קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא תוקף הסכם קיבוצי שלא קיבל אישור של שר האוצר: הנשיא (גולדברג): .1פעם נוספת עומד לדיון ולהכרעה סעיף בחוק התקציב, הפעם זה של שנת 1982, שעניינו - תוקפו של הסכם קיבוצי או הוראה מהוראותיו שלא קיבלה את אישורו של שר האוצר. סוגיה זו מתעוררת בערעור על פסק-דינו של בית-הדין האזורי בתל-אביב (השופט רבינוביץ - אב-בית-הדין; ה"ה ידיד ורוזנבלום - נציגי ציבור; תב"ע מח/22-4), שדחה את תביעת המערערת (להלן - ההסתדרות) להצהיר כי המשיבה (להלן - כבלי ציון), חייבת להפריש למבטחים דמי גמולים על רכיבים מסוימים, בנוסף לאלה שבגינם כבר מופרשים דמי גמולים לקרן "מבטחים". .2העובדות הצריכות לענייננו, ואשר כלל לא היו שנויות במחלוקת, הן: א) כבלי ציון היתה בתקופה הרלבנטית חברה ממשלתית, במשמעות הדיבור בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975; ב) כבלי ציון חברה בהתאחדות התעשיינים בישראל; ג) על כבלי ציון ועובדיה חל הסכם קיבוצי כללי בעניין הנהגת הפנסיה המקיפה בתעשיה, שנחתם בין התאחדות התעשיינים וההסתדרות הכללית ביום 4.6.1979; כבלי ציון הפרישה ומפרישה למבטחים את דמי הגמולים בגין עובדיה מכוח אותו הסכם; ד) ביום 13.1.1983נחתם הסכם קיבוצי כללי נוסף בין התאחדות התעשיינים בישראל לבין ההסתדרות הכללית, המהווה תוספת מספר 6להסכם הפנסיה (להלן - "הסכם התוספת"), על-פיו נכללים רכיבים חדשים בחישוב השכר הקובע לפנסיה החל מחודש ינואר 1983; על-פי הסכם התוספת יכללו בשכר המזכה בפנסיה מקיפה גם שכר עידוד, שכר קבלני, תוספת עבור עבודה במשמרות וכן תוספת מיוחדת עבור עבודה בתנאים או סביבה מיוחדים; ה) כבלי ציון לא הכלילה רכיבים אלה בחישוב דמי הגמולים עבור עובדיה, שבגינם שולמו התשלומים למבטחים; ו) טענתה של כבלי ציון היא כי לפי הוראת חוק התקציב 1982, אין היא רשאית להכליל רכיבים אלה בדמי הגמולים וב"שכר הקובע" לפנסיה, מבלי לקבל את אישור שר האוצר, ואישור זה לא ניתן. .3ההסתדרות פנתה לבית-הדין האזורי בתביעה לסעד הצהרתי המחייב את כבלי ציון להפריש למבטחים אף בגין הרכיבים שנקבעו בהסכם התוספת בצירוף יצויי הלנה; על פיצויי ההלנה ויתרה ההסתדרות בטיעוניה בערעור. בית-הדין האזורי דחה את התביעה בקובעו שכבלי ציון מנועה מלעשות כן לאור הוראותיו של חוק התקציב. .4א) הסכם התוספת חל על כבלי ציון מכוח סעיף 16לחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז- 1957(להלן - חוק הסכמים קיבוציים), וזה לשונו: "הסכם קיבוצי כללי חל על - (1) בעלי ההסכם. (2) המעבידים, בענפים או בשטח הכלולים בהסכם, שהיו בעת חתימת ההסכם חברים בארגון המעבידים שהוא בעל ההסכם, או שנעשו לחברים תוך תקופת תוקפו של ההסכם, חוץ מחברים שהוצאו מכלל ההסכם במפורש. (3) כל העובדים מהסוגים הכלולים בהסכם המועבדים על-ידי המעביד כאמור בפסקה (2) במקצועות או בתפקידים הכלולים בהסכם"; ב) סעיף 22לחוק התקציב, התשמ"ב- 1982(להלן - חוק התקציב), קובע: "תאגיד, רשות מקומית, חברה ממשלתית ומועצה דתית לא יסכימו ולא ינהיגו בשנת הכספים 1982שינויים בשכר, בתנאי פרישה, בגמלאות או הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, שלא בהתאם לשינויים כאמור שהוסכמו או הונהגו לגבי כלל עובדי המדינה, ולא ינהיגו שינויים כאמור אלא באישורו של שר האוצר". .5בהיות העובדות בלתי שנויות במחלוקת, קויים הדיון בבית-הדין האזורי על-פי טיעונים בכתב, וכך התקיים גם הערעור בבית-דין זה. ההליך הובא לידיעת היועץ המשפטי לממשלה, וזה החליט להתייצב בדיון ולהשמיע את טענותיו, לפי