פטור ממבחן רישוי ברפואה

קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא פטור ממבחן רישוי ברפואה: השופטת ש' וולנשטיין: 1. עניינן של עתירות אלו הוא פטור מבחינות לסטאז'רים ברפואה, אשר החובה לעמוד בהן, עובר לתחילת תקופת הסטאז', נקבעה בסעיף 17ב לפקודת הרופאים [נוסח חדש], תשל"ז- 1976 (להלן - הפקודה). בבג"צ 409/88 עותרים לכך כל הסטודנטים הישראלים אשר החלו בלימודי רפואה באיטליה לפני 1987, ובבג"צ 411/88 עותר לכך ד"ר א' רוטמן מנסיבות המיוחדות לו, אשר להן הוא טוען בנוסף לנימוקים של כלל הסטודנטים הנ"ל. 2. נדון תחילה בסוגיה הכללית. היוזמה לחקיקה המחייבת היום בחינות סטאז' באה בתחילת עשור זה ממשרד הבריאות, בעקבות תלונות שנתקבלו שם מבתי-חולים, בדבר העדר רמה מקצועית נאותה של סטאז'רים בוגרי אוניברסיטאות בחו"ל. הצעת חוק לתיקון פקודת הרופאים [נוסח חדש], תשמ"ד-1984, הובאה לקריאה ראשונה לכנסת העשירית, ולקריאה שנייה ושלישית - לכנסת האחת-עשרה. לבסוף נתקבל בכנסת ב- 29.7.87 החוק לתיקון פקודת הרופאים, תשמ"ז- 1987 (להלן - החוק המתקן) ובו, בין היתר, הוסף פרק חדש - "פרק ב 1: סטז'רים" - אשר בו הסעיף 17ב לפקודה, שהוא נושא הדיון. זו לשון הסעיף: "בחינות לסטז'רים 17ב. (א) המבקש לעשות סטז' חייב לעמוד בבחינות; נושאי הבחינות, סדריהן, דרכי הרישום וכל ענין אחר הקשור בהן, ייקבעו בתקנות, בהתייעצות עם המועצה המדעית ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת. (ב) חובת הבחינות לפי סעיף קטן (א) לא תחול על מי שסיים את חוק לימודיו העיוניים בפקולטה או בבית ספר לרפואה כאמור בסעיף 4(ב)(1)". (סעיף 4(ב)(1) מדבר ב"פקולטה או בית ספר לרפואה במוסד להשכלה גבוהה בישראל...". סעיף 12(ב) לחוק המתקן קובע: "תחילתו של סעיף 17ב לפקודה כנוסחו בחוק זה, שלושים ימים מיום פרסומו של חוק זה", משמע ביום 23.9.87. על-פי הסמכות שבסעיף 17ב(א) התקינה שרת הבריאות את תקנות הרופאים (בחינה לקראת סטאז'), תשמ"ח- 1988 תקנות אלו קובעות את סדרי הבחינות. עוד הן קובעות, כי תחולתן לגבי כל מי שהגיש בקשתו להיבחן החל מיום .1.2.88 3. ראוי להשלים את תמונת החקיקה הצריכה לענייננו בכך שנזכיר, כי - במקביל לחובת העמידה בבחינות לפני תחילת הסטאז' - נקבעה חובה כזאת גם למי שכבר סיים תקופת סטאז', אם לימודי הרפואה שלו היו בחו"ל, בין אם עבר את תקופת הסטאז' בישראל או בחו"ל, ובלבד ש"המנהל הכיר בהמשכה ובתנאיה" (סעיף 4(ב)(2) לפקודה). הוראה זו נקבעה בסעיף 3(1) לחוק המתקן, אשר החליף את סעיף 4(א)(3) לפקודה. לגבי הוראה זו קבע המחוקק, בסעיף 3(2) לחוק המתקן, כי "המנהל רשאי, לאחר התייעצות עם המועצה המדעית ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, לקבוע