הבטחת הכנסה לסטודנטים

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הבטחת הכנסה לסטודנטים: הנשיא (גולדברג): .1לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי לעבודה בירושלים השופט נויגבורן - אב-בית-הדין; ה"ה קפמן ושיפמן נציגי ציבור; תב"ע מז/8-04, אשר דחה את תביעת המערער נגד החלטת פקיד התביעות של המוסד לביטוח לאומי להפסיק את גמלת השלמת ההכנסה ששולמה לו מכוח חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א- 1980(להלן - חוק הבטחת הכנסה). .2העובדות הצריכות לענייננו, אשר נקבעו על-ידי בית-הדין האזורי, הן כדלהלן: א) המערער, מר מאיר שחל, למד כתלמיד מן המניין באוניברסיטה העברית בירושלים החל מחודש נובמבר 1984, ושילם דמי ביטוח לאומי כחוק; ב) ביום 19.5.1985הגיש המערער תביעה להשלמת הכנסה למוסד לביטוח לאומי, בציינו כי הוא עובד 96שעות בחודש כפקח בעיריית ירושלים, וכי הכנסתו נמוכה מהגמלה, ומזכה אותו בהשלמת הכנסה על-פי החוק; ג) המערער לא ציין בתביעתו למוסד כי הוא לומד באוניברסיטה כתלמיד מן המניין; ד) המערער קיבל בעבר דמי אבטלה. חלקם בעקבות החזרת עניינו לוועדת ערר שליד שירות התעסוקה, שם בוטל הסירוב שנרשם לו; ה) המערער נשלח לעבודתו הנוכחית על-ידי שירות התעסוקה; ו) לאחר שפקידי המוסד לביטוח לאומי מצאו כי המערער הינו תלמיד באוניברסיטה, הופסק תשלום הגמלה, ונשלחה אליו דרישה להחזרת הגמלאות ששולמו לו. בעקבות זאת הגיש המערער לבית-הדין האזורי לעבודה תביעה נגד המוסד לביטוח לאומי; ז) בית-הדין האזורי קבע כי המערער לא היה זכאי מלכתחילה לגמלה, ועל כן חייב הוא להחזיר את הסכומים שקיבל, ואין המוסד מנוע מלהפסיק תשלומה, ועל כך הערעור שבפנינו. .3א) הוראות החוק והתקנות הצריכות לענייננו הן: חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980: " .2(א) תושב ישראל שמלאו לו שמונה-עשרה שנים זכאי לגמלה, בכפוף להוראות חוק זה, כל עוד מתקיים בו אחד מתנאים אלה: (1) ...... (2) הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה בהתאם לכללים שנקבעו לעניין סעיף 127ו' לחוק הביטוח ולשכת שירות התעסוקה לא הציעה לו עבודה מתאימה: לעניין פסקה זו, 'עבודה מתאימה' - כל עבודה התואמת את מצב בריאותו וכושרו הגופני, או הכשרה, השתלמות או הסבה מקצועית לפי הפניה משירות התעסוקה או ממי שאישר לכך שירות התעסוקה (להלן בסעיף זה - הכשרה). (3) הוא עובד בעבודה או נמצא בהכשרה, שההכנסה מהן פחותה מסכום הגמלה לפי סעיף 5(א)(1) ומתקיימים בו התנאים והמבחנים שנקבעו בתקנות". " .3לא יהי זכאים לגמלה לפי חוק זה - (4) תלמיד הלומד במוסד שקבע השר בתקנות ובתנאים שקבע, למעט תלמיד הזכאי לגמלה המנוי בפסקה (4) של סעיף 2(א)". תקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982: " .6(א) כמוסד לעניין סעיף 3(4) לחוק ייחשב - (1) כל מוסד להשכלה גבוהה שהוכר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, וכן מוסד הטעון היתר לפי סעיף 21א לאותו חוק; (2) מוסד אחר ללימודים על-תיכוניים; (3) ישיבה ומוסד תורני; (4) מוסד להכשרת כוהני דת; (5) מוסד לימודים אחר שבו מלמדים באופן שיטתי תלמידים, למעט - (א) מוסד לימודים שאין במטרותיו להכשיר את תלמידיו לבחינות ממשלתיות