סעיף 30(א) לחוק בית-הדין לעבודה, התשכ"ט-.1969 באי-כוח הצדדים הגישו טיעונים בהירים וממצים בבית-הדין האזורי ובבית-דין זה, תוך שהם מסתמכים על, ומנסים לאבחן, פסיקה קודמת של בית-דין זה ושל בית-המשפט העליון לעניין פרשנותו של סעיף 22לחוק התקציב. אף באת-כוח היועץ המשפטי לממשלה הגישה כתב עמדה מפורט, בהיר וענייני. .6בית-הדין האזורי, בפסק-דין מקיף ומנומק, קבע: א) לא היה בעצם כריתתו של הסכם התוספת שמץ של אי-חוקיות, משום שחוק התקציב לא חל על הצדדים להסכם - "בעלי ההסכם", בלשון סעיף 16(2) לחוק ההסכמים הקיבוציים, בעת כריתתו; ב) הפסקה הרלבנטית בסעיף 22לחוק התקציב - לאור העובדה, שלא המשיבה כרתה את הסכם התוספת, היא הפסקה, האוסרת הנהגת שינויים בשכר וכיו"ב, אלא בכפוף לאישור שר האוצר; ג) גם לו היה מדובר בהסכם קיבוצי מיוחד, אשר כבלי ציון צד לו, לא ניתן היה לאמר שההסכם הינו בלתי חוקי מלכתחילה, וזאת בדרך של היקש מהפסיקה בעניין רשיונות אותם העניקה רשות מקומית ללא אישורו של שר הפנים: "בעצם ההסכם אינו בלתי חוקי, אלא הינו בטל מבחינת אי השלמתו על-ידי קבלת אישורו של שר הפנים. פרט לזה אין בו דבר הנגוע באי-חוקיות" (ע"א 254/61[1] בע' 1988, מפי הנשיא אולשן); ד) את המחלוקת בין הצדדים יש לבחון לאור הוראות סעיף 27לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג- 1973(להלן - חוק החוזים), שעניינו תנאי מתלה, ואשר זה לשונו: "חוזה יכול שיהיה תלוי בהתקיים תנאי (להלן - תנאי מתלה) ... חוזה, שהיה טעון הסכמת אדם שלישי, או רשיון על-פי חיקוק, חזקה שקבלת ההסכמה או הרשיון היא תנאי מתלה"; ה) הוראת חוק התקציב מהווה תנאי מתלה, ולכן, בהעדר הסכמת שר האוצר, הוא בטל לגבי כבלי ציון; ו) אין בעובדה שבחוקי התקציב 1983ו-1984, ובחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, הוספה פסקה מפורשת בדבר בטלות ההסכם כדי לשנות מהתוצאה. וזו לשונה של "הפסקה הנוספת": "(ב) על-אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א)"; ז) הדיבור "ינהיגו" שבחוק התקציב מתייחס לא רק להנהגה "חד צדדית" של תנאי עבודה. אלא אף להנהגת תני מוסכמת. .7טענתה הראשונה של ההסתדרות בערעורה היא כי קיום הוראות הסכם התוספת הינה חיוב סטטוטורי שמקורו בסעיף 16לחוק ההסכמים הקיבוציים, ובתור שכזה אין הוא פחות במשקלו מהחיוב בחוק התקציב. טענה זו אין לקבל. אין מדובר ב"חיוב סטטוטורי", אלא בהחלת הוראות ההסכם הקיבוצי הכללי בדרך סטטוטורית על כבלי ציון ועל עובדיה. לא ניתן לפרש את הוראות חוק התקציב כאוסרות על מעביד להתקשר בהסכם קיבוצי (אם לא התמלאו הוראות אותו סעיף בחוק התקציב), אך מתירות לו לקיים חיובים מכוח הסכם קיבוצי, אם אותו הסכם הוחל עליו מכוח הוראות חוק הסכמים קיבוציים. זאת ועוד: גם אם מדובר ב"הוראה סטטוטורית", כגרסת ההסתדרות, הרי שלפנינו חוק כללי (הוא חוק ההסכמים הקיבוציים) ולעומתו חוק ספציפי (הוא חוק התקציב), ודין הוא כי החוק הספציפי גובר על זה הכללי. דברים אלה יפים פי כמה בענייננו, מקום שבו מטרת המחוקק היא להעניק "סמכות על" לשר האוצר בכל הנוגע והמתייחס לתנאי עבודה במפעלים אשר הוראות חוק התקציב חלות עליהם (דב"ע מו/21- 4[2], בע' 412). על כך שכל חוק יפורש על-ידי בית-הדין לפי מטרת המחוקק ותכליתו, אין צורך להרחיב את הדיבור; כך פסק בית-הדין לא פעם, וזהו כלל הפרשנות המקובל כיום בבתי-המשפט (ראה, למשל, דב"ע מו/12- 4[1], הנ"ל בע' 411, דב"ע מה/79- 3[3], בע' 127; על דרך הפירוש בבתי-המשפט ראה חוברת א' ברק [8], שיקול דעת שיפוטי, הוצאת פפירוס, בע' 344, 343וכן