קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא פנסיה מוקדמת לימאים: השופט ד' לוין: .1ענינה של עתירה זו בקשת העותרים להורות למשיב 1שיבוא וייתן טעם, מדוע לא יאשר את קרן הפנסיה המוקדמת לימאים, אשר הוקמה על-ידי העותרת, כ"קופת גמל" מוכרת לפי תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), תשכ"ד-.1964 .2העותרת היא האיגוד הארצי לקציני ים שליד ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל, המאגד בתוכו את כל קצייני הים של צי הסוחר בישראל, לרבות רבי חובלים ומכונאים ראשיים (להלן - האיגוד). העותרת ביחד עם האיגוד הארצי לימאים דירוגיים (ימאי צי הסוחר הישראלי שאינם קצינים) - המשיב 3- ייסדו וגם הפעילו קרן, הקרויה "קרן הפנסיה המוקדמת לימאים" (להלן - הקרן). התוכנית להקמת הקרן, המאפשרת פרישה מוקדמת לימאים שהקדישו לפחות 25שנה מחייהם לעבודה באניות צי הסוחר, גובשה בשנת .1971הוסכם אז בין שני איגודי הימאים לאיגוד חברות הספנות - המשיב 2- כי במקום תוספת שכר מסוימת ותמורת % 28מפיצוי הפיטורין, המגיעים להם מאז 1.9.71, יפרישו חברות הספנות תוספות אלו לחשבון קרן הפנסיה המוקדמת, ואילו העובדים יפרישו אף הם משכרם סכום מסוים לצורך זה. החל משנת 1971החלו הימאים הנמנים עם העותרת והימאים הדירוגיים להפריש לקרן % 0.66משכרם, ואילו חברות הספנות הפרישו לקרן % 3משכר הימאים. בחודש יוני 1979נחתם הסכם משולש בין איגוד חברות הספנות, איגוד הימאים הדירוגים והעותרת. בהסכם נקבע, כי החל מחודש יולי 1979יפרישו העובדים לקרן משכרם %4.5, ואילו הפרשות חברת הספנות תגדלנה לכדי %.11 .3בחודש דצמבר 1981נחתם הסכם בין העותרת, איגוד הימאים הדירוגיים, איגוד חברות הספנות ו"מבטחים" - מוסד סוציאלי של העובדים בע"מ (להלן - מבטחים). בהסכם נקבע, כי מבטחים תקבל על עצמה את ניהולה והפעלתה של הקרן. אולם החשוב לענייננו הוא התניה בהסכם. לפיה הפעלת הקרן כפופה לאישורו של משרד האוצר (הסכם מש/2). בעקבות כריתת הסכם זה פנתה העותרת למשרד האוצר וביקשה את אישורו לקרן ולתנאיה. מגעים אלו, שהיו מעורבים בהם גם המשיבים 2ו-3, התנהלו בעצלתיים מאז ועד להגשת העתירה. נערכו פגישות עם אנשי משרד האוצר, היו פניות בכתב, בעל-פה ובטלפון, אך לא ניתן האישור, ותשובה חדמשמעית לפניות החוזרות לא ניתנה. .4רק ביום 22.3.84זכתה העותרת, באמצעות יושב-ראש האיגוד המקצועי בהסתדרות העובדים, לתשובה ענינית לבקשת האישור, המתנה את מתן ההכרה בקרן ואישורה בשינוי מהותי בתנאי הקרן. זו תשובת מנכ"ל האוצר: "הנדון: תכנית פנסיה מוקדמת לימאים אני מבקש לפרט להלן את עקרונות התכנית המקובלים על האוצר כתנאי להסכמתו לאשור תכנית: .1התכנית תהיה בנוייה על בסיס של איזון אקטוארי מלא, אשר ייבדק מדי פעם בפעם. .2שעור הפנסה