קראו את ההחלטה להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא הבטחת הכנסה לחסר בית - הומלס: סגן הנשיא (אדלר): 1. החלטה זו עניינה מבוטח הטוען להיותו מחוסר בית (HOMELESS), חובת המבוטח למסור מידע למוסד לביטוח לאומי, היקפה של חקירת המוסד לביטוח לאומי באשר להכנסתו של המבוטח ותפקידו של בית הדין האזורי לעבודה בבירור זכאותו או אי-זכאותו של המבוטח לגימלה להבטחת הכנסה. חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א - 1980 (להלן: חוק הבטחת הכנסה) נועד "להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים הדרושים לסיפוק צרכיהם החיוניים." (מבוא להצעת חוק הבטחת הכנסה, ה"ח תש"ם, ע' 2). החוק מבטיח הכנסת מינימום גם למי שיש לו הכנסות, אם ההכנסות הללו אינן מספיקות לקיום מינימלי. הזכאות לגימלת הבטחת הכנסה מותנית, בין היתר, בהעדר הכנסה גבוהה מההכנסה המינימלית, בהעדר רכוש המצביע על הכנסה מעבר להכנסה המינימלית, ועל מיצוי האפשרויות להשתלבות בשוק העבודה, בהסבה מקצועית ובשיקום. ביצוע החוק מוטל על המוסד לביטוח לאומי כגוף העיקרי האחראי לרווחת תושבי ישראל ועל מנת להבטיח ריכוז הטיפול בתכניות רווחה, מיצוי גבוה יותר של זכויות הבטחון הסוציאליות, וניהול ובקרה יעילים במגמה להבטיח תשלום הגימלה למי שזכאי לה ולמנוע תשלומים למי שאינו זכאי. על מנת לבצע את החוק מוסמך המוסד לבקש ממבקש הגימלה מידע הדרוש לשם בירור הכנסתו שלו ושל משפחתו, רכושו ובירור פרטים אחרים. (ראה סעיף 21 לחוק הבטחת הכנסה). במקרה שלפנינו הן המוסד והן בית הדין האזורי בתל-אביב (השופטת שגיא; תב"ע נו / 04-265) דחו את תביעתו של המערער לגימלת הבטחת הכנסה, משום שהוא לא מסר את כתובת מקום מגוריו. עם זאת, בעת החלטת המוסד לדחות את התביעה וכאשר נציגת המוסד הגיעה לבית הדין, לא היה בידי המוסד המידע על המבוטח הנחוץ להחלטה עניינית באשר לתביעתו. יתרה מזו, פקידי המוסד לא חיפשו את המידע. זאת ועוד, משביקשה באת כוח המוסד לדחות את הדיון על מנת שהמוסד יחפש מידע ויחקור את טענות המערער בעניין העדר הכנסות והיותו מחוסר בית, בקשתה נדחתה על ידי בית הדין האזורי. נפרט עתה את העובדות הצריכות לעניין. 2. עובדות המקרה, כפי שעולות מחומר הראיות הדל שלפני בית הדין, הן כדלקמן: א) המערער, יליד 1.4.1950, עבד כנהג סמיטריילר בחברת "קוקה קולה" עד שפוטר. ביום 3.12.1992 הגיש המערער תביעה למוסד, בה פירט: כתובתו, כתובת אשתו המתגוררת בנפרד ממנו, כי הוא מחוסר עבודה ארבע שנים, ומאחר והוא ניצל את כל חסכונותיו. יצוין, כי בטופס נרשם שהוא בעל רכב, אולם כנראה שהמצב לא היה כך בעת אישור התביעה. על הטופס רשום בכתב יד מספר תיבת דואר, אולם ייתכן שזה רישום מאוחר שנעשה על ידי אחד מפקידי המוסד. התביעה אושרה והמשיב שילם למערער גימלת הבטחת הכנסה. לאחר מכן, התברר למוסד, כי הכתובת שמסר המערער אינה נכונה, הוא נתבקש למסור את כתובתו הנכונה אך לא עשה כן. לפיכך, ביום 27.12.1993 הודיע המוסד למערער על הפסקת תשלום הגימלה, רטרואקטיבית מיום 1.7.1993. אין זה ברור כיצד נשלח מכתב זה למערער, מכיוון שכתובתו לא היתה ידועה למוסד. אולם, המערער ידע על החלטת המוסד, שכן ידע היטב על הפסקת תשלום הגימלה, וכנראה קיבל את המכתב בתיבת הדואר שלו. המערער לא הגיש במועד