על סוגיית שינוי החלטות על ידי רשות, עמדו רבות בספרות ובפסיקה, ויפים לעניין זה דבריו של כב' השופט יצחק זמיר, הסמכות המנהלית (כרך ב) מהדורה שנייה, התשע"א- 2011, עמ' 1395: "הסמכות לשנות או לבטל החלטה אינה סמכות רגילה ואינה צריכה להיות מופעלת באופן שגרתי. מקרים של שינוי וביטול חייבים להיות, כדברי הנשיא שמגר 'מקרים חריגים ביותר, שכן, כרגיל, זכותו של האזרח לדעת, אם בידיו החלטה סופית ומחייבת, ואין להטרידו שוב באותו נושא... אין זה רצוי שהאזרח יהיה צפוי על לא עוול בכפיו לשינוי החלטה קודמת, ואין להשתמש בסמכות זו אלא במקרים מיוחדים יוצאי דופן' ". סע' 15 לחוק הפרשנות, מעגן את סמכותה הכללית של הרשות לתקן ולשנות החלטה: "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". קראו את פסק הדין להלן על מנת להרחיב את הידע בנושא שינוי החלטה מנהלית: א. מבוא בפני תביעה כספית שהגישו התובעים נגד הנתבע, כאשר הסוגיה המרכזית המתעוררת הינה, האם לרשות מנהלית מוקנית הזכות לשנות החלטתה, אם מצאה שנפלה בהחלטה טעות. סוגיה נוספת ומשנית המתעוררת הינה מה מעמדה של חוות דעת הניתנת על ידי מבקר המדינה בעקבות פנייתו של אדם כנגד החלטת הרשות המינהלית. ביום 23.3.11 הגישו מר איתן ארזי וגב' ציפורה ארזי (להלן- התובעים"), נגד מינהל מקרקעי ישראל- מחוז מרכז (להלן- "המינהל" ו/או "הנתבע"), תביעה כספית ע"ס 87,063 ₪, בהליך שכותרתו "סדר דין מקוצר". במסגרת כתב התביעה טוענים התובעים, כי על המינהל להשיב להם כספים שנגבו מהם ביתר, עקב קבלה חלקית של ערעור שהגישו ושהועבר לשמאי הממשלתי, על דרישות שיצאו תחת ידי המינהל לתשלום דמי היוון ודמי היתר. המינהל הגיש מצדו בקשה למחיקת כותרת ולחילופין בקשת רשות להתגונן. בדיון שהתקיים בפני ביום 6.10.11, הסכימו הצדדים ליתן לנתבע רשות להתגונן, כאשר התצהיר שהוגש ישמש ככתב הגנה. בנוסף, הוסכם לפצל את הדיון לשני שלבים, "כאשר בשלב הראשון תידון השאלה האם רשאי היה המינהל לשנות את השמאות במועד ששינה, גם בהנחה וגילה טעות בנתונים על בסיסם נערכה השמאות הראשונה של השמאי הממשלתי ובנסיבות המקרה". ב. טענות הצדדים בתמצית טענות התובעים לטענת התובעים, במועדים הרלוונטיים, הם אחזו בזכויות חכירה של הנכס הידוע כחלק מחלקות 175 ו-181 בגוש 6725 המשמש בית מגורים ברח' הדקל 3 בסביון (להלן- "הנכס"). בשנת 2007, עובר למכירת זכויותיהם בנכס, הם נדרשו על ידי המינהל לשלם דמי היתר בסך 155,633 ₪ ודמי היוון בסך 179,886 ₪. לטענת התובעים הסכומים הנדרשים שולמו על ידם תחת מחאה, ובד בבד הם הגישו השגות על דרישות התשלום, וההשגות הועברו לשמאי הממשלתי. ביום 17.7.08 ניתנו החלטות השמאי הממשלתי בערעורים, במסגרתן התקבלו באופן חלקי ערעורי התובעים, ובהתאם להחלטות השמאי הממשלתי זכאים היו התובעים להחזר כספים ששילמו ביתר למינהל בסך כולל של 87,063 ₪ (סכום זה כולל הפרשי הצמדה וריבית, נכון למועד הגשת התביעה). התובעים פנו למינהל בדרישה, כי ישיב את הכספים ששולמו ביתר, המינהל אישר את זכאותם לקבלת הכספים והעביר אליהם טופס להחזר כספים. התובעים מילאו את הטופס כאמור ושלחו אותו