המוקדמת יהיה תואם את שיעור הזכויות שצבר הימאי עד צאתו לפנסיה זו. .3שיעור פנסית הזקנה (עם הגיע הימאי שבפנסיה מוקדמת לגיל 65) יהיה תואם את שיעור הזכויות שבפנסיה המוקדמת, כמפורט ב-(2) לעיל. .4בשל העובדה כי שעור פנסיית הזקנה לא יגדל בתקופת הפרישה המוקדמת, לא תותר בתקופה זו הפרשה נוספת לצורך צבירת זכויות פנסייה נוספות. .5גיל הפרישה המוקדמת לא יפחת מ-55". .5תשובה זו אינה מקובלת על העותרת וגם לא על הימאים הדירוגיים. מאחר שהאוצר היה איתן בדעתו, החליטה העותרת להגיש את העתירה. טענתה המרכזית של העותרת הינה, כי הסירוב לאשר את הקרן והתנית האישור בתנאים דלעיל מהווים הפליה לרעה של ציבור הימאים לעומת קבוצות עובדים אחרות בישראל, אשר תנאי עבודתם מזכים אותם לצאת לפנסיה מוקדמת. יש, לטענתם, בגישת האוצר התעלמות ממצבם המיוחד, שרירות לב וחוסר סבירות. לטענת העותרת, קיימות סיבות טובות, המצדיקות אישור הקרן על תנאיה המיוחדים: תוכנית הקרן ממומנת כולה על-ידי הימאים ומעסיקיהם וכפופה לבדיקות האקטואריות, בפרקי זמן קבועים, אשר בעקבותיהן יוקטן או יוגדל גיל הפרישה ויוגדל או יוקטן התשלום הפנסיוני. עובדה זו מבטיחה, כי הקרן תפעל רק בהתאם ליכולתה ולא תיפול למעמסה על תקציב המדינה. בנוסף לכך טוענת העותרת, כי תנאי העבודה המיוחדים של הימאים גורמים לשחיקה גופנית ונפשית רבה, המצדיקה יציאתם לפנסיה מוקדמת; קשיי ההסתגלות לעבודה ביבשה הינם מרובים, ועל-כן יש להבטיח לקצין הפורש, לאחר 25שנות עבודה, הכנסה מינימאלית בלתי תלוייה. .6בתצהיר התשובה מטעם המשיב 1, שר האוצר, הוסברה עמדת משרד האוצר, שמצאה ביטויה במכתב המנכ"ל מיום 22.3.84הנ"ל. עמדתו היא, כי ההחלטה שלא לאשר את הקרן על-פי תנאיה ניתנה מטעמים סבירים והגיונים, הנובעים ממדיניות כלכלית וחברתית הנקוטה עליו. סעיף 47לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] ותקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל) מסמיכים את נציב מס כנסה לאשר קרן או קופה כ"קופת גמל" ומעניקים הטבות ויתרונות שונים, שהם בעיקרם אלה: (1) הכנסתה של קופת גמל פטורה ממס (סעיף 9(2) לפקודה). (2) כספים שמפריש המעסיק לקופה - בכפוף לתיקרה מסויימת - מוכרים כהוצאה מוכרת לצורך מס (סעיף 17(5) לפקודה). (3) חלק מכספים שמפריש המעסיק לקופת גמל אינם נחשבים כהכנסת העובד לצורך מס (סעיף 3(ה1) לפקודה). (4) הפרשות העובד לקופת גמל מעניקות לו זיכויי ממס בשיעור % 25מסכום ההפרשות (סעיף 45לפקודה). ואילו הפרשות כאמור לקופת גמל לקיצבה, במסגרת תכנית מקיפה, מעניקות לו זיכוי בשיעור % 35(סעיף 45א(ב) לפקודה). (5) חלק מהקיצבה שמשלמת הקופה לאמיתים פטור ממס (סעיף 9א לפקודה). (6) קופות הגמל משקיעות את כספן באיגרות חוב מועדפות בשיעור הריבית בהשוואה