או למתן השכלה המוכרת על-ידי משרד ממשלתי או לפי כל דין; (ב) מוסד שבו ניתנת הכשרה כמשמעותה בסעיף 2(א)(2) לחוק אם מקבל ההכשרה היה זכאי לגמלה לולא האמור הסעיף 3(4) לחוק. (ב) (1) תקנת משנה (א) לא תחול לגבי זכאי שהוא ילד. (2) תקנת משנה (א)(5) לא תחול לגבי זכאי כאמור בתקנה 3(א) המטפל בהורהו החולה והלומד במוסד לימודים בשעות הערב לא יותר משתים-עשרה שעות בשבוע לשם השלמת השכלה תיכונית או הכשרה מקצועית"; ב) סעיף 2לחוק קובע מי הם הזכאים לגמלה לפי חוק הבטחת הכנסה, ואילו סעיף 3לאותו חוק קובע סייגים לזכאות זאת, דהיינו, אלה שהתמלאו בהם תנאי הזכאות לפי סעיף 2לחוק, אך לא יזכו בה לאור הוראות סעיף 3לחוק. לענייננו - סעיף 3(4) לחוק קובע כי תלמיד הלומד במוסד שקבע השד בתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982, ובתנאים שקבע, אינו זכאי לגמלה, ובתקנה 6(1) קבע השר כי תלמיד הלומד במוסד להשכלה גבוהה שהוכר כנדרש, אינו זכאי לגמלה לפי חוק הבטחת הכנסה. אין חולק כי האוניברסיטה העברית בירושלים הוכרה כמוסד להשכלה גבוהה לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-.1958 .4בית-הדין האזורי קבע בפסק-דינו כי: "סעיף 3(4) לחוק העניק לשר סמכות להתקין תקנות למלא תוכן את היוצא מן הכלל. השר חייב להתקין את התקנות כך שיהיו סבירות ויתאמו את מטרת החוק ולא ישללו גמלה ממי שהחוק מעניק לו גמלה אילולא התקנה. את סבירות התקנה יד לבחון לגבי התובע הספציפי, ואין לפסול את התקנה בכללותה אם ייתכן שלגבי מקרה אחד תחשב בלתי-סבירה. החוק קבע בי הלומד במוסד שקבע השר לא יהיה זכאי לגמלת הבטחת הכנסה. השר קבע כי מוסד להשכלה גבוהה ייחשב כ'מוסד' לצורך אותו סעיף. לא נראה לבית-הדין כי השר חרג מסמכותו או כי הקביעה לגבי מוסד להשכלה גבוהה הינה בלתי- סבירה". .5מטרת החוק: א) בא-כוח המערער טען לפנינו כי קביעת בית-הדין האזורי, שאדם הממלא את כל הקריטריונים של זכאות להשלמת הכנסה על-פי החוק, אינו זכאי לה רק בשל היותו סטודנט, וזאת מכוח חקיקת משנה, הינה מוטעית ונוגדת את מטרתו של חוק הבטחת הכנה. מטרת החוק הינה לאפשר קיום מינימלי לכל אזרח לרבות למערער, אשר, על אף היותו סטודנט, הינו בראש וראשונה אדם בישראל בן 18שנה ומעלה, אשר התמלאו בו כל הקריטריונים לזכאות להשלמת הכנסה; ב) נעמוד איפוא על מטרתו של חוק הבטחת הכנסה ככלל ועל מטרת סעיף 3(4) לחוק בפרט. אשר למטרת החוק - הדברים ברורים מהאמור במבוא להצעת חוק הבטחת הכנסה (ה"ח 1417, התש"ם, בע' 3): "מטרת החוק המוצע היא להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים הדרושים לסיפוק צרכיהם החיוניים. גמלה לפי חוק זה תהיה הכנסתם היחידה של מי שאינם יכולים כלל לעבוד ולקיים עצמם, ותשלים הכנסה הנופלת מן הרמה הדרושה לקיום" וברוח זו אף פסק בית-דין זה: "מטרת המחוקק בחוק הבטחת הכנסה - מהי? חוק הבטחת הכנסה, ככל חוק בתחום הביטחון הסוציאלי, בא ליתן ביטוי למחויבות החברה להבטיח מקור מחיה למי שהחברה רואה עצמה אחראית לקיומו" (דב"ע מה/73-04, [1] בע' 83). אולם לחוק חריגים, ואחד מהם הוא זה המנוי בסעיף 3(4) לחוק, נשוא ענייננו. מטרת המחוקק בסעיף 3לחוק, כעולה מנוסחו, היא להוציא סוגים מסוימים של בני אדם מגדר הזכאות, אף אם התמלאו בהם