בחזרה למינהל, ברם, הכספים לא הושבו אליהם. משכך, פנו התובעים בתלונה לנציב תלונות הציבור, שעילתה אי השבת הכספים ששולמו ביתר בהתאם להחלטת השמאי הממשלתי. תלונתם נמצאה מוצדקת, ונציב תלונות הציבור סיכם בדיקתו בהמלצה, שהמינהל ישיב לתובעים את הכספים בהתאם להחלטת השמאי הממשלתי. חרף החלטת נציב תלונות הציבור, נמנע המינהל מלהשיב לתובעים את הכספים כאמור, ומכאן נסללה הדרך להגשת התביעה. טענות הנתבע לטענת הנתבע, בשומה שנערכה מטעם המינהל, על בסיסה נשלחו לתובעים דרישות התשלום, נפלו מספר טעויות. ראשית, נפלה טעות עת השומה התבססה על זכויות בניה על פי תב"ע בתוקף (המאפשרת בנייה של 220 מ"ר עיקרי +6% (79 מ"ר) משטח המגרש+10 מ"ר ממ"ד+ 50 מ"ר מבנה עזר+זכויות בניה) ולא על זכויות הבניה המאושרות (המאפשרות בנייה בגודל של כ-270 מ"ר+52.9 מ"ר מרתף+8.9 ממ"ד) לצורך קביעת דמי היוון. לאחר תשלום דמי ההיוון הוגשו למינהל תוכניות בנייה שנועדו להסדיר תוספות בנייה שנעשו על ידי התובעים ללא הסכמת המינהל, כאשר דמי היתר חושבו על בסיס ערך הזכויות עפ"י התב"ע שבתוקף ולא על בסיס התוכניות המאושרות. כאמור, התובעים שילמו דמי היוון ודמי היתר והגישו השגה על השומה. ביום 22.7.08 התקבלה אצל הנתבע תשובת נציג השמאי הממשלתי לעררים שהגישו התובעים ונקבע, כי יש להשיב לתובעים סך של 46,000 ₪. עובר להשבת הכספים התברר למינהל, כי נפלה טעות בזכויות הבניה עליהם התבססה השומה, לביצוע ההיוון, ואשר שימשו בסיס לחישוב דמי ההיתר לתוספת הבנייה. שנית, לטענת הנתבע, התברר, כי נפלה טעות באשר לשיעור דמי ההיתר בהם חויבו התובעים, כאשר שיעור החיוב לדמי היתר היה אמור להיות 31% ולא 25%, כאשר המקור לטעות זו נבע מסיווג הנכס בשגגה כ- "חוזה ירוק", שהינו חוזה מיוחד ופרטני שנחתם מול בעלי חוזה חכירה לנחלות ומשקי עזר. נוכח האמור לעיל, הזמין המינהל שומה חדשה משמאית המינהל, שתתבסס על זכויות הבנייה המאושרות על פי תכנית הבנייה. לאחר קבלת השומה החדשה, התברר שהתובעים זכאים להחזר בגין תשלום דמי היוון בסך 17,461 ₪ וכי עליהם לשלם דמי היתר, בנוסף לסכום ששולם על ידם, בסכום של 45,000 ₪, כאשר לאחר קיזוז דמי ההיוון מדמי ההיתר, עומד חובם של התובעים למינהל על סך של כ- 27,547 ₪ (לאור ההצמדה). ביום 20.4.09 נשלח לתובעים מכתב, במסגרתו נדרשו הם לשלם את הסכום האמור, תוך שהובהר להם, כי הגשת השגה לא תהיה כרוכה בתשלום נוסף. התובעים סירבו לשלם את היתרה ובדיון בהנהלת המחוז הוחלט, לפנים משורת הדין, לא לגבות מהם את היתרה. בעקבות פנית התובעים לנציב תלונות הציבור, הוחלט במינהל לבצע בדיקה נוספת של השומות מול השמאי הממשלתי, והאחרון נתן תשובתו ביום 29.6.10, כאשר הוא מצא, כי נפלה טעות נוספת בהכרעתו הראשונה של השמאי הממשלתי הראשון, עת הוא הפחית שטחי בנייה במקום להוסיפם. על בסיס זה ערך המינהל חישוב ממנו עולה, כי התובעים חייבים למינהל (לאחר קיזוזים) סך של 95,000 ₪. המינהל הוסיף וטען, כי לאחר הגשת התביעה, למד הוא, כי גובה ההחזר לו היו זכאים התובעים בגין דמי היוון עומד על סך של 19,311.92 ש"ח, והיתרה לתשלום לאחר קיזוז החזר