הגדלת שיעור קצבת פרישה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הגדלת שיעור קצבת פרישה לעובד מדינה: .Iההליך .1המערער ערער לפני בית-הדין האזורי לעבודה בתל-אביב-יפו (אב-בית-הדין - השופט הרניב; ה"ה גרדשטיין ואוסטרינסקי - נציגי ציבור; תב"ע לח/29-7) על החלטת נציב שירות המדינה (הכלולה במכתבו של מנהל יחית הגמלאות בנציבות שירות המדינה אל המערער, מיום 8.2.1978), להגדיל את שיעור קצבתו מ-% 30.5ל-% 38בלבד. הערעור הוגש לפי סעיף 43לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל- 1970(להלן - החוק). בית-הדין האזורי דחה את הערעור וחייב את המערער בהוצאות ושכר טרחת עורך-דין, ומכאן - הערעור שלפנינו. .2הפרטים הדרושים לעניין הם: א) לפי מספר שנות עבודתו זכאי היה המערער לגמלה, עם פרישתו משירות המדינה, בשיעור % 30.5לפי החוק (וכך הודע לו במכתב מיום 29.4.1978); ב) נציב שירות המדינה, בתוקף סמכותו לפי הסעיפים 44ו- 100לחוק, נענה לבקשת המערער, בחלקה, ולאור ראיות חדשות שהובאו לפניו בדבר פעילותו הציונית של המערער הורה להגדיל את הקצבה בשיעור של %7.5, ל-% 38(המכתב הנזכר בפסקה 1לעיל). ההגדלה נעשתה בגין 15שנות פעילות ציונית בשנים 1930- 1940ו-1945- .1949(סעיף 3לתשובת המשיב על כתב הערעור). התקופה 1940- 1945לא הוכרה, באשר נציב שירות המדינה סבר שלא היתה פעילות ציונית בתקופת המלחמה (שם); ג) בכתב הערעור שהגיש המערער, לבית-הדין האזורי, תבע הגדלת שיעור הקצבה בשל שלוש עילות (סעיף 4לכתב הערעור): (1) "אי-התחשבות בפעילות המערער בתקופה שבין 1940לבין 1945, או לחלופין, על-ידי אי-הכללת תקופה זו, תוך כדי התעלמות מהפסקת הפעילות הציונית בתנאים של מחנות ריכוז" - לפיכך צריכה ההגדלה להיות כדי % 10ולא %.7.5 (2) "רעייתו של המערער נכה % 100ועליו להוציא הוצאות גדולות לשם הטיפול בה. מגיעה לו הגדלת השירות. המשיב מסרב". (3) "המערער בעצמו חולה. כושר עבודתו הופחת בלפחות % .60המשיב מסרב להגדיל בשל עילה זו את אחוז הגמלה של המערער. ממצאים רפואיים הוגשו על-ידי המערער למשיב גם בגין מחלת רעייתו וגם בגין מחלתו הוא"; ד) בישיבה הראשונה של בית-הדין האזורי המליץ אב-בית-הדין, כי "לאור מכלול הנסיבות יהיה זה טוב שעניינו של המערער יובא לעיון נוסף בפני (נציב) שירות המדינה במגמה להגדיל את שיעור הפנסיה שלו מ-% 38ל-45". הדבר נעשה, וביום 24.10.1978, בעת דיון מוקדם נוסף, הודיע בא-כוח המשיב על הסכמה להצעת אב-בית-הדין, אלא שהמערער העלה טענות חדשות, בדבר זכותו להגדלת שיעור הגמלה בגין שתי עילות נוספות: היותו בעל עיטור "עלה", והיותו ניצול (ו' בחולם) השואה (מכתבו של בא-כוח המשיב אל המערער, מיום 16.1.1979); ה) בסיכומי בא-כוח המשיב לבית-הדין האזורי נאמר: 1) נציב שירות המדינה השתמש בסמכותו לפי סעיף 100לחוק והגדיל את קצבת המערער ל-% 45כדלקמן: "א. עבור פעילות ציונית בחו"ל בשנים 30 1949- %10; ב. עבור מצב בריאות המערער ואשתו - %4". 