יתר התנאים לזכאות. בין היוצאים מן הכלל מצוי "תלמיד הלומד במוסד שקבע השר בתקנות" - דהיינו: מטרתו של המחוקק הינה כי "תלמידים" לא יהיו זכאים לגמלה, אם מצא שר העבודה והרווחה לנכון לכללם ברשימה שנקבעה בתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב- 1982(להלן - תקנות הבטחת הכנסה). על כך ש"תלמיד" אינו מכוון לתלמידי בתי-ספר יסודיים או תיכוניים נלמד מכך שאין הזכאות "הגורפת", מכוח סעיף 2לחוק, חלה על מי שלא מלאו לו 18שנה; ג) בהקשר זה נציין כי בעת הדיון בכנסת בקריאה השניה והשלישית לחוק העלה חבר הכנסת זאב כץ שאלה לגבי תחולתו של סעיף 3(4) לחוק. וכך הוא אומר: "...קורה פה שהמנוי בפסקה (4), קרי מי שמלאו לו שישים-וחמש שנים בגבר, ושישים שנה באשה, אם הם לומדים באוניברסיטה, עצם לימודיהם לא ימנעו מהם את הגמלה. מקובל עלינו. אבל אם אותו זכאי לגמלה כלול לא בפסקה (4), שקראתי כרגע, אלא בפסקה 5, קרי אם שבהחזקתה ילד אחד שלא מלאו לו חמש שנים או שבהחזקתה ילדים מספר שהצעיר בהם טרם מלאו לו עשר שנים, אין היא זכאית אם היא לומדת באוניברסיטה. עצם הליכתה ללימודים... גורמת לכך שלמחרת יגיד לה פקיד הביטוח הלאומי: האחת מהשתיים, גבירתי, או שתפסיקי ללמוד או שתפסיקי לקבל את הגמלה" (דברי הכנסת [4] בע' 580-581). מכאן כי המחוקק היה ער לכך שמכוח התקנות רשאי גם רשאי השר לכלול תלמידי אוניברסיטה. .6סבירות התקנה: א) בא-כוח המערער מוסיף וטוען כי התקנה (תקנה 6(א)(1) לתקנות הבטחת הכנסה אינה סבירה), משום שאין היא ממלאת אחר הוראות החוק המסמיך, ועל השר היה לקבוע גם תנאים בהם לא יהיה תלמיד הלומד במוסד שקבע השר, זכאי להשלמת הכנסה, בעוד השר הסתפק בקביעת המוסד מבלי לקבוע תנאים כנדרש; ב) מתי תיפסל תקנה מחוסר סבירות? על כך עונה בית-המשפט העליון: "...תקנות או מקצתן ייראו כבטלות מטעמי חוסר סבירות אם זה מתגלה בהן באופן ברור וגלוי במידה קיצונית היורדת לשורשו של עניין, כאשר סטיה זו היא בעליל מעבר לכל כוונה שניתן היה לייחס למחוקק הראשי שהסמיך רשות פלונית להתקין תקנות" (בג"צ 156/75[2], בע' 106- 107, מפי השופט שמגר, כתוארו אז). ועל כן המגמה בפסיקתו של בית-המשפט העליון הינה - "שלא בקלות יפסול בית-משפט תקנה, שהותקנה על-ידי הרשות, ובית-המשפט לא ייטה להמיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקוליו שלו" (בג"צ 83/82ב"ש 757/82, [3], בע' 270, מפי השופט חלימה): ג) על מנת ליישם את הכללים שהובאו לעיל לענייננו, עלינו לבחון האם תקנה 6(א) (1) הנ"ל הינה בלתי-סבירה בצורה קיצונית, עד כי בית-הדין ייאלץ להתערב בשיקול דעתו של השר שהתקין את התקנה? התשובה לשאלה זאת היא שלילית. לא רק שאין בתקנה חוסר סבירות קיצונית, אלא אין בה אף חוסר סבירות כלשהי. בסעיף 3לחוק הסמיך המחוקק את השר לקבוע את המוסדות אשר הלומדים בהם לא יהיו זכאים לגמלה ואת התנאים לכך. השר נהג כמצוות המחוקק וקבע בתקנה 6לתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982, מהו מוסד לעניין סעיף 3(4) לחוק הבטחת הכנסה, ובין השאר קבע בפסקה (א)(1) כי מוסד להשכלה גבוהה שהוכר כנדרש הינו בגדר "מוסד" בסעיף 3(4) לחוק. ואשר ל"תנאים" - אין לפרש את החוק כמחייב קביעת "תנאים" לגבי כל מוסד שייקבע על-ידי השר