הנכון תובענה לבית הדין האזורי על הפסקת תשלום הגימלה בשנת 1993. יצויין כבר, כי תקנה 1(ב) לתקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות), התש"ל - 1969 מונעת דיון לפנינו בהחלטת המוסד משנת 1993, לגבי התביעה שהוגשה בשנת 1992. כמו כן, אין לבית הדין סמכות להאריך את המועד להגשת תביעה לבית הדין (ראה: דב"ע לו / 0-11 בר אילן - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ז 340; דב"ע מח / 0-104 סבאג - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ 127). לפיכך, השאלה העומדת לדיון בתובענה דנן, נוגעת אך ורק לדחיית בקשת המערער לגימלה בשנת 1996. ב) ביום 4.1.1996 הגיש המערער תביעה נוספת למוסד, בה ביקש לקבל גימלת הבטחת הכנסה. בטופס התביעה ציין המערער את אותה כתובת לא נכונה, שרשם בתביעתו הראשונה וכן תיבת דואר. ביום 29.1.1996 שלח המוסד מכתב לתיבת דואר זו ובו נאמר, כי התברר למוסד שהוא אינו מתגורר בכתובת שציין בטופס, ולפיכך מכוח סעיף 19(א)(1) ו- 19(א)(2) לחוק הבטחת הכנסה דוחה המוסד את תביעתו מחמת מסירת פרטים לא מדויקים. על כך הגיש המערער תובענה לבית הדין האזורי, ומשנדחתה פנה לבית דין זה. 3. ההליך בבית הדין האזורי א) בכתב התביעה לבית הדין האזורי טען המערער, כי הוא ממלא אחר התנאים המזכים אותו לגימלת הבטחת הכנסה, והוסיף שוועדה של לשכת שירות התעסוקה קבעה, שהוא אינו חייב להתייצב בלשכת שירות התעסוקה. זאת ועוד, לטענת המערער הוא היה חסר בית מגורים (homeless) ו"... נאלץ להתגורר במשך הזמן אצל ידידים וקרובים שסייעו לו ומסייעים לו גם היום ... בקשייו הכלכליים". הגנת המוסד היתה, כי התביעה לגבי שנת 1993 התיישנה וכן יש לדחות את התביעה של שנת 1996 משום שהמערער לא מסר כתובת מגורים. אין התייחסות בכתב ההגנה לבעיה העיקרית שבהליך, היינו: כיצד להתמודד עם מבוטח מחוסר בית, שאין לו כתובת מגורים קבועה והוא אינו מיוצג. ב) ביום 30.4.1996 נערך הדיון בבית הדין האזורי. באת כוח המוסד ביקשה לחייב את המערער להגיש רשימת כתובות בהן לן בשלושת החדשים האחרונים, וזאת על מנת לבדוק את טענותיו, ובית הדין נענה לבקשתה. בתגובה ביקש המערער לסיים את הדיון באותו יום וטען, כי הוא מסתפק בעדותו ובחומר הנמצא בתיק. המערער העיד על סכסוכים בינו לבין אשתו, כולל משפט המתנהל בבית המשפט המחוזי, וטען שעורך דינה של אשתו מכר את דירתם, רכבם ומטלטליהם, מבלי לתת לו את הכספים המגיעים לו. וכך העיד: "[אני] נע ונד ברחבי הארץ, ישנתי אצל קרובי משפחה, פרצו לביתם שברו את הדלת שברו את הפסנתר, תריסים או עליית הגג והכו אותי. מאז הקרובים מסרבים להלין אותי ולתת את כתובתם. נאלצתי לנדוד בכל רחבי הארץ ולמצוא לי פינה לישון, ישנתי בתוך הרכב שהיה לי, עד שהרכב נגנב ונעלם ומאז אני ישן בבתי כנסת, חוף הים, כל מיני מקלטים ובשלושת החודשים האחרונים רוב הזמן ישנתי בבית הכנסת בבית חולים תל השומר. בבית הכנסת תקף אותי שודד. הרכב שלי נגנב ונעלם בפברואר 1992 למיטב זכרוני. מפברואר 1992 אני ישן בכל מיני מקומות כפי שתיארתי בעדותי .... את כל חפצי אני נושא עמי". עוד העיד המערער, כי במסגרת הליך הגירושים שלו בבית המשפט המחוזי בתל-אביב הכינו עובדי הרווחה בראשון לציון דו"ח עליו. לטענתו, שירותי הרווחה גם הכינו דו"ח למוסד לביטוח