2) בעניין הגדלת הקצבה בשל מצב בריאותו של המערער: "לו היה נציב השירות מתייחס בצורה כוללנית להנחיותיו בסעיף האמור בתקשי"ר (סעיף 85.144- הערה שלנו) וכובל את ידיו עד כדי אי-יכולת לסטות מהן, כי אז לא היהמגדיל בכלל את קצבת המערער עקב מצב בריאותו ומצב בריאות אשתו, מאחר והאשה מקבלת תשלומים מגרמניה עקב מצב בריאותה. לעומת זאת נציב השירות שקל את עניינו של המערער לגופו, ולאור המלצת כבוד בית-הדין הגדיל את הקצבה ב-% 4עקב מצב בריאות לקוי, כאשר ההגדלה המכסימלית לשני בני זוג היא % .6המערער לא הוכיח כי החלטת הנציב פסולה וכי מגיעה לו הגדלה מכסימלית של %6". 3) באשר להגדלת הקצבה בגין עיטור "עלה": המערער הצהיר בבית-הדין כי קיבל את העיטור עבור הצלת ילדים והעלאתם ארצה בתקופה 1941- 1945ועל כן פעילות זו חופפת את הפעילות עבורה קיבל כבר הגדלה, והדבר "גם משתמע מתוך המסמכים שהמערער המציא". זאת ועוד: "סעיף 85.143(ו) לתקשי"ר מונע קבלת הגדלה עבור עיטור עלה, כאשר הפעילות עבורה נתקבל העיטור חופפת עם פעילות אחרת המזכה בהגדלת שירות". 4) באשר להגדלת הקצבה בנימוק של היות המערער ניצול השואה: "סעיף 85.143(ח) קבע הגדלה של % 3של שיעור הקצבה לגבי ניצול השואה שאינו זכאי לכל הגדלה שהיא בגלל פעילות קודמת... ואילו המערער קיבל כבר הגדלה עבור תקופת המלחמה והמחנות"; ו) ואילו המערער תבע, בסיכומיו, הגדלת הקצבה מטעמים אלה: תוספת של % 8(במקום % 4שניתנו לו) בגין בריאות לקויה, באשר הוא זכאי בעד % 80נכות ל-%8, לפי אחוז אחד לכל % 10- מכוח סעיף 85.144לתקשי"ר (בכתב הערעור טען לנכות של % 60- פסקת המשנה (ג)(3) לעיל). לא היה לנציב שירות המדינה יסוד לשקול בין שיקוליו, שאשת המערער מקבלת פיצויים מגרמניה: דב"ע לח/4- 7(לא פורסם; פסקה 2). אלא "שלדעת המערער אין הוא חייב להיזקק למצב בריאותה של רעייתו בשל העובדה כי מגיעה לו התוספת של % 8(כולל % 4שהוכרו לו על-ידי המשיב) בשל מצב בריאותו שלו עצמו". (3) תוספת של % 3בשל עיטור "עלה" ותוספת של % 3בשל היותו "ניצול השואה" (מכוח הסעיפים 85.143(ו) ו- 85.143(ח) לתקשי"ר). (4) בסך הכל תבע המערער הגדלת הגמלה מ-% 45ל-%.55 .3בית-הדין קמא דחה את הערעור מן הנימוקים שנתן בפסקות 7ו- 8שבפסק-דינו, לאמר: " .7נראה לנו שבנסיבות המקרה אין מקום שבית-הדין יתערב בשיקול דעתו של נציב שירות המדינה כפי שיישם אותו וכפי שפירש את סמכותו במסגרת הקריטריונים שהוא קבע לעצמו ושפורסמו בתקשי"ר. המערער נתפס לכלל טעות בחשבו שהקריטריונים מקנים זכות החלטית. הקריטריונים הם קני המידה שהנציב קבע לעצמו, לפיהם הוא ישתמש בדרך כלל בשיקול דעתו. אין זה אומר שבמקרה זה או אחר שוב לפי שיקול דעתו ובנסיבות העניין אסור לו לסטות לכיוון זה או אחר. .8בהתחשב בכך ששיעור הגמלה של המערער כבר הוגדל ב-% 50(מ-% 30.5ל-%45) נראה לנו כאמור שאין מקום לקבל את הערעור ודינו להידחות". .4בערעור, חזרו הצדדים על טענותיהם העיקריות בבית-הדין קמא. המערער הוסיף על טענותיו גם טענה בדבר אי-סבירות ההוראות שבסעיפי התקשי"ר הנוגעים לעיטור "עלה" ול"ניצול השואה", ככל שהוראות אלה שוללות הגדלת הקצבה, אם זו הוגדלה לפי הוראות אחרות. .Iiפסק-הדין .1כנקודת מוצא, מן הראוי שנחזור על אשר פסקנו בדב"ע לח/4- 7(לא פורסם). קבענו באותו פסק-דין ש"אין כל פסול בכך, שגוף ציבורי שבידיו הסמכות על-פי החוק להחליט לפי שיקול דעתו, יתווה לעצמו קו של מדיניות כללת שישמש לו מורה דרך מנחה בבואו להפעיל את סמכותו. לא רק שהדבר אינו פסול, אלא רצוי הוא" (שם, בפסקה 1, תוך ציטוט דב"ע לב/172- 0[2] בע' 316- פסקה 6). עוד קבענו באותו פסק-דין (בפסקה 3) כי קיים כלל "הנלווה לכל קו של מדיניות כללית: שלא תראה רשות ציבורית את עצמה כבולה, על-ידי הנחייתה היא, עד כדי אי-יכולת, באף מקרה, לסטות הימנה". וסיימנו באמרנו, שבית-הדין אמנם אינו נחפז להחליף את שיקול דעתו של נציב שירות המדינה בשיקולו הוא, "אך לא יהסס גם להחליפו, אם יהיה סבור כי יש להחליפו". .2מה שפסקנו עת דובר בסעיף 85.144לתקשי"ר (הנדון גם בעניין שלפנינו) יפה גם לגבי האמור בסעיפים אחרים שבאותו פרק בתקשי"ר, שגם בהם נקבעים קווי מדיניות בקשר להגדלת הקצבה. .3אשר להגדלת הקצבה בשל מצב בריאותם של המערער ורעייתו: א) סעיף 85.144לתקשי"ר קובע (בין שאר הוראות) שני "מסלולים" אלטרנטיביים להגדלת הקצבה בשל מצב הבריאות: מסלול אחד הוא, כשהתביעה להגדלת הקצבה מתבססת על אחוזי נכות שנקבעו לעובד הפורש (להלן - "מסלול הנכות"). ההגדלה היא בשיעור % 1מהקצבה לכל % 10נכות. משניתנה הגדלה במסלול זה לעובד הפורש אין מוסיפים אחוזי הגדלה נוספים בגין מצב הבריאות של בן-הזוג. נציבות שירות המדינה דורשת ממי שתובע הגדלה במסלול זה, שייבדק בוועדה רפואית - זו הפועלת בכל ענייני הנכות לפי סעיף 96(ב) לחוק (ראה להלן), והגדלת אחוזי הקצבה נעשית על-פי אחוזי הנכות שקובעת הוועדה. קיים מסלול אחר: התובע במסלול זה מביא ראיות לעניין מצב הבריאות שלו, או של בן-זוגו, או של שניהם. אין קובעים אחוזי נכות (וממילא אין נזקקים לוועדה הרפואית האמורה), אלא יש שיקול דעת לנציב שירות המדינה להגדיל עד % 4את הגמלה - אם המדובר במצב בריאותו של העובד עצמו; עד % 6- אם המדובר במצב בריאותם של העובד ושל בן זוגו גם יחד; ועד % 3- אם המדובר במצב בריאותו של בן-הזוג בלבד (להלן - "מסלול הבריאות הלקויה"); ב) אין ספק שלגבי "מסלול הנכות" רשאי היה נציב השירות לקבוע לו "מנגנון" מתאים לקביעת אחוזי הנכות שישמשו בסיס להגדלת הקצבה. ומה "מנגנון" מתאים יותר מן המנגנון שנקבע בסעיף 96(ב) בחוק, לאמור: "בכל מקום שבחוק זה שמדובר בו בנכה או בנכות, לגבי אדם הפורש מן השירות, תהא ראייה מכרעת ויחידה בדבר הנכות ודרגתה קביעתה של ועדה רפואית, לרבות הוועדה הרפואית לעררים, שנעשתה סמוך לפני הפרישה או לאחר מכן"; ג) אין מחלוקת שהמערער לא ביקש להופיע לפני ועדה רפואית, שקביעותיה הן, כאמור, תנאי מוקדם להגדלת דרגת הנכות לפי "מסלול הנכות". בעת הדיון בבית-דין זה הצהירה באת-כוח המדינה, כי המדינה משאירה בידי המערער את האופציה להופיע לפני ועדה רפואית, ואז יהיה המערער זכאי לאחוזים שתקבע הוועדה. המערער השיב, כי אין הוא רואה טעם להופעה לפני הוועדה; ד) לפיכך נותרה למערער הזכות לבקש הגדלת הקצבה ב"מסלול