בתקנות. מקום בו הקביעה לגבי המוסד היא גורפת, וחלה על כל הלומדים בו - אין צורך ב"תנאים", ומקום בו רק חלק מהתלמידים יבואו בגדר הסייג - רשאי השר לקבוע תנאים. לשון אחר - מותר לשר לקבוע כי כל תלמידי סוג מוסדות מסוימים לא יהיו זכאים לגמלה, כשם שמותר לו לקבוע באילו "תנאים" לא יהיו תלמידי מוסדות אחרים זכאים לאותה גמלה, כפי שנעשה בפסקות 5(א) ו-(ב) לתקנה. .7תלמידים הלומדים לתואר שני ושלישי: א) טוען בא-כוח המערער כי אי-הסבירות של התקנה עולה על פניה לגבי תלמידים לתואר שני ושלישי, הלומדים ארבע שעות שבועיות או אפילו שעה אחת בשבוע, עובדות במשרה מלאה או חלקית, וממלאים אחר כל הקריטריונים לזכאות להשלמת הכנסה (מכוח סעיף 2לחוק), אך משום שהם לומדים באוניברסיטה מספר מועט של שעות בשבוע, לא יקבלו את הגמלה; ב) נראה כי אם תתעורר השאלה לגבי סוג תלמידים זה, צריך היה לבחון אם המונח "תלמיד", שבסעיף 3(4) לחוק, מתייחס אף לסוג זה של סטודנטים, לאור מטרתו של החוק. אולם גם אם צודק המערער כי התקנה אינה סבירה לגבי סטודנטים הלומדים לתואר שני ושלישי, אין עולה מכך שיש לפוסלה משום ש"אין להסיק מסקנה בדבר סבירותה של תקנה, לאור יישומה למקרה קונקרטי בלבד, מבלי שפונים ושוקלים יחד עם זה גם את מטרתה הלגיטימית הכוללת. הסבירות גם כאן איננה מושג אבסולוטי אלא מושג יחסי, ועל כן יכול שייווצר מצב בו יפחת המשקל שיש לייחס לפגיעה בפרט הנובעת מן התקנה, וזאת אם מציבים מולו את המדיניות שבאה לידי ביטוי בתקנה ושיש לה יסוד ומסד בחקיקה הראשית המסמיכה" (בג"צ 156/75הנ"ל [2], בע' 106). .8החופשה בן שנת לימודים אחת לשניה: א) בית-הדין האזורי קבע כי "אין לומר כי בתקופה שבין שנת לימודים אחת לשניה הפסיק התובע להיות 'תלמיד הלומד במוסד' כפי שאין לומר שבחופשת הסמסטר חדל להיות כך"; ב) בא-כוח המערער טוען בסוגיה זו שאין אדם בגדר תלמיד הלומד באוניברסיטה בשנת לימודים מסוימת, אלא אם נרשם לשנת הלימודים, ומילא תחילה את חובות התשלום כלפי האוניברסיטה, ועל כן זכאי המערער להשלמת הכנסה לפחות בתקופות שבין שנת לימוד אחת לשניה; ג) אף טענה זאת דינה להידחות. יש לראות את התקופה שבין שנות הלימוד באוניברסיטה כשייכת כולה, או לפחות ברובה, לשנת הלימודים שקדמה לחופשה ובחלקה האחד, אם בכלל, לשנת הלימודים שתחילתה לאחר החופשה, שכן הסטודנטים שוקדים באותה תקופה על בחינות סוף השנה ועבודות בכתב שיש להגישן, ואף מתכוננים לשנת הלימודים הבאה. אף לפי מבחון ה"אדם הסביר" יראו באדם הלומד באוניברסיטה "סטודנט" כל תקופת השנה, אף אם בתקופת החופשה יצא לעבוד בעבודה, שמעצם טבעה תהיה ארעית, או ימשיך בעבודה בה הוא עובד במשך כל שנת הלימודים. "סטודנט" אינו "סטודנט" רק שעה שהוא בא אל תוך כותלי האוניברסיטה לשמוע הרצאות, כשם שתלמיד בית-ספד עממי אינו "תלמיד" רק מתחילת שנת הלימודים עד ליום תחילתו של "החופש הגדול". .9מכל האמור לעיל עולה בי המערער אינו זכאי לקבל גמלת השלמת הכנסה בשנים שבהן למד ולומד באוניברסיטה, לרבות עבור תקופת החופשה שבין שנות הלימודים. הערעור נדחה. אין צו להוצאות. נציג מעבידים (שחם): אני מסכים כי אין המערער זכאי לקצבה, אך לדעתי אין לתבוע ממנו החזר הסכומים שקיבל, מאחר שקיבלם כחוק.השכלה גבוהההבטחת הכנסהסטודנטים