בתקנות תנאים למתן פטור, מחובת בחינות כאמור בסעיף קטן (א)(3) כולן או מקצתן". הפטור הוא בתנאים - כפי שרואים - שאינם בשיקול-דעת חופשי של המנהל, אלא שעליו לקובעם לאחר התייעצות כאמור. המנהל עשה שימוש בסמכות שכך הוקנתה לו, כאשר בתקנה 3(א) לתקנות הרופאים (תנאים למתן פטור מחובת בחינה), תשמ"ח-1988, קבע פטור מבחינות לפני קבלת רישיון למי שסיים לימודי רפואה בחו"ל, עמד בבחינות לקראת סטאז' על-פי התקנות הנ"ל וסיים את תקופת הסטאז' לפי הפקודה. 4. סמכות כזאת להענקת פטור לא ראה המחוקק לתת - הן בידי המנהל או בידי השר - לגבי הבחינות שלפני תחילת תקופת הסטאז'; וזאת לא בהיסח הדעת. הצעת חוק לתיקון פקודת הרופאים [נוסח חדש] כללה, בנוסף לסעיפים הקטנים (א) ו-(ב) לסעיף 17ב שהובאו לעיל, הצעה לסעיף-קטן (ג) לאמור: "המנהל רשאי לפטור מבקש להתמחות מחובת בחינות, בהתחשב בהשכלתו הרפואית". הוראה זו ראה המחוקק להשמיט מן החוק המתקן שנחקק. מסתבר, שנתקבלה על דעתו הגישה שמצאה ביטויה בדברי יו"ר ועדת העבודה והרווחה, שאמרה בדיון, בין היתר: "...מי שלומד בבית ספר טוב בחוץ-לארץ, אין לו שום בעיה לעבור בחינה נוספת. מי שלומד בבית ספר שרמת לימודי הרפואה בו נמוכה יותר, חובתנו, כמי שמצווים לדאוג לרמת רפואה גבוהה בארץ, להתנות את עבודתו בבית חולים בבחינה". 5. מאז שהונחה הצעת חוק לתיקון פקודת הרופאים [נוסח חדש] על שולחן הכנסת, ועוד לפני כן כאשר החלה היוזמה לכך, היו העותרים ערים לכך, שעתידה להיות מוקמת בפניהם משוכה נוספת בדמות הבחינות נושא הדיון, עליה עלולים הם להידרש להתגבר לפני שיזכו ברישיון הנכסף לעסוק ברפואה. הם והוריהם החלו כבר אז לנסות ולהבטיח, כי לכשיוחק התיקון, לא יחול על מי שהחל לימודיו בחו"ל לפני חקיקתו. ואכן, בעת הדיון בהצעת החוק ב- 13.2.84 אמר שר הבריאות דאז (ד"כ 99 (תשמ"ד) 1548), כי בהביאו את ההצעה לפני הכנסת אין הוא מתכוון להפעיל את ההוראות שבה רטרואקטיבית, והוסיף, כי זאת אמר "כדי להרגיע את אלה החוששים מכך שאנו מתכוונים לפגוע בסטודנטים הלומדים שנים מספר בחוץ-לארץ וכבר עומדים לסיים את לימודיהם". אמנם הרגעו דברים אלה את העותרים, שכולם החלו לימודיהם באיטליה לפני שהתבטא שר הבריאות כאמור. תמיכה להרגשת הרגיעה הזאת מצאו בכך, שמשך שלוש שנים לאחר הדיון האמור לא הסתיימו הליכי חקיקת החוק המתקן, וכל אותו זמן (כפי שנאמר בעתירה) "נמשך - כדבר שבשיגרה - תהליך קליטתם והשתלבותם בישראל של בוגרי בתי ספר לרפואה באיטליה בתנאים זהים לאלה של חבריהם בוגרי בתי ספר לרפואה בישראל", דהיינו מבלי שיידרשו לעמוד בבחינות כפי שהם נדרשים כעת. עם זאת, ועד הסטודנטים (העותר 1) לא שקט על שמריו, וביקש להשיג עיגון בחוק של הכוונה