א' ברק [9], פרשנות ושפיטה: יסודות לתורת פרשנות ישראלית, עיוני משפט, 467, 483). .8טענתה השניה של ההסתדרות היא כי יש ללמוד מהוספת פסקה (ב) לחוק התקציב משנת 1983ואילך (ראה סעיף 6ו' לעיל), כי אין לראות כבטל הסכם הנוגד את הוראת סעיף 22לחוק התקציב .1982לגרסתה, בלעדי אותה פסקה - כלשון חוק התקציב משנת 1982שבו עסקינן, אין הוראות הסכם התוספת בטלות לגבי כבלי ציון, ועליה למלא אחריהן. אף טענה זו דינה להידחות, ואין לנו אלא להביא בהסכמה את אשר נאמר פעמים רבות, ונסתפק בשתי מובאות: א) "אך אין בתיקון זה כדי לייתר את פרשנותנו שלנו. ודאי שאין לאמר, כי הצורך בתיקון מלמד כי בלעדיו הדין שונה. אכן, לא פעם נוצר תיקון כדי להבהיר..." (ע"א 165/82[4], בע' 79); ב) "לשם פירוש מצב משפטי סתום אין זו דרך בטוחה כלל ועיקר להביא ראיה מחיקוק מאוחר יותר" (ע"א 12/68[5], בע' 259; הובא בהסכמה בדב"ע שם/4- 2[6], בע' 106). וכן את דבריו של פרופ' ברק (פרשנות ושפיטה [9] שם, בע' 481): "מההן של המחוקק אין להסיק את הלאו שלו". .9טענתה השלישית של ההסתדרות היא כי הביטוי "ינהיגו" מכוון להחלטה חד צדדית של המעביד, ולא לתוצאה של הסכם מחייב. הפירוש אותו מבקשת ההסדרות ליתן לביטוי "ינהיגו", ירוקן מתוכן את מטרת המחוקק, שהיא להעניק לשר האוצר "סמכות על" בכל הנוגע והמתייחס לתנאי עבודה במשק הציבורי כולו, לרבות בחברות הממשלתיות (דב"ע מו/ 12- 4[2] הנ"ל, בע' 412). אם אסור לכבלי ציון להסכים לשינויים בשכר וכו', ברור שאסור לה גם להנהיגם באופן חד צדדי, אך עם זאת ברור שאסור לה להנהיג שינויים כאמור אם הם נובעים מהסכם קיבוצי שהוחל עליה מכוח הסכם קיבוצי כללי או בדרך אחרת. קבלת הפירוש שנתנה ההסתדרות למושג "ינהיגו" יביא לכך שכל רשות מקומית תהיה רשאית ל"הנהיג" תנאי עבודה שנקבעו בהסכם קיבוצי כללי בין מרכז השלטון המקומי והסתדרות הפקידים, מאחר שמרכז השלטון המקומי, אינו "גוף מתוקצב" להבדיל מן החברים בו, הרשויות המקומיות. היש להעלות על הדעת כי לכך כיוון המחוקק? .10טנתה הרביעית, והאחרונה, של ההסתדרות היא כי סעיף 27לחוק החוזים אינו ישים לענייננו מן הטעם שחובתה של המשיבה (כבלי ציון) לקיים את הוראת הסכם התוספת אינה נובעת ממקור חוזי אלא ממקור טטטוטורי..." (סעיף 3לטיעוני ההסתדרות). על טענה זו ענינו, כמעט במלא, בסעיף 7לעיל. נוסיף - כי גם במישור האינדיבידואלי נוצרו "חוזים אישיים" בין כל עובד בכבלי ציון לבין כבלי ציון, וזאת מכוח סעיף 19לחוק ההסכמים הקיבוציים. חוזים אלה, גם הם, ולא רק ההסכם הקיבוצי שנוצר מכוח סעיף 16לאותו חוק בין כבלי ציון וההסתדרות - כפופים להוראות חוק החוזים, לרבות סעיפים 27(אשר נוסחו הובא בסעיף 6ד' לעיל), ו-29, שעניינו בטלות החוזה שעה שתנאי מתלה לא התקיים, ואשר זה לשונו: "היה חוזה מותנה בתנאי והתנאי לא נתקיים תוך התקופה שנקבעה לכך, ובאין תקופה כזאת - תוך זמן סביר מכריתת החוזה, הרי אם היה זה תנאי מתלה - מתבטל החוזה, ואם תנאי מפסיק - מתבטלת ההתנאה". .11ערים אנו לכך כי ההוראות בחוקי התקציב, דוגמת זה שבסעיף 22לחוק משנת 1982, עשויות לגרום "לסיכול ולתסכול", על כל המשתמע מכך (דב"ע מה/18- 4[7], בע' 448), וכן להביא לתוצאה הנוגדת את מטרתם של הסכמים קיבוציים כלליים האחדת תנאי העבודה של העובדים עליהם חלים אותם הסכמים, אולם כבר אמר בית-הדין זה כי יש ליתן את מלוא הנפקות לסייג העולה מרצון מפורש של המחוקק בחוקי התקציב (דב"ע מו/12- 4[2], בע' 411) וכך נעשה אף במקרה זה. .12מכל האמור עולה כי דין הערעור להידחות, מטעמיו של בית-הדין האזורי.חוזההסכם קיבוצי