לאפיקי חיסכון מקובלים. השקעותיה של קופת הגמל לקיצבה נושאות תשואה גבוהה יותר מהשקעותיהן של קופות גמל, המיועדות למטרות אחרות. (7) קופות המל לקיצבה נהנות מהסדרי הצמדה מועדפים, המעניקים להן חסינות מלאה מפני שחיקה אינפלציונית. מטרת ההטבות והיתרונות, הניתנים לקופות הגמל, הינה לעודד קרנות או קופות לקבל אישור כ"קופות גמל", וזאת כדי להשיג שתי מטרות מרכזיות: (1) הבטחת זכויותיו של העובד לעת זיקנה או למקרה נכות והבטחת השאירים במקרה של פטירה ומניעת הטלת מעמסה על קופת הציבור עם סיום תקופת עבודתו הפעילה. (2) יצירת אפיק לחיסכון ארוך טוח. מדיניות משרד האוצר כיום היא לאשר קרנות פנסיה כ"קופות גמל" ולהעניק להן את ההטבות הנובעות מכך, רק אם הן תואמות את הסדרי הפנסיה המקובלים, המבוססים על מספר עקרונות יסוד: .1גיל הפרישה המקובל לגבר הוא 65שנה ולאישה 60שנה. .2שיטת צבירת הזכויות מבוססת על % 2לכל שנת שירות. .3ניתן לצבור זכויות רק במהלך תקופת עבודה פעילה. אמנם קימים הסדרי פנסיה, החורגים מן הכללים האמורים, אך אלה הם הסדרים חריגים, יוצאים מן הכלל, אר אושרו לפני שנים רבות. אלה הם נחלת העבר המתקימים ללא שינוי עדיין, אך משרד האוצר אינו מאשר עוד קרנות פנסיה חריגות. .7הקרן, שעליה סבה העתירה שלפנינו, אינה מתיישבת עם עקרונות מדיניות האוצר שתוארו לעיל, וזאת מכמה בחינות: א. גיל הפרישה הוא 55שנה לבעלי ותק של 25שנות חברות בקרן. ב. שיעור הקיצבה המינימאלי הוא % 60(סעיף 6(ה) (4) להסכם מש/ 2הסכם קיבוצי מיוחד; סעיף 2לתקנון הקרן מש/ 3+ פרק ג' לתקנון הקרן מש/3). ג. הכוונה היא להגיע לשיעור פנסיה של % 70בגיל צעיר מ- 55ואפילו בגיל 40שנה, ובלבד שבדיקה אקטוארית תאשר זאת. כך נקבע בהסכם הקיבוצי המיוחד שבין איגוד חברות הספנות, "מבטחים" והעותרת (סעיף 6ד-ה להסכם הקיבוצי מש/ 2+ סעיף 2לתקנון הקרן מש/3). .8החריגות מהסדרי הפנסיה, המקובלים על האוצר, על-פי מדיניותו, הן בגיל הפרישה הנמוך מן המקובל ובשיטת צבירת הזכויות, שכן ניתן לצבור פנסיה בשיעור של % 60לאחר 25שנות חברות בקרן. משמעות הדבר הינה, ששיטת הצבירה מבוססת על % 2.4לשנה ולא על % 2כמקובל. חריגה נוספת נובעת מהוראות סעיף 15לתקנות הקרן (נספח מש/3), כי בתקופת הפרישה המוקדמת, בנוסף לתשלומים המגיעים לזכאיי מן הקרן, תמשיך הקרן ותפריש סכומי כסף לקרן הפנסיה המקיפה לשם המשך צבירת הזכויות בקרן הרגילה עד גיל .65 בגלל חריגות אלה לא ניאות משרד האוצר לאשר את הקרן במתכונתה הנוכחית. עם זאת, נטען בתצהיר התשובה מטעם שר האוצר ונאמר על-ידי באכוח המדינה בדיון לפנינו, כי המשרד ייאות לאשר את הקרן בכפוף לשינויים מסוימים, שייערכו בתקנונה ושיבטלו חריגים אלה. .9טענתה העיקרית של העותרת היא, כאמור, שהיא מופלית לרעה לעומת קבוצות עובדים