המוצהרת כאמור, שלא להחילו על סטודנטים שהחלו לימודיהם לפני כניסתו לתוקף. כן פעלו בעניין נציגי הורי התלמידים, אשר ב- 20.2.86 נפגשו עם יו"ר ועדת העבודה והרווחה של הכנסת ושמעו מפיה הודעה חד משמעית, כי בוועדה "ידאגו לכך שחובת הבחינות לא תחול באופן רטרואקטיבי על מי שכבר החל בלימודיו". (מתצהיר גב' פלק, פעילת ועד ההורים, נספח ב' לעתירה). בישיבה זו העלו ההורים את הצורך לאפשר הבחנה בין מוסדות השכלה שונים בארצות שונות, כאשר כמובן אין חולקין, כי קיימים במקומות רבים מוסדות שאינם נופלים ברמתם מן המוסדות ללימודי רפואה הקיימים בישראל. עוד נאמר בתצהירה של גב' פלק, כי יו"ר הוועדה הבטיחה להם, כי כאשר יתקדמו הליכי החקיקה יוזמנו הורי התלמידים להביא טיעוניהם לפני הוועדה, וכי הבטחה זו לא קוימה. אין צריך לומר, שהמחוקק הריבוני לא היה כבול לכוונתם המקורית של יוזמי ההצעה. 6. העותרים הביאו לפנינו את הדברים שתומצתו בפיסקה האחרונה, כדי לתמוך טענתם, כי לא היה בכוונת המחוקק לשלול, הן משר הבריאות והן מן המנהל, את הסמכות לפטור מבחינות הסטאז' - לפי שיקול-דעתם מועמדים או סוגי מועמדים, כגון בוגרי אוניברסיטאות איטלקיות בעלות מוניטין עולמי כמו אלו של רומא או בולוניה, ובמיוחד בוגרי אוניברסיטאות כאלה אשר החלו חוק לימודיהם שם לפני שהוחק החוק המתקן. הם מבקשים לעגן סמכות כזאת - א) בסמכות הכללית המוקנית למנהל בסעיף 59(א)(2) פקודה לפטור מהוראה של פקודה זו את "מי שהמנהל אישר שהם תלמידי רפואה"; נטען, כי השימוש כאן במושג "תלמידי רפואה" להבדיל מן המושג "מי שסיים את חוק לימודיו" (כאמור בסעיף 17ב(ב)) מורה, כי הכוונה הייתה להקנות למנהל סמכות רחבה לקבוע היתרים שונים לגבי תלמידי רפואה במוסדות שונים או בשנות לימוד שונות. נטען, כי כוונה כזאת אפשר ללמוד גם מן ההוראות האחרות של סעיף 59, המתירות לפטור מהוראות הפקודה אחים ואחיות (בנסיבות המפורטות בסעיף-קטן (א)(1) ובתנאים שנקבעו בתקנות המותקנות על-פי סעיף-קטן (ב) של סעיף 59) וכן לפטור כאמור "רופא ממדינת חוץ שבא לישראל כדי לבצע ניתוח מסויים או לשם התיעצות רפואית מסויימת" (סעיף 59(א)(3)). ב) בסמכות שהוקנתה בסעיף 17ב(א) החדש עצמו לקבוע בתקנות, בהתייעצות עם המועצה המדעית ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, "נושאי הבחינות, סדריהן, דרכי הרישום וכל ענין אחר הקשור בהן", כאשר על-פי הטענה "כל ענין אחר הקשור" בבחינות כולל גם הענקת פטור מלעמוד בהן. מבחינת ההיגיון הענייני מושך טיעון זה את הלב לא פחות מזה האומר, כי "מי שלומד בבית-ספר טוב, אין לו שום בעיה לעבור בחינה נוספת". מדוע באמת לא יהיה זה מוצדק לחשוב, כי המנהל הוסמך, בהתייעצות כאמור, להחליט איזה מוסד ללימודי רפואה בחו"ל עומד על דרגה שווה לזו של בתי הספר לרפואה בישראל, ומסיימיו זכאים לפטור מן הבחינה כפי שזכאים מסיימי מוסדות ישראלים כאלה? או כי מי שסיים את לימודיו באוניברסיטת רומא ב- 1988 יש לנהוג לגביו באופן דומה לזה שבו נוהגים לגבי מי שסיים לימודיו שם ב-1986, כאשר ברור כי שני אלה החלו לימודיהם זמן רב לפני שנחקק החוק המתקן? 