ההיוון מדמי ההיתר עומדת על סך של 84,453.08 ₪. לטענת הנתבע, נציגי המינהל מסרו לתובע 1 במסגרת פגישה שהתקיימה עמו, ולאחר ששמעו טענותיו, כי המינהל מוכן, לפנים משורת הדין, למחול לתובעים על החוב ולא לגבות מהם את הסכום הנותר לתשלום. ברם, תובע 1 סירב אף להצעה זו, ועמד על דרישתו לקבל את יתרת הכספים בהתאם לתשובתו הראשונה של נציג השמאי הממשלתי. המינהל אישר, כי ביום 9.1.11 התקבלה אצלו פנייה ממשרד מבקר המדינה, כאשר ביום 8.3.11 החליטה הנהלת המינהל שלא לאשר השבת סך של 46,000 ₪ לתובעים. לטענת המינהל, התנהלות התובעים, ברצונם לנצל את הטעות שנפלה, עת המינהל היה מוכן למחול להם על החוב, מעידה על חוסר תום לב. משנפל פגם בשומה, הרי שקמה החובה לתקנה מכוח חובת ההגינות, חובת תום הלב והדין. לעניין החלטתו של נציב תלונות הציבור טוען המינהל, כי החלטתו הינה בבחינת המלצה אשר על הרשות לשקול אם לקבלה. מוסיף המינהל וטוען, כי חובתו לנהל את נכסי המדינה בדרך המיטבית ובאופן שוויוני והוא אינו מורשה להעביר כספים למי שאינו זכאי לכך. ג. דיון כפי שקבעתי בפתח הדברים, עניינה העיקרי של תביעה זו הינה זכותה של רשות מנהלית לשנות החלטתה, אם מצאה שנפלה בהחלטה טעות. על סוגיית שינוי החלטות על ידי רשות, עמדו רבות בספרות ובפסיקה, ויפים לעניין זה דבריו של כב' השופט יצחק זמיר, הסמכות המנהלית (כרך ב) מהדורה שנייה, התשע"א- 2011, עמ' 1395: "הסמכות לשנות או לבטל החלטה אינה סמכות רגילה ואינה צריכה להיות מופעלת באופן שגרתי. מקרים של שינוי וביטול חייבים להיות, כדברי הנשיא שמגר 'מקרים חריגים ביותר, שכן, כרגיל, זכותו של האזרח לדעת, אם בידיו החלטה סופית ומחייבת, ואין להטרידו שוב באותו נושא... אין זה רצוי שהאזרח יהיה צפוי על לא עוול בכפיו לשינוי החלטה קודמת, ואין להשתמש בסמכות זו אלא במקרים מיוחדים יוצאי דופן' ". סע' 15 לחוק הפרשנות, מעגן את סמכותה הכללית של הרשות לתקן ולשנות החלטה: "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". סוגיית הטעות במקרה דנן, המינהל עצמו מודה, כי נפלו אצלו טעויות, בתחילה עת קבע את זכויות הבניה, לפיהן נקבעו דמי ההיוון וכפועל יוצא גם דמי ההיתר, ובנוסף נפלה טעות באשר לדמי ההיתר, כאשר השומה נערכה בשגגה לפי "חוזה ירוק". לטענת המינהל בהמשך התגלה, כי "נפלה טעות טכנית נוספת", מטעם נציגת השמאי הממשלתי, עת הופחתו שטחים במקום להוסיפם. טעות נוספת התגלתה במועד הכנת הגנת המינהל לתביעה דנן, שעניינה חישוב דמי ההיוון. לטענת המינהל, לא ניתן להתייחס לטעויות בנפרד ויש להסתכל על המקרה כמקשה אחת, הטעויות נבעו הן מטעם המינהל והן מטעם השמאית הממשלתית, ומשקמה הזכות לתקן טעות אחת, הרי שיש לתקן את כל הפגמים שנפלו (סע' 68-72 לסיכומיו). לטעמי, הטעויות הרלוונטיות לעניינינו, הינן הטעויות הראשונות, שנתגלו למינהל עובר להשבת הכספים לתובעים, שכן טעויות אלה היו הבסיס לשינוי החלטת המינהל. הטעויות הנוספות שנתגלו בשלבים מאוחרים יותר, אינן רלוונטיות. טעויות אלה התגלו לאחר שהרשות כבר החליטה, כי יש מקום לשנות את החלטתה. איני מקבל את טענת המינהל לפיה לא ניתן