אחרות, אשר זכאיות לפרוש בגיל מוקדם מן העבודה ולקבל תשלומי פנסיה מוקדמת, שאושרו על-ידי האוצר. המשיב, בתצהיר תשובתו, טען, כי הסדרי הפנסיה הנוהגים קיום, ואשר יש בהם תנאי פרישה מוקדמת, הונהגו לפני שנים רבות ואין בהם כדי להשפיע על עמדת משרד האוצר דהיום. את האישור וההכרה בקרנות חריגות שהוקמו בעבר אין האוצר רואה לבטל או לשנות, אולם מזה שנים שונתה המדייניות, ואין מאשרים חריגים כאלה. בית-משפט זה נזקק לא אחת לשאלה, אם רשות, אשר נקטה מדיניות מסוימת ומעונינת לסטות ממנה ולהנהיג מדיניות חדשה, כבולה למדיניותה הקודמת, בין אם פסולה הייתה ובין אם נאותה, על מנת להימנע מהפליה בין הגורמים, שנהנו מן המדיניות הקודמות, לבין הגורמים, אשר ייכנסו למסגרת המדיניות החדשה, השונה. בבג"צ 407/83 [1] נקבע בעמ' 834: "כבר נפסק לא אחת, כי כאשר רשות ציבורית נוהגת במשך תקופה מסוימת בניגוד למדיניות, אשר ראויי היה כי תנהג לפיה, הרי אם וכאשר חדלה מכך, לא תעמוד כנגדה לרועץ העובדה, שקודם לכן נהגה בדרך בלתי ראויה שכזו. אין היא חייבת להמשיך ולנהוג באותה דרך חריגה לעולם ועד, ואין לבוא בטרוניה עמה על אשר בחרה לשים קץ למינהל הבלתי תקין...". וכן נקבע בבג"צ 301/69 [2], בעמ' 305: "שגגה שיצאה מפני הרשות, אין היא חיבת לחזור עליה עוד ועוד אך ורק כדי לתת סיפוק לעקרון של אי-אפליה. יתירה מזאת: אפילו מה שנעשה עד כה היה כדין וכשורה, מותר לרשות, בענין כמו זה שלפנינו, לומר ברגע מסויים: 'עד כאן ולא יותר. מלאה הסאה ואין להוסיף עליה'." לאור ההלכות דלעיל איננו רואים יסוד להתערבותו של בית-משפט זה בשיקולי האוצר במקרה דנן בשל ההפליה, שאמנם קיימת אך מוסברת ומוקפאת. העותרת אינה יכולה להוכיח, כי הימנעות האוצר מלאשר את הקרן במתכונתה דהיום מהווה חריגה מהמדיניות, שנוקט המשרד כיום ובשנים האחרונות, או שמפלים אותה לעומת קרנות פנסיה אחרות המאושרות כיום. .10טענתה הנוספת של העותרת הינה, כאמור, כי החלטת שר האוצר שלא לאשר את הקרן נגועה בחוסר סבירות ובשרירות, לטענתה, לא התייחס שר האוצר - ובשמו נציב מס הכנסה - ברצינות לבקשתה ולא הביא בחשבון את כל הגורמים הרלוואנטיים לאישור הקרן, חרף התנאים החריגים. מאחר שהעותרת לא הייתה מיוצגת על-ידי עורך-דין יודע דת ודין, ואת עמדתה הציג לפנינו, בבהירות וביסודיות ראויה לשבח, מזכיר העותרת. אפרים מרקוביץ, שאינו משפטן, מן הראוי לציין תחילה את גבולות התערבותו של בית-משפט זה בהחלטותיהן של רשויות המינהל. נפסק לא אחת, כי גבולות התערבותו של בג"צ בהחלטותיהן של רשויות מינהליות הינם צרים למדיי. בבג"צ 376/81 [3], בעמ' 453- 454, נקבע: "כאשר בית-משפט זה בוחן סבירות פעולתה של רשות מינהלית, העוסקת במוטל עליה בתחום סמכויותיה או מפעילה כוחות שהוענקו לה לפי החוק או לפי סדרי