7. השאלה שלפנינו היא, אם זו הייתה כוונת המחוקק כאשר הוציא מתחת ידיו את החוק המתקן. ההשתלשלות שעברה חקיקת סעיף 17ב לפקודה, כפי שתוארה לעיל, ובמיוחד העובדה שסעיף-קטן (ג) - שהוצע בהצעת החוק כדי להעניק למנהל סמכות לפטור מבחינות לקראת סטאז' - הושמט מן הנוסח שנחקק, מובילות למסקנה, כי אכן לא התכוון המחוקק להפקיד בידי המנהל סמכות כזאת לפטור. אילו התכוון המחוקק להעניק סמכות זו למנהל, מותר להניח שלא היה משמיט את הוראת סעיף-קטן (ג) שהיה בהצעה. זאת, בין היתר, גם נוכח הדברים המפורטים, אותם כלל אותה שעה בסעיף 3(2) לחוק המתקן, שבו הביא, כאמור לעיל, הוראת הסמכה בעניין הפטור. ההוראה, שעניינה בחינת סטאז'רים, נבנתה מתוך הצעה שמיצתה את הסוגיה מבחינה ניסוחית, תוך סטייה מנוסח הצעת החוק. אין להניח, שהמחוקק התכוון להצמיד לכך את ההוראה שבסעיף 59, הדנה בסמכות להעניק פטורים לתלמידי רפואה, אחיות ומומחים זרים. מאלפת לעניין זה גם ההשוואה עם החקיקה הנוגעת לבוגרים בלימודי משפט בחו"ל. בוגר כזה נחשב ל"בעל השכלה משפטית גבוהה", אם הוא בוגר במוסד בחו"ל - "שהוכר... על ידי האוניברסיטה העברית בירושלים כמוסד להשכלה גבוהה;". אפילו כך, אין הוא רשאי להתחיל בסטאז' אלא לאחר - "...שעמד בבחינות הלשכה בדיני מדינת ישראל, פרט לבחינות שפוטר מהן בהתאם לתקנות" (סעיפים 25(2) ו-26(2) לחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א-1961). תקנה 6 לתקנות לשכת עורכי הדין (סדרי בחינות בדיני מדינת ישראל ובמקצועות מעשיים), תשכ"ג-1962, כפי שתוקנה בתקנות לשכת עורכי הדין (סדרי בחינות בדיני מדינת ישראל ובמקצועות מעשיים) (תיקון), תשכ"ט-1969, מסמיכה את הלשכה לפטור בוגר כזה - "מבחינה בנושא מסויים (מ- 8 נושאים שבהם חייב הוא להיבחן), אם ראתה שהדינים שאותו אדם עמד בהם בבחינה במוסד כאמור (מוסד בחו"ל) "באותו נושא דומים לדיני ישראל" (התוספות בסוגריים שלי - ש' ו'). אין ההוראות זהות, אך אפשר לראות שגם כאן, כאשר התכוון המחוקק להעניק סמכות לפטור, הוא עיגן אותה במפורש בחוק, והלשכה מפעילה את הסמכות כפי שפורט בתקנות. לפיכך יש לדעתי להגיע למסקנה, כי אין החוק מעניק סמכות למנהל לפטור את העותרים בבג"צ 409/88 מן הבחינות לקראת סטאז'. 