לאומי. המערער גם העיד על הליך פלילי נגדו בבית משפט השלום. לאחר עדותו של המערער ביקשה באת כוח המוסד שהות של 30 ימים על מנת לבדוק את הפרטים. המערער ביקש לצמצם את תקופת הבדיקה, שכן "אין לי מה לאכול", ולאחר מכן עמד על כך שיינתן פסק דין באותו יום. הצדדים סיכמו בעל פה ולמחרת ניתן פסק דין. יצוין, כי בהליך בבית הדין האזורי הוגש מסמך אחד בלבד, מכתב המוסד למערער מיום 3.7.1995, בו הוזמן המערער להגיש תביעה חדשה. לאחר שמיעת טענות הצדדים לפנינו חייבנו את באת כוח המוסד להגיש טפסי התביעות ותשובות המוסד למערער מיום 27.12.1993 ו- 29.1.1996. ג) ואלה נימוקי בית הדין האזורי: (1) למערער היתה כתובת קבועה "... לפחות בשלושת החודשים האחרונים והיא בית הכנסת..."; (2) המוסד ביקש מהמערער לפרט את המקומות בהם לן, אך הוא סירב; (3) סעיף 19 לחוק מחייב את המבוטח למסור מידע; (4) בית הדין ובאת כוח המוסד הציעו למערער לדחות את הדיון על מנת לאפשר למוסד לברר את המקרה, אך הוא סירב. המסגרת המשפטית והחוקתית 4. הענקת קיום מינימלי בדברי ההסבר להצעת חוק הבטחת הכנסה (ה"ח שצוין לעיל בע' 9) נאמר, כי החוק נועד להבטיח רמת הכנסה מינימלית לתושב ישראל ש"אין ביכולתו לעבוד ולהתפרנס כדי מחייתו, או שעשה מאמץ סביר להשיג הכנסה על ידי עבודה ולא הצליח בכך...". (ראה: דב"ע מט / 04-136 אלעביד ואח' - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ"ב 309). מבוטח אינו ממלא את חובתו על פי חקיקת הבטחת הכנסה אלא אם הוא מתייצב בלשכת שירות התעסוקה ויהיה מוכן לעבוד (ראה: דב"ע נג / 91-3 מחמד אבא גאמע ואח' - שירות התעסוקה, פד"ע כ"ה 297). בשנת 1995 שילם המוסד גימלאות הבטחת הכנסה לכ- 75,000 משפחות, בסכום של 1.1 מיליארד ש"ח ועוד 415 מיליון ש"ח למקבלי השלמת הבטחת הכנסה כתוספת לקצבאות זקנה ושאירים (ראה: ג. יניב, א. זיפקין, "הבטחת הכנסה מינימום למעוטי יכולת", סקירה שנתית 1994 - 1995, המוסד לביטוח לאומי, ע' 183). חוק הבטחת הכנסה מיועד ליישם את העקרון שנקבע בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו: "זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין" (סעיף 1 לחוק), "אין פוגעים בחייו, בגופו, או בכבודו של אדם באשר הוא אדם" (סעיף 2 לחוק), ו-"כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו" (סעיף 4 לחוק). שורשו של עקרון זה מצוי בתורתו של עם ישראל, כי "ויברא אלקים את האדם בצלמו בצלם אלקים ברא אותו זכר ונקבה..." [ספר בראשית, פרק א, פסוק כז). עקרון כבוד האדם מהווה אפוא, אחת התרומות החשובות של עם ישראל לאנושות. הזכות לקיום מינימלי נובעת מכבודו של האדם (א. ברק, פרשנות חוקתית, הוצאת נבו, 1994, ע' 422 - 423). במסגרת דיון בעתירת אדם לבטל את האיסור שהטיל משרד הבריאות על תרומת אברים בשכר, כדי שהוא יכול למכור אבר לצורך השתלה, וכאשר בית המשפט בירר מיוזמתו את מצבו הכלכלי של העותר ואם הוא זקוק לסיוען של רשויות הסעד, אמר בית המשפט העליון: "כבודו של העותר כאדם מחייב דאגה לקיום מינימלי כאנוש" (בג"צ 161 / 94 אטרי נ' מדינת ישראל, דינים ועוד כרך לה, 702). בעתירה אחרת בעניין גובה הסיוע שניתן על ידי משרד העבודה והרווחה לבעלי פיגור שכלי קשה עבור דיור בקהילה, קשר בית המשפט את מתן זכויות לעקרון כבוד האדם, ואמר: "חברה האמונה על ברכי כבוד האדם, החירות והשיוויון מוכנה לשלם המחיר הנדרש. עם זאת היא מודעת ליכולתה. נדרש ומתקבל איזון בין הצרכים והאפשרויות" (בג"צ 4759 / 95 פלונים נ' שרת העבודה והרווחה ואח' (לא פורסם). אמנם טרם נחקק חוק-יסוד: זכויות חברתיות (ראה: ה"ח התשנ"ד ע' 337; 326), אולם חקיקת הרווחה תפורש בהתאם לזכויות החברתיות החוקתיות הנובעות מעקרון כבוד האדם (א. ברק, פרשנות חוקתית, שצוין לעיל, בע' 116, הפרק על "פרשנות חוק התואמת את החוקה"). יתרה מזו, אף חקיקה אחרת תפורש בהתאם לזכויות החברתיות החוקתיות הנובעות מכבוד האדם (ראה: בג"צ 7081 / 93 בוצר ואח' נ' מועצת מקומית 'מכבים-רעות' ואח', פ"ד נ(1) ע' 19). חוק הבטחת הכנסה מגשים את עקרון כבוד האדם וחירותו ואת עקרון הזכות לקיום מינימלי. אשר לעניננו ייאמר, כי מצב על פיו אדם מחוסר בית ישן ברחוב, פוגע בכבודו כאדם וחוק הבטחת הכנסה יפורש תוך התחשבות בהוראות חוקי היסוד. 5. ביצוע החוק (DELIVERY OF THE RIGHTS) המוסד הופקד על ביצוע חוק הבטחת הכנסה. כפי שמוטלת על המדינה אחריות לדאוג לקיום מינימלי לכל תושביה, כך מוטלת על המבוטח חובה למסור בתום לב את המידע המלא והמדויק לגוף השלטוני האחראי על ביצוע החוק. המבוטח חייב למסור מידע על רכושו. חוק הבטחת הכנסה מעניק למוסד כלים רבים לצורך איסוף המידע הנחוץ לביצוע החוק. סעיף 21 לחוק הבטחת הכנסה מחייב את המבוטח למסור פרטים על הכנסתו ורכושו. יתרה מזו, "החוק יוצא מההנחה, כי בעל רכוש איננו זקוק לגמלה צנועה כדי לשמור על רקמת קיום מינימלי ... [ולשם כך] החוק והתקנות מגדירים מהו 'נכס'" (דב"ע מח / 04-135 בוטבול - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם), שצוטט בדב"ע נא / 04-28 מטלון - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כ"ב ע' 498). החוק שולל גימלה ממבוטח המתיימר להעביר את רכושו לקרוב משפחה על מנת להשיג את הגימלה. המוסד מוסמך להשיג מידע מגופים שלטונים אחרים, כגון: הלשכה לשירותים חברתיים של הרשויות המקומיות, שירות התעסוקה, משרד התחבורה, משרד השיכון, הסוכנות היהודית, משרד הקליטה והעלייה, המשרד לענייני דתות, שלטונות המס ומעסיקים. המוסד גם רשאי לבצע חקירה באמצעות חוקרים. מעבידים ובנקים חייבים למסור מידע למוסד. מכאן, כי עומדים למוסד כלים רבים ושונים לבדוק את היכולת הכלכלית של המבוטח על מנת לקבוע מי זכאי לגמלה ומי אינו זכאי לגימלה. ואף על פי כן, על אופן ביצוע החוק על ידי המוסד הוטלה ביקורת חמורה, על פיה אין המוסד מנצל את הכלים שניתנו לו על מנת לברר את זכאותם של מבוטחים רבים (דו"ח השנתי מס' 47 של מבקר המדינה בע'745). שם נאמר, כי כ- 50% של מקבלי גימלת הבטחת הכנסה, שנבקדו על ידי חוקרי מבקר המדינה, לא היו זכאים לגימלה על פי הוראות החוק, היינו: שכ- 750,000 ש"ח הוצאו שלא כדין, במקום שיועברו למטרות אחרות בתחום הבטחון הסוציאלי. הכרעה במקרה שלפנינו 6. המערער, ככל מבוטח אחר, היה חייב למסור למוסד את מלוא המידע הנדרש על מנת לבדוק את תביעתו, כולל מקום מגוריו. אין ספק, כי המערער לא מילא אחרי חובה זו, הוא מסר למוסד כתובת לא נכונה, כשבדרך כלל התנהגות כזו מביאה לדחיית בקשתו לגימלה. אולם, המקרה שלפנינו הוא היוצא מן הכלל. המערער טען, כי הוא מחוסר בית. למחוסר