עצם היות הצעה נמוכה זולה מן האומדן, אינה עילה מספקת לפסילה (למשל בג"צ 267/81 ג.ג. שירותי חניה בע"מ נ' רשות שדה התעופה ואח' (ש' הרציג, דיני מכרזים, מהדורה שניה כרך א' בעמ' 510)). הצעה נמוכה מדי כמו גם חלוקה מעוררת שאלות של מרכיבי ההצעה, מחייבים התיחסות זהירה של ועדת המכרזים, שמא הדבר מצביע על כך שהמציע לא יוכל לעמוד בהצעתו. הצירוף של הצעה זולה משמעותית מן האומדן (וגם ממחירון החברה למשק ולכלכלה) עם החלוקה הבלתי מאוזנת בין מרכיבי המחיר הכולל, מעמידים בספק את הוודאות ברמת השירות שהיתה מספקת העותרת, אילו זכתה במכרז. מצד שני, העובדה שהעותרת נותנת שירות כזה בהיקף נרחב, מצדיקה זהירות בפסילת ההצעה רק מן הטעם של פערי מחירים, שמא לא ניתן להסיק מן המחיר הנמוך חוסר יכולת לעמוד בהתחייבות. קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא פסילת הצעה נמוכה מדי במכרז גינון: 1. המשיבה 1 (המועצה) פרסמה מכרז גינון (מס' 8/2003). המציעים נתבקשו להציע הצעות לביצוע עבודות אחזקה של גנים כולל שיקום. הצעת המחיר חייבה את המציע להפריד בהצעתו בין המחיר לחודש לדונם של גינון אינטנסיבי, של גינון אקסטנסיבי וכן מחיר הגינון במגרש כדורגל. הביטוי גינון אינטנסיבי מכוון לאחזקת גנים ציבוריים, מדשאות, כיכרות וכיוצא באלה. הגינון האקסטנסיבי ענינו טיפול בחורשות ובשטחי חורש פתוח. 2. למכרז הוגשו ארבע הצעות. הצעתה של העותרת היתה הזולה ביותר ובה נדרש סכום של 15,555 ש"ח (לחודש). ההצעה הקרובה ביותר לה היתה של המשיב 2 (הזוכה), שבה נדרש סכום של 23,700 ש"ח. האומדן שהוכן על ידי יועצת הגינון הסתכם ב-21,130 ש"ח. לאמיתו של דבר, לא התיחס האומדן לעלות הכוללת אלא למחיר לדונם לחודש לגבי כל אחד משלושת מרכיבי המכרז. היועצת אמדה את עלותו של גינון אינטנסיבי בסכום של 560 ש"ח לדונם. הצעת העותרת היתה 359.24 ש"ח והצעת הזוכה 650 ש"ח. היועצת אמדה את עלותו של הגינון האקסטנסיבי בסכום של 250 ש"ח לדונם. הצעת העותרת היתה 400 ש"ח והצעת הזוכה 250 ש"ח. ההצעה למגרש הכדורגל באומדן ואצל העותרת היתה 900 ש"ח ואילו אצל הזוכה 500 ש"ח. 3. משנפתחו מעטפות ההצעה הגישה היועצת סיכום של התוצאות. היא התיחסה לסכומים שנדרשו על ידי העותרת ביחס לכל אחד משני הפריטים הראשונים, והפנתה לכך שההצעה לגינון אינטנסיבי היתה נמוכה ב-36% מן האומדן בעוד שההצעה לגינון אקסטנסיבי עלתה ב-60% על האומדן. היא המליצה לחברי ועדת המכרזים לפסול את ההצעה, ונימקה זאת בכך שיש בהצעה מחירים בלתי סבירים הגובלים במחירי הפסד, דבר העלול להביא לכך שהעותרת לא תוכל לעמוד בתנאי המכרז ולשטחי הגינון יגרם נזק רב. היא העלתה אפשרות שהעותרת לא הבינה את דרישות המכרז והמליצה לזמן את נציגי העותרת "... לשימוע טרם פסילה בו תינתן להם זכות [מלה קטועה בצילום] בדבר יכולתם לבצע את החוזה ולעמוד בתנאיו במחיר שהציעו. החלטה בדבר פסילה תעשה לאחר [מלה קטועה בצילום]" (ההדגשות הוספו). ועדת המכרזים המליצה בפני ראש המועצה לקבל המלצת היועצת (שצוטטה בהחלטה) וכן לשלוח את חומר המכרז ליועץ המשפטי כדי לקבל חוות דעתו. 4. בשימוע שהתקיים בנוכחות מנכ"ל העותרת והיועצת, שמעו חברי ועדת המכרזים מפי המנכ"ל על "פרופיל החברה". בין השאר שמעו על פעילות משנת 1994, קודם לרישום העותרת כחברה בע"מ בינואר 96. עוד שמעו על כך שהעותרת משמשת זכיינית החברה למשק ולכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (החברה למשק וכלכלה), כי אנשיה "מחזיקים את הנוי" בחיפה, בבנימינה ובמקומות אחרים, כי הם משמשים זכיינים של משרד הבטחון בבסיסים צבאיים משך ארבע שנים. עוד קיבלו פרטים על כח האדם ועל כלי הרכב של העותרת. 5. מנכ"ל העותרת הבהיר כי אנשיו נמצאים באזור וכי בכוונתו להקצות צוות בן שניים שלושה עובדים לעבודה אצל המשיבה "... ובמקרה הצורך להעזר בצוות העובד בבנימינה". הוא נשאל אם יקיים צוות קבוע שיתחזק את הנוי בתחומי המועצה והשיב כי "במידת הצורך יהיה צוות יום יומי...". כאשר נשאל לגבי הפער בין פרטי הצעת העותרת לבין האומדן, השיב "המחירים שרשמתי הם מחירים לא מבוססים כלכלית. החלטתי לקחת את המכרז בסביבות 15,000 ש"ח ועפ"י זה רשמתי את הנתונים". הוא השיב בחיוב לשאלה אם יוכל להענות לקריאות מידיות וגם הציע למסור רשימה של כל המקומות בהם עובדת העותרת, כדי שניתן יהיה לבדוק אותה ולקבל חוות דעת עליה. הועדה סיכמה את הדיון בהחלטה לקבוע ישיבה נוספת לכשתתקבל חוות דעתו של היועץ המשפטי. 6. בישיבה מיום 13.1.04 החליטה ועדת המכרזים כי "... לא קבלה תשובות מספקות [מנציג העותרת], הועדה אינה משוכנעת באפשרותה של המציעה לספק את השירות ברמה ובאיכות המבוקשת ע"י המועצה". בעקבות זאת החליטה לפסול את הצעת העותרת, להכריז על הצעת הזוכה כהצעה הזוכה ולזמן את מציעיה כדי לנהל מו"מ להורדת המחיר. בישיבה שהתקיימה בענין זה ביום 19.1.04 קיבל עליו הזוכה להעמיד את מחירי הצעתו על מחירי האומדן, והעבודה נמסרה לידיו. 7. יחד עם העתירה הגישה העותרת בקשה לצו ביניים. קבעתי את העתירה לשמיעה דחופה. בחרתי שלא לתת צו ביניים אם כי הוספתי בהחלטה כי כל התקשרות, אם נעשתה ביחס לעבודות, כפופה לתוצאות ההליך. 8. המועצה והזוכה הגישו כתבי תשובה (זה של הזוכה הגיע לתיק לאחר סיום הדיון). שמעתי טעוני הצדדים. 