8. בשפה רפה טענו העותרים, כי שרת הבריאות לא הוסמכה להתקין את התקנות הנ"ל מ-25.2.88, באשר סעיף 62לפקודה מסמיך את השר רק לקבוע אגרות, בעוד שלגבי שאר העניינים, על-פי סעיף 61לפקודה - "באישור השר רשאי המנהל להתקין תקנות...". בין העניינים המנויים בסעיף 61 קובע סעיף-קטן (8) - "הביצוע היעיל של מטרות פקודה זו והוראותיה דרך כלל". סעיף 17ב החדש נוקט לשון כללית: "...ייקבעו בתקנות", ואינו אומר, אם דבר זה ייעשה על-ידי המנהל, באישור השר, או על-ידי השר עצמו. אין ספק, שהמנהל, באישור השר, מוסמך היה להתקין את התקנות על פי הסמכות האמורה שבסעיף 61(8) הנ"ל. האם יש ללמוד מכך שהשר לא היה מוסמך לעשות זאת? משום מה נקט המחוקק לשון שונה לגבי בחינות לפני קבלת רישיון רופא על-פי סעיף 4(א)(3), שהן "בחינות שקבע המנהל, בהתייעצות עם המועצה המדעית..." (ההדגשה שלי - ש' ו'), בעוד שהבחינות לקראת סטאז' הן בחינות, אשר נושאיהן, סדריהן וכדומה - "ייקבעו בתקנות, בהתייעצות עם המועצה המדעית..." (ההדגשה שלי ש' ו'). ואמנם, תקנות הרופאים (תנאים למתן פטור מחובת בחינה) הותקנו בחתימת המנהל, ותקנות הרופאים (בחינה לקראת סטאז') הותקנו בחתימת שרת הבריאות. אין זאת אלא כי מנסח התקנות היה ער להבדל וסבר, כי אם נאמר בחוק "ייקבעו בתקנות", הרי צריך לעשות זאת השר אשר ביצוע הפקודה הוא בתחום סמכותו, הלוא הוא שר הבריאות. כך נקבע בסעיף 8לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948, אשר לא נס ליחו. אין איפוא ממש בטענה, כי שרת הבריאות לא הייתה מוסמכת להתקין את התקנות, ואנו דוחים אותה. 9. מכאן לשאלת ה"רטרואקטיביות" של תקנות הרופאים (בחינה לקראת סטאז'), ולעניינו של העותר ד"ר רוטמן. במינהל תקין היו מתפרסמות התקנות בתוך תקופת החודש שבין פרסומו ותחילתו של החוק, כך שתתאפשר הפעלתו עם תחילתו. סעיף 19 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] מתיר התקנת תקנות - "...למען מטרת החיקוק... בכל שעה לאחר נתינתו של החיקוק, במידה שהדבר נראה דרוש או ראוי כדי להפעיל את החיקוק ביום תחילת תקפו; ואולם כל תקנה... וכל דבר שנעשו בכוח אותה סמכות לא יהיה להם תוקף עד יום תחילת תקפו של החיקוק...". למעשה הותקנו התקנות חמישה חודשים לאחר תחילת החוק המתקן (שישה חודשים לאחר פרסומו), ותחולתן נקבעה לגבי כל מי שהגיש בקשתו להיבחן החל מיום 1.2.88, דהיינו ארבעה חודשים לאחר תחילת החוק המחייב עמידה בבחינות לקראת סטאז'. החובה לעמוד בבחינות הייתה כל אותו זמן קיימת על ספר החוקים, אך, בהעדר הוראות ביצוע, לא עמד משרד הבריאות על קיום החובה, כפי שבעצם חייב היה על-פי הוראת החוק המתקן. אין לכן בסיס לטענה, כאילו התקנות קובעות רטרואקטיבית את החובה לעמוד בבחינות. 