הבריאות הלקויה" בלבד. ואכן נציב שירות המדינה שקל הן את מצבו של המערער עצמו והן את מצב הבריאות של בת-זוגו (פסקה 2(ה) (1) בחלק I), וקבע הגדלת הקצבה בשיעור %4, ההוראות החלות על "מסלול הבריאות הלקויה" נותנו שיקול דעת בידי הנציב לקבוע הגדלה עד % .6אין לפנינו שמץ ראיה המצביע על כך שהנציב פעל בשרירות לב, או בהשפעת שיקול זר כל שהוא, ומכאן שאין עילה להתערבותנו; ה) בין הצדדים נטושה היתה מחלוקת בשאלה, אם רשאי היה הנציב להתעלם ממצב בריאותה של בת-הזוג מן הטעם שהיא מקבלת פיצויים מגרמניה (פסקות 2(ה) (2) ו- 2(ו)(2) בחלק I). עובדתית, שקל הנציב - כאמור - גם את מצב בריאותה של האשה, ואין לפנינו ראיה שבמסגרת שיקוליו הביא בחשבון את עניין קבלת פיצויים מגרמניה. לפיכך לא נתייחס לשאלה אם שיקול זה היה כשר, אילו נשקל. .4 אשר להגדלת הקצבה בגין עיטור "עלה": א) סעיף 85.143(ו) לתקשי"ר קובע, כי "עובד בעל עיטור עלה שקיבלו בעד פעילות מסוימת ופעילות זו איננה חופפת עם פעילות אחרת המזכה... להגדלת השירות על-פי המפורש במדדים לעיל - תוגדל הקצבה בשיעור כולל של %3"; ב) (1) כפי שעולה מן העובדות שפורטו בפסקות 2(ג) ו-(ד) שבחלק 1, לא העלה המערער תביעה בקשר להגדלת הקצבה בשל העילה הזאת בכתב הערעור, שהגיש לבית-הדין האזורי, וכל כולו של הנושא עלה לאחר שנציב שירות המדינה שקל בפעם השניה בעניינו של המערער. ברור, איפוא, כי הנושא לא נדון מעולם על-ידי נציב השירות. בסיכומי הצדדים בבית-הדין קמא דנו שני הצדדים בהרחבה בנושא זה, ואילו בית-הדין קמא דחה את הערעור לגביו במסגרת דחייתן הכוללת של טענות המערער (פסקה 3בחלק 1). פשיטא, שהנימוק שנתן בית-הדין קמא לדחיית טענות אחרות של המערער, דהיינו - כי לא יתערב בשיקול דעתו של הנציב ובפירוש שהוא נותן להוראות אלה, איננו תופס כאן, משום שגם בבית-הדין האזורי וגם לפנינו טענו הצדדים לגופו של עניין כאילו בית-הדין לעבודה הוא הערכאה שצריכה לפסוק בכגון דא בדרג ראשון. פירושו של דבר, ששני הצדדים הותירו בידינו לפסוק לגופו של עניין. כנראה משום שנוסח הפריט איננו מחייב שיקול דעת בקשר לשיעור ההגדלה, אלא מאפשר מתן ההגדלה אם נתקיימו התנאים העובדתיים הנקובים בסעיף; (2) שתי טענות טען המערער לפנינו בקשר לנושא דנן: הראשונה - עובדתית - כי אין חפיפה בין הפעילות הציונית שלו בשנים 1945- 1949לבין פעילותו באותן שנים, שהקנתה לו את עיטור "עלה". טוען המערער כי אין די בחפיפה מבחינת הזמן, וכדי שהסייג שבסעיף 85.143(ו) יתפוס - צריכה להיות חפיפה בפעילות מבחינת תוכנה. הוא מוסיף וטוען, כי הפעילות הציונית שבה עסק איננה חופפת בתוכנה את הפעילות שבגינה קיבל עיטור "עלה". לפי החומר שלפנינו התבטאה פעילותו הציונית ופעילותו שבגינה קיבל את עיטור "עלה" "בהצלת הילדים, יתומי טרנסדניסטריה והעברתם לבוקרשט ומשם הלאה" (מכתבו של יעקב שכטר מיום 18.6.1978, וכן טיעונו של המערער בסיכומיו בבית-הדין קמא - סעיף 9) ומכאן שהיתה חפיפה "פונקציונלית" ולא רק "כרונולוגית" בין הפעילויות, ולא רק חפיפה - אלא זהות. אין חולקין שבגין