9. העותרת תוקפת את החלטת המועצה במספר מישורים. היא טוענת שהפער בין הסכום הכולל שהציעה לבין האומדן, אינו גדול כפי שניתן להתרשם מהערותיה של היועצת; שהמועצה החליטה למסור את העבודה לזוכה, שהוא תושב האזור וכבר מבצע עבודות אלו עבור המועצה, ולכך כוון ההליך שהתקיים במועצה; היא מפנה לדברי היועצת כי השימוע נחוץ לצורך דחית ההצעה, וטוענת כי הדבר מצביע על כך שהליך השימוע לא נעשה בתום לב; היא כופרת בנכונותם של דברים שנרשמו מפי מנהלה בפרוטוקול השימוע לפיהם לא ערך חישוב כלכלי בעת הכנת ההצעה; היא תוקפת את האומדן וטוענת כי הוא גבוה מדי, ומצביעה על מחירון של החברה למשק וכלכלה שבו מחירים זולים מן האומדן; היא מפנה לפסילת הצעתה כזולה מדי וקבלת הצעת הזוכה, לאחר משא ומתן במהלכו הפחית הזוכה מן המחיר. 10. המועצה מתגוננת בטענה שהעותרת אינה מסוגלת לספק שירותי הגינון הנחוצים. היא מפנה למחיר הנמוך בהצעה ולהסבריו של מנכ"ל העותרת, לפיהם לא ערך תחשיב כלכלי. היא מגנה על האומדן וטוענת כי נעשה ללא שיקולים זרים. עוד טוענת המועצה כי בדיקה שנערכה בבנימינה, שם פועלת העותרת, העלתה טענות של הממונה על הגינון בדבר דרך ביצוע העבודה על ידי העותרת. 11. לא כל הטעונים והתשובות מצדיקים התיחסות, ואתיחס רק לנושאים הנראים לי חיוניים להכרעה. אפתח בכך שהטיעון האחרון, בדבר ליקויים בדרך ביצוע עבודתה של העותרת בבנימינה, אינם ראויים להשמע. אין ראיה שועדת המכרזים אספה מידע כזה במהלך הבירורים לקראת ההכרעה במכרז, ואין טענה שנימוק זה, בין אם יש בו דבר ובין אם לאו, שימש עילה לפסילת הצעתה של העותרת. בשולי דברים אלה אוסיף כי אילו נעשתה בדיקה כזו כחלק מהכנת חומר לשיקולי ועדת המכרזים, היה על הועדה לעמת את העותרת עם המידע ולאפשר לה להגיב לו. 12. לפסילת ההצעה על יסוד מחיר נמוך מהאומדן שני פנים. האחד, "הקלסי", בחינת הסכום הכולל, מחשש שהמציע לא יוכל לעמוד בעלויות הכרוכות בביצוע המכרז; השני, בחינת מרכיביה של ההצעה, שמא הם מצביעים על פגם בשיקול הדעת של המציע, שתוצאתו תהיה חוסר יכולת לקיים את המכרז. בעניננו מפנה המועצה לפגם הכפול: ההצעה בכללותה נמוכה משמעותית מן האומדן ובחינת מרכיביה מצביעים, לטענת היועצת של המועצה, על חוסר שיקול דעת. לענין אחרון זה מוצאת המועצה תימוכין בדברים שנרשמו בפרוטוקול של ועדת המכרזים מפיו של מנכ"ל העותרת, דברים השנויים במחלוקת. 13. הדגש בחוות דעתה של היועצת לועדה, הוא על הפערים הגדולים בין מרכיבי ההצעה ולאו דווקא על התוצאה הסופית. כך היא מצביעה על הסכום הנדרש לגינון אינטנסיבי הנמוך בכ-36 אחוז מהאומדן, ולעומת זאת, הסכום הנדרש לגינון אקסטנסיבי שהוא גבוה ב-60 אחוז מהאומדן. במחירון לעבודות גינון של החברה למשק וכלכלה שהוצג על ידי העותרת, הכולל מחירים נמוכים מאלה שבאומדן, נמצאת תמיכה בניתוח של היועצת, שכן גם שם היחס בין המחיר לדונם גינון אינטנסיבי הוא למעלה מכפל המחיר לדונם גינון אקסטנסיבי. באומדן נקבע מחיר הגינון האקסטנסיבי בשעור כ-44.6 אחוז ממחיר הגינון האינטנסיבי. במחירון החברה למשק ולכלכלה מחיר הגינון האקסטנסיבי הוא 44.4 אחוזים ממחיר הגינון האינטנסיבי. לעומת זאת, אצל העותרת היחס הפוך, ומחיר הגינון האקסטנסיבי גבוה ב-113 אחוז ממחיר הגינון האינטנסיבי. 