המינהל, מקובל על בית-משפט זה מאז ומתמיד כלל גדול: אין הוא פוסק בשאלה, מה הדרך, שהיה נוקט בית המשפט, לו היה ניצב במקומה של הרשות המינהלית והיה מבצע מה שמוטל עליה או את המסור לסמכותה. בעת הבחינה, אם רשות מינהלית פעלה בסבירות, אין בית המשפט שואל את עצמו, אם גם הוא בעצמו היה נוקט אותה דרך ממש; לא זהות הגישות בין בית המשפט לבין רשות מינהלית היא אבן הבוחן, אשר כל סטיה ממנה מוליכה למסקנה בדבר הקיום של חוסר סבירות. על-מנת להניע את בית המשפט, כי יתערב בפועלה של רשות מינהלית ויפסול אותה, יש תחילה לשכנע את הערכאה השיפוטית, כי פעולתה של הרשות סוטה באופן מהותי וקיצוני מן הסביר, וכי חוסר ההיגיון הטמון בה יורד לשורשו של עניין..." (ההדגשות שלי - ד' ל'). (וראה לענין זה גם: בג"צ 341/81 [4], בעמ' 354; בג"צ 237/81 [5], בעמ' 372; בג"צ 422/80 [6], בעמ' 623; בג"צ 145/83 [7], בעמ' 512). מן הכלל נחזור לענייננו. נשאלת השאלה, האם במקרה דנן פעלה הרשות המינהלית, דהיינו שר האוצר ונציג מס ההכנסה, בחוסר סבירות קיצוני או בשרירות לב בכך שלא ניאותה לאשר את הקרן. התשובה לכך הינה שלילית. שיקולי האוצר לא חרגו ממיתחם הסבירות. כפי שכבר הוסבר לעיל, כרוך אישורה של קרן כ"קופת גמל" לפי סעיף 47לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] במתן הטבות שונות והקלות ממס לקרן, לחברה ולמעביד, אין ספק, כי הטבות אלה מהוות מעמסה ישרה או עקיפה על אוצר המדינה. גם אם הקרן עצמה ממומנת על-ידי העובדים והמעבידים, גם אם תשלומי המעבידים באו על חשבון תוספות שכר, שהיו אמורים הימאים לקבל, גם אם הקרן עומדת בביקורת אקטוארית, עדיין מהווה אישורה של הקרן כ"קופת גמל" מעמסה על אוצר המדינה. ההקלות והפטורים השונים שמקבלת הקרן גורעים מהכנסות המדינה ממסים ובכך יש נטל תקציבי על אוצר המדינה. כאשר שר האוצר שוקל, אם להעניק הטבות והקלות לסקטורים שונים במשק, עליו להביא בחשבון את הנטל, שיוטל על המדינה, לעומת המטרות החברתיות והכלכליות, המושגות במתן ההטבה המבוקשת. במקרה הנדון קיימת אכן מדיניות כללית לאישור קרנות פנסיה, המביאות בחשבון את זכויותיו של העובד מחד גיסא ואת צורכי המשק והמגמה לגרום לעבודה פעילה במשך שנים ארוכות, מאידך גיסא. לאור האמור לעיל נראה, כי החלטת האוצר שלא לאשר את הקרן הנדונה במתכונתה החריגה הינה סבירה ואינה נגועה בשרירות או בחוסר תום-לב. שר האוצר הביא בחשבון שיקולים עניניים ואין מקום להתערבותו של בית-משפט זה בהחלטתו. .11בעבר נזקק בית-משפט זה לשאלה דומה. בבג"צ 278/81 [8] נדון סירובו של שר האוצר להעניק לעותרת, קרן הגימלאות של אגד, פיצוי מקופת המדינה, אשר נועד לעזור לקופות גמל לאזן את מצבן האקטוארי. בעמ' 559קבע בית המשפט: "המבחן, לפיו אין המשיב מאשר מתן פיצוי