבל את הטענה כי העניין שבפני הוא החריג המצדיק מתן רשות ערעור על החלטת הביניים. פס"ד כנס הבפטיסטים דן בתביעה לנזק של 50 מליון ₪, שנגרמו על פי הנטען מאותה תוכנית פוגעת ובהתייחס לאותם נימוקים קבע בית המשפט ש"המקרה דנן אינו נמנה על מקרים אלה". הנימוקים שהעלתה הועדה המקומית כנימוקים המצדיקים לדעתה לראות במקרה זה כחריג המתאים להתיר בו ערעור על החלטת ביניים יפים לכל מקרה בו מועבר ענין לשמאי מכריע ואחד הצדדים מבקש לערער על החלטה זו. אין בין הנימוקים נימוק המצביע כי העברת התיק לשמאי מכריע תגרום למצב בלתי הדיר (ואף לא נטען כך). 10. לאור האמור אני מוחקת את הערעור. המשיבה 1 תשא בהוצאות כל אחד מהמבקשים סך של 7,000 ₪. לצורך כך יחשבו המשיבים 1 ו-2 כמשיב אחד והמשיבם 3-6 כמשיב אחד. כמו כן תשא המשיב 1 בהוצאות המשיבים 3-14 (למעט משיב 12) בסך של 3,000 ₪ כל אחד. לצורך כך יחשבו המשיבים 3ו-4 כמשיב אחד, 5ו-7 כמשיב אחד. תוכנית בניהבניהעררועדת ערר