בית אין כתובת מגורים, ואין בזה לשלול זכאות לגימלה, אם מתמלאים התנאים האחרים שנקבעו בחוק. המערער דיבר על תביעות אחרות למוסד ומדבריו ניתן ללמוד שיש למוסד מחלקות אחרות המטפלות במערער, בהן מידע עליו. מחלקה אחת של המוסד יכולה להשיג מידע ממחלקה אחרת של המוסד. בנסיבות הללו, ובמיוחד כאשר המקרה נוגע לזכות חוקתית לקיום מינימלי - כבוד האדם - לא היה מקום לשלול זכאות בשל דרישה טכנית של מסירת כתובת. אם באמת אין לאדם כתובת או אם עובד המוסד חושש, כי אדם אינו מסוגל לדאוג לעצמו ולמסור פרטים על מקום מגוריו, עליו לנסות לאסוף את המידע הדרוש כדי להכריע בתביעה, ככל שביכולתו להשיג מידע ולחקור. לרשותו של המוסד כלים לאיסוף מידע ולחקירת תביעות והיה מוטל עליו במקרה מיוחד זה לבצע בדיקה סבירה. באת כוח המוסד הבחינה בחוסר המידע ובהגינות רבה ביקשה לדחות את הדיון על מנת לבצע בדיקה סבירה של זכאות המערער. 7. האם בית הדין היה צריך לדחות את בקשת באת כוח המוסד לדחות את הדיון בשלושים ימים על מנת לברר את טענות המבוטח? האם בית הדין חייב להיענות לבקשת מבוטח לסיים את המשפט "מיד" כאשר הוא אינו מיוצג וטוען, שאינו מסוגל לדאוג למקום מגורים. המערער העיד בבית הדין על: דו"ח של שירותי הרווחה בראשון לציון; רכוש; וסכסוכים משפטים בבתי משפט אחרים. לו קיבל בית הדין את בקשתה של באת כוח המוסד ודחה את המשך הדיון בחודש היה יכול המוסד לחקור על סמך העדות הנ"ל של המערער ולאסוף את המידע הנחוץ להכרעה לגופו של עניין. זאת ועוד, לפני בית הדין לא היה חומר ראיות כפי שדרוש להכריע במקרה כזה והיה ברור שהמסמכים הרלוונטים לא הוגשו לבית הדין והמערער לא הביא את הראיות הנחוצות לו. בצדק ביקשה באת כוח המוסד דחיית הדיון על מנת לחקור את טענותיו של המערער בעדותו, ולהביא את מלוא חומר הראיות לפני בית הדין. נימוק בית הדין האזורי, כי המערער התנגד לדחיית הדיון, אינו מקובל עלינו. בית הדין הוא שמנהל את הדיון. הכלל הוא, כי על הצדדים לבוא לבית הדין מוכנים לנהל את הדיון ולסיימו באותו יום. כמו כן, יש לשבח את בית הדין המתאמץ לסיים דיונים ביעילות. אולם, בנסיבות המיוחדות והיוצאות דופן במקרה זה היה על בית הדין לדחות את המשך הדיון ולקבוע מועד נוסף לסיום הדיון, וזאת על מנת שמכלול עובדות המקרה יובאו לפניו. ייתכן שיתברר בחקירת המוסד שהמערער אכן מחוסר בית וזכאי לגמלה וייתכן שהוא מסתיר נתונים הנוגעים לרכושו או הכנסתו. המטרה של פעילויות המוסד ובית הדין הינה להבטיח שמי שזכאי לגמלה יקבל אותה ומי שאינו זכאי לה לא יקבל אותה. 8. איסוף המידע הדרוש להכרעה מכל האמור לעיל עולה, כי במקרה יוצא דופן טעה המוסד כאשר דחה את תביעתו של המערער מינואר 1995 מספר שבועות לאחר הגשתה בגלל העדר כתובת מגורים. על המוסד לעשות מאמץ סביר כדי להשיג מידע מהמקורות העומדים לרשותו. במקביל, על המערער להתייצב תוך 30 יום מיום קבלת החלטה זו בסניף המוסד שטיפל בתביעתו ולמסור לפקיד התביעות את המידע שיתבקש למסור. לאחר מכן יכריע פקיד התביעות בתביעתו של המערער משנת 1995 על סמך מכלול הראיות שלפניו. הצדדים ידווחו לבית דין זה תוך 45 ימים על תוצאת הבדיקה והחלטת פקיד התביעות. לאחר מכן יינתן פסק הדין. 9. סוף דבר - הצדדים יפעלו בהתאם להוראות בסעיף 8 לעיל. אין צו להוצאות.הבטחת הכנסה