לקופת גמל, אשר מעניקה תנאים חריגים לטובה לחבריה, נראה כמבחן סביר ושיך לעניין... אך טבעי הדבר והגיוני הוא, שפיצוי כזה, המשתלם מקופת המדינה, יינתן רק לקופות גמל, אשר נותנות לחברים תנאי פרישה רגילים בישראל, והוא לא יינתן לקופות גמל אשר מעניקות לחבריהן תנאי פרישה חורגים לטובה. העותרת מעניקה לחבריה שורה של תנאי פרישה מפליגים, שאינם מקובלים בישראל. די לציין, שלפי תקנות העותרת, זכאים חברי העותרת לפרוש בתנאים, שפורטו בתקנות, זמן ניכר למדיי לפני שהגיעו לגיל ...65". מפסק-דין זה עולה, כי התנגדותו של שר האוצר ליתן הטבות לקרנות פנסיה החורגות מהסדרי הפנסיה המקובלים במשק כבר עמדה בביקורתו של בית-משפט זה בעבר ונמצאה סבירה. .12יש להדגיש, כי סירוב נציב מס הכנסה לאשר הקרן כקרן פנסיה על-פי סעיף 47לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש) אינו מוביל בהכרח לירידת כספי הקרן לטמיון. הקרן תוכל לתת לחבריה את הקיצבה המובטחת להם, אך זאת בלי שייהנו מן ההטבות הכרוכות באישורה על-פי הסעיף הנ"ל. אין ספק, כי הטבות אלה הינן רצויות מאוד לקרן מנקודת ראותה היא ומנקודת מבטם של חבריה, אולם אין לקרן זכות מוקנית לקבלת הטבות אלה. כבר נפסק בבג"צ 198/82 [9], בעמ' 470לאמור: "כידוע, הלכה פסוקה היא, כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העיסקים, תימשך (בג"צ 394/78; בג"צ 363/81, 382, בעמ' 298). מתן סובסידיה לאשראי, כמו כל סובסידיה או הטבה אחרת, הוא עניין לשיקול הדעת הכללי של המינהל. זוהי שאלה מובהקת של מדיניות ציבורית, הקשורה בקביע סדר העדיפויות של השימוש בתקציב הלאומי. שאלה זו נתונה, מעצם טבעה, להכרעתה של הרשות המבצעת, והפיקוח עליה הוא, בעיקרו, פיקוח פרלמנטארי של הרשות המחוקקת...". צר לנו איפוא, שלא נוכל להושיע את העותרת, הגם שאנו מבינים את תחושתה ואת הרגשת חבריה, שהם ראויים לכך שינהגו בהם לפחות באותה אמת מידה בה נוהגים בגימלאי צבא הקבע, הקואופרטיבים להובלה ועוד. אך דומה, שלא כלו כל הקצים. האוצר בעמדתו כבר גילה גמישות בנכונותו להכיר בפרישה מוקדמת בגיל .55הוא גם גילה נכונות מסוימת לשקול התחשבות מבחינות אחרות. נראה לנו איפוא, שתייטיב העותרת, אם לא תדחה לחלוטין עמדת האוצר אלא תגמיש עמדתה, תקבל תנאי האוצר ותעשה להטבת תנאי הקרן, מתוך הסכמה, בעתיד. התוצאה הבלתי נמנעת היא, כי העתירה תידחה, והצו-על-תנאי שניתן יבוטל. העותרת תישא בתשלום שכר טרחת המשיב 1(שר האוצר) בסך 000, 300 שקלים. סכום זה צמוד למדד יוקר המחיה ונושא ריבית של % 4החל מהיום. אין חיוב בהוצאות לטובת המשיבים האחרים. השופט א' ברק: אני מסכים. השופטת ט' שטרסברג-כהן; אני מסכימה. הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ד' לוין. פנסיהמשפט ימי - דיני ימאות