פעילות ציונית זכה המערער בהגדלת אחוזי הקצבה לפי השיעור הקבוע בסעיף 85.143(ה) - סיפא, בגין השנים 195- 1949(פסקה 2(ב) שבחלק I) וזו ניתנה לו. התוצאה היא, שאינו זכאי לתוספת קצבה בגין עיטור "עלה", בשל הסייג האמור; (3) הטענה השניה של המערער היא נגד עצם קיומו של הסייג שבסעיף 85.143(ו) לתקשי"ר. טוען המערער, שהסייג הוא "בלתי-סביר", וכי עקרונית היה מקום להבחין בין פעילות ציונית שאין עימה עיטור "עלה" לבין פעילות ציונית שבגינה ניתן העיטור, ולהגדיל את שיעור הקצבה הניתנת לבעלי העיטור. כדי להצליח בטענה זאת, היה על המערער לשכנע אותנו כי לאור סעיף 100לחוק, לא היה הנציב רשאי לקבוע לעצמו קו מדיניות השולל הגדלת הקצבה בשל עילה מסוימת אחת, אם זכה העובד בהגדלתה בשל עילה מסוימת אחרת. הווה אומר - עלינו להשתכנע כי קביעת המדיניות האמורה היא כה בלתי-הגיונית ובלתי-נסבלת עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו שרשות מינהלית סבירה היתה מסוגלת לעשותה, וכי המחוקק לא התכוון מעולם לתת כוח כזה בידי הרשות. זהו המבחן הנקוט מקדמת דנא לגבי חקיקת משנה, והדברים נראים לנו הולמים גם את קביעתם של קווי מדיניות, כאשר המדובר ביישומה של הוראת חוק שאיננה שמה סייגים לשיקול דעתה של הרשות המינהלית - כגון סעיף 100לחוק (השווה: ע"א 311/57[2], בע' 1039- מול האות ב). מה למעשה עשה כאן נציב השירות? הרי הוא בבחינת מי שאומר לעצמו כך: "החוק הקנה לי שיקול דעת להגדיל קצבה לפלוני המבקש זאת. ברצוני להכיר בעילות שונות להגדלת הקצבה, עילות שאין קשר ביניהן לבין עבודתו של העובד בשירות המדינה; המדובר בשירותים לאומיים שניתנו, או במצב שנקלע אליו ונגרם לו סבל, או מכל טעם אחר. אולם מאידך מבקש אני להגביל את שיעור ההגדלה, בין מטעמים פיסקליים ובין מטעמי צדק ושוויון בין אזרח שאיננו עובד המדינה לבין אזרח שהיה עובד המדינה, ובין עובד הפורש משירות המדינה שנתקיימה בו עילה מן העילות האלה, לבין עובד הפורש כאמור ולא נתקיימה בו עילה כזאת. לפיכך קובע אני כי מי שהוגדלה קצבתו לפי עילה אחת, לא תוגדל שוב בשל עילה אחרת - שאף היא איננה קשורה בעבודתו כעובד המדינה". אין לדעתנו שום אי-סבירות בקביעת קו מדיניות כזה, ולכן דין טענתו של המערער - להידחות. .5 הגדלת הקצבה בגין היות המערער "ניצול השואה": א) סעיף 85.143(ח), בחלקו הנוגע לענייננו, מורה, כי "עובד שהוא מניצולי השואה... בתקופת מלחמת העולם השניה... ואינו זכאי לכל הגדלה שהיא בגלל פעילות קודמת כנזכר לעיל" - תוגדל קצבתו בשיעור כולל של %3; ב) (1) אשר להיבט הדיוני של טיעוני המערער בנושא זה, המצב לגבי העילה של היות המערער ניצול השואה - דומה למצב המתואר לגבי עיטור "עלה" בפסקה 4(ב)(1) לעיל. (2) המערער הוסיף וטען לגבי "אי-סבירות" הסייג שבסעיף 85.143(ח), המונע הגדלת הקצבה אם הוגדלה "בגלל פעילות קודמת" (כגון פעילות ציונית בחו"ל - פריט 85.143(ה)(1) לתקשי"ר). דוחים אנו את טענת אי-הסבירות מאותם הנימוקים שפורטו בפסקה 4(ב)(3) לעיל. .6אשר על כן, דוחים אנו את הערעור. .7אין צו להוצאות.פרישה