14. הנה כי כן, הצעתה הכוללת של העותרת נמוכה משמעותית מן האומדן, אך נמוכה פחות כאשר משווים אותה למחירון החברה למשק ולכלכלה. עם זאת, המחירים שהוצעו למרכיבי ההצעה אינם מתישבים עם מרכיבי האומדן ועם מרכיבי מחירון החברה למשק ולכלכלה, ויש בהם כדי לתמוך באמירה המיוחסת למנכ"ל העותרת, לפיה לא עשה חישוב כלכלי אלא קבע את הסכום הכולל ולאחר מכן רשם את הנתונים. בשולי דברים אלה צריך להוסיף שמחירון החברה למשק וכלכלה אכן יכול לשמש כלי עזר, אך אין בו כדי לפסול את האומדן. 15. מקובל עלינו שעצם היות ההצעה הנמוכה זולה מן האומדן, אינה עילה מספקת לפסילה (למשל בג"צ 267/81 ג.ג. שירותי חניה בע"מ נ' רשות שדה התעופה ואח' (ש' הרציג, דיני מכרזים, מהדורה שניה כרך א' בעמ' 510)). הצעה נמוכה מדי כמו גם חלוקה מעוררת שאלות של מרכיבי ההצעה, מחייבים התיחסות זהירה של ועדת המכרזים, שמא הדבר מצביע על כך שהמציע לא יוכל לעמוד בהצעתו. הצירוף של הצעה זולה משמעותית מן האומדן (וגם ממחירון החברה למשק ולכלכלה) עם החלוקה הבלתי מאוזנת בין מרכיבי המחיר הכולל, מעמידים בספק את הוודאות ברמת השירות שהיתה מספקת העותרת, אילו זכתה במכרז. מצד שני, העובדה שהעותרת נותנת שירות כזה בהיקף נרחב, מצדיקה זהירות בפסילת ההצעה רק מן הטעם של פערי מחירים, שמא לא ניתן להסיק מן המחיר הנמוך חוסר יכולת לעמוד בהתחייבות. 16. על ועדת המכרזים היה לברר את עמידתה של העותרת בהתחייבויותיה במקומות אחרים שבהם היא פועלת, ולצורך כך נדרשה העותרת להמציא המלצות. העותרת מועסקת בביצוע עבודות גינון אצל גופים רבים במדינה, והדברים עלו הן במסמך שצירפה למכרז והן בדברי מנכ"ל העותרת. לפיכך, לא היה מקום לפסול את הצעתה רק משום המחיר הזול בה והחלוקה הפנימית הבלתי מאוזנת, ועל ועדת המכרזים היה לברר את יכולתה של העותרת לעמוד בהתחייבויותיה. 17. משלא נעשו דברים אלה על ידי ועדת המכרזים, ראוי היה לפסול את המכרז. עם זאת, קיבלנו שפסילת מכרז תעשה במשורה, מחמת החסרונות הכרוכים בכך, לאחר פרסום האומדן והתוצאות. התוצאה היא שאני דוחה את העתירה. בנסיבות שעלו כאן, קמה לעותרת עילה לתובענה מנהלית בגין הדרך שבה נוהל המכרז על ידי המועצה. זו גם העתירה החילופית של העותרת. איני רואה מקום "להעביר" את העתירה, כבקשת העותרת, למסלול של תובענה מנהלית. העותרת תגיש, אם תבחר לעשות כן, תובענה מנהלית ותוכל להסתמך על המוצגים שצורפו לעתירתה. מכרז