10. אך למעשה נהג משרד הבריאות בתקופת הביניים כאילו לא נחקק החוק המתקן והתיר לבוגרי מוסדות בחו"ל להתחיל תקופת הסטאז' שלהם כמימים ימימה, בלי לחייב אותם לעמוד תחילה בבחינות. כך נהגו עם כל מי שסיים לימודיו ואף הספיק להגיש תעודותיו למשרד לפני ה-1.2.88. ד"ר רוטמן עמד בבחינות הדוקטוראט שלו ב-23.1.88, אך התעודה המעידה על כך נחתמה רק ב- .1.2.88 אילו הצליח להשיגה יום קודם ואף להגישה אותו יום למשרד הבריאות, היה זוכה לאותו גורל כמו שאר מסיימי לימודי רפואה בחו"ל, שהספיקו להשיג את התעודות על כך ולהגישן למשרד הבריאות לפני ה-1.2.88. ד"ר רוטמן ניסה להגיש בקשתו עם התעודה באמצעות שליח בתחילת פברואר, אך סירבו לקבלה ודרשו הופעה אישית. מסיבות שבחלקן היו קשורות בעיצומים במשרד הבריאות אותה עת הצליח להגיש את המסמכים בעצמו רק ב-25.2.88, יום פרסום התקנות. הוא טוען, כי מאחר שעמד בבחינות ב-23.1.88, הרי אילו ידע כי ב- 1.2.88 תיכנס לתוקף חובת העמידה בבחינות, יכול היה להאיץ את קבלת התעודה, אשר בדרך הרגילה הוצאה ב-1.2.88, והגיעה לישראל לאחר מכן כאמור. העובדה, שהתקנות פורסמו באיחור כזה, היא שגרמה לו להיות רגוע ולהימנע מלנקוט צעדים כדי להגיע למשרד הבריאות עם התעודה לפני ה-1.2.88, כפי שפיסית ייתכן שיכול היה לעשות. בכגון דא - "לא ישאל אלא את שאלתו הנצחית של ר' ירמיה (בבא בתרא, כ"ג) החוזרת ונשאלת מפי שוחרי הצדק בכל פעם שנתקלים הם במידות ובשיעורין הקבועים בחוק. מטבעם של המידות והשיעורין הללו להביא לידי מקריות בעשיית הצדק, שמי שמזלו גורם לו להימצא בתוך ארבע האמות, נמצא נשכר, ומי שביש מזלו גורם לו להימצא מחוצה להם, ולו רק כקוצו של יוד, נמצא מפסיד - על לא שום עוול בכפיו". (מדברי השופט ח' כהן בבג"צ 201/68 בעמ' 1016 מול אות השוליים א). בכפו של ד"ר רוטמן ודאי שלא היה שום עוול בעניין זה, כפי שלא היה בידי הרוקחת גב' קמינצקי שעניינה נדון בבג"צ 201/68 הנ"ל. בעובדה, תעודת הדוקטור הוענקה לד"ר רוטמן ב-1.2.88, ואותו יום כבר לא יכול היה על-פי התקנות להתחיל הסטאז' מבלי לעמוד בבחינות שנקבעו בהן כדין. מוטב היה, כמובן, לו - אחרי חלוף זמן כה רב אחרי תחילתו של החוק המתקן - הייתה נמנעת הרשות מקביעת מועדים, אשר לפיהם קודמת התחילה של התקנות לפרסומן. בכך הייתה נמנעת הרגשת תיסכול סובייקטיבית מלבו של האזרח. אולם, משלא נעשה כן, אין בכך, לאור הוראתו המפורשת של המחוקק הראשי, כדי להצביע על פגם בתחולת התקנות. לכן, מה שקרה לאחר מכן בקשר להגשת בקשתו למשרד הבריאות כבר אינו מעלה ואינו מוריד. לאור האמור עלינו לבטל את הצווים-על-תנאי בשתי העתירות. אין צו להוצאות. הנשיא מ' שמגר: אני מסכים. השופט א' גולדברג: אני מסכים. הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת וולנשטיין. בחינות רישוי ברפואהרפואה