להתייחס לטעויות בנפרד, ואני סבור, כי הטעות הנוספת שנפלה, אותה מסווג המינהל כ"טעות טכנית", אינה רלוונטית לענייניו. בנוסף, לדידי אין להתבונן על הטעויות כמקשה אחת ויש לבצע את ההבחנה הדרושה ביניהן. בע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פד"י לז (1), 337, עמ' 351, סיווג כב' השופט בך את הטעות בהחלטת הרשות בשלושה אופנים: "א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות; ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת; ג. החלטה שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול- דעתו באופן בלתי סביר". כב' השופט בך הוסיף ואיבחן בין תוצאות סוגי הטעויות הנ"ל, למקרה שנדון בפניו, בקובעו: "לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים... תוכלנה רשויות הציבור בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה; ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, הינו זו שיש בה משום 'משגה' בשיקול הדעת בלבד- שאני. כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על פי ההחלטה המקורית. הוספתי לגבי שתי הקטגוריות, את המילים 'בדרך כלל', עשיתי כן לא בהיסח הדעת..., שכן אם עולה מהפסיקה גם- בישראל וגם באנגליה ובארצות- הברית- דבר אחד ברור, הרי הוא, שבסוגיה זאת תמיד ייתכנו נסיבות חריגות, המחייבות פיתרון שונה ומיוחד". המלומדת דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי, התש"ע-2010, עמ' 391-392, עמדה על הסיווג שערך כב' השופט בך, כדלקמן: "הניסיון המקיף ביותר להבחין בין סוגים של טעויות, לצורך גיבוש ההלכה בנושא של שינוי החלטות, נעשה על ידי השופט בך בעניין נכסי י.ב.מ. פסק דינו של השופט בך כולל הבחנה בין שלושה סוגים של טעויות: טעות שתוצאתה היא אי חוקיות; טעות טכנית שנעשתה בהיסח הדעת ; טעות בהפעלתו של שיקול הדעת. בהמשך לכך, הוא קבע כי טעויות הנמנות עם שתי הקבוצות הראשונות- אי חוקיות וטעות טכנית- יהיו ניתנות בדרך כלל לתיקון, ואילו טעות מן הסוג השלישי - טעות בשיקול הדעת- לא תהיה ניתנת בדרך כלל לתיקון. פסק הדין איננו כולל הסבר מפורש להבחנה המוצעת בו בין סוגי הטעויות. עם זאת, נראה שניתן להבין את ההצדקות העומדות ביסודה. טעות שתוצאתה היא אי- חוקיות מחייבת תיקון לאור התפיסה הבסיסית לפיה המנהל כפוף למסגרת החוקית...טעות בעלת אופי טכני טעונה תיקון באופן מיוחד, כי משמעותה היא שההחלטה המקורית לא היתה מבוססת על הפעלתו של שיקול דעת. טעם נוסף התומך בתיקונן של טעויות טכניות הוא, כנראה, שהן אינן אמורות להיות שכיחות. לעומת זאת, כאשר הרשות מעוניינת לשקול מחדש את החלטתה במתכונת של חשיבה מחדש, ראוי בדרך כלל לסייג את כוחה לעשות כן, על מנת למנוע מצב שבו, השינוי הוא המצב הטיפוסי בהתנהלותה. קיים קושי מסוים לסווג את הטעות שנפלה אצל המינהל, בהתאם להבחנה שנעשתה בפסיקה: אין מדובר בטעות שתוצאתה הינה אי חוקיות. בנוסף, איני סבור שעסקינן בטעות טכנית בלבד אשר נעשתה בהיסח הדעת. גב' ליאורה רצימור-איתן, המשמשת סגנית מנהלת מחלקת בניה נמוכה במינהל, נחקרה בעניין זה כדלקמן (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 14 ש' 6-10): "ש. האם הטעות היא בישום החלטת המינהל? ת. לא בדיוק. זאת טעות בהבנת התיק. מאחר ולא הבינו נכון את התיק, אז טיפלו בצורה לא נכונה, בהתאם להחלטות הלא נכונות. ש. למה אותה גברת לא הבינה נכון? ת. יש הרבה תיקים בסביון שזה כן תיקי ירוק ויש גם תיקים שלא. אני לא יודעת את החלוקה". מעדותה זו של גב' ליאורה רצימור-איתן, עולה, כי היא אינה סוברת שעסקינן בטעות טכנית גרידא, אלא עסקינן כלשונה ב"טעות בהבנת התיק". בעניין זה ראוי לציין, כי עובדת המינהל אצלה נפלה הטעות, גב' ליאנה ביבי (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 12-13), לא הגישה תצהיר ולא העידה. יתכן שעדותה הייתה שופכת אור ומסייעת בסיווג הטעות. שיקולים נוספים כפי שעולה מהפסיקה והספרות, אין די בסיווג הטעות ככזו או אחרת, במיוחד נוכח הקושי לעיתים לעשות כן, ועלינו להידרש לשיקולים נוספים. לעניין זה יפים דבריה של המלומדת דפנה ברק-ארז, שם, עמ' 392: "...למעשה אף השופט בך עצמו היה מודע למגבלות של הקטגוריזציה שהציע וציין כי היא מיועדת לתאר רק את הגישה הטיפוסית לסוגי הטעויות השונים, כפוף לחריגים. באופן כללי יותר ומעבר להבנה שהדיון מחייב הבחנות דקות נוספות על אלה שהוצעו בעניין נכסי י.ב.מ., עיקר חסרונה של הגישה המוצעת בפסק דינו של השופט בך נעוץ בכך שהיא אינה מתייחסת לצורך לאזן בין משקלם היחסי של האינטרס הציבורי שבשמו נעשה התיקון ושל האינטרס הפרטי שמשמש בסיס להתנגדות התיקון המוצע. סוג הטעות שמדובר בה הוא חשוב, אך חשובה עוד יותר השאלה מה נפקותה של ההחלטה בנסיבות העניין- מבחינת הציבור ומבחינתו של הפרט. האם הנזק שגורמת ההחלטה לציבור הוא חמור? האם הפרט הסתמך כבר על ההחלטה, ובאיזו מידה? כל אלה הם שיקולים חשובים להכרעה- לא פחות, ולעיתים אף יותר- מסוג הטעות שנפלה בהחלטתה של הרשות". כבו' השופטת ארבל עא 11583/04 מדינת ישראל נ' שאול ואליהו ברגר, מיום 16.1.06: "בשקילת יכולתה של הרשות לחזור בה מטעותה יש לאזן בין שיקולים שונים העומדים על הפרק, וכל מקרה יבחן לפי נסיבותיו. כך יש להבחין בין טעות שנגרמה באשמת הרשות לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. טעות שנגרמה באשמת הרשות ניתנת אף היא לתיקון, אך לשם כך נדרש אינטרס ציבורי מיוחד המצדיק זאת. כמו כן יש להבחין בין טעות הנופלת במסגרת הסמכות של הרשות לבין טעות הגורמת לתוצאה בלתי חוקית או מנוגדת לסמכותה של הרשות. הבחנה נוספת שנעשתה בפסיקה לגבי חזרה מטעות על-ידי הרשות היא ההבחנה בין טעויות שבשיקול הדעת לבין טעויות טכניות... בנוסף יש לבחון את אינטרס הפרט בסופיות ההחלטה המינהלית, את מידת ההסתמכות שלו עליה, והאם שינה מצבו לרעה עקב ההחלטה או שנגרם או עלול להיגרם לו נזק בעקבות שינויה. מנגד יש לבחון את מהותו של האינטרס הציבורי אותו מבקשים לקדם". כב' השופט יצחק זמיר, הסמכות המנהלית (כרך ב) מהדורה שנייה, התשע"א-2011, עמ' 1375: "בסופו של דבר המבחן עיקרי בשאלה אם רשות מנהלית רשאית לשנות או לבטל החלטה קודמת של אותה רשות נעוץ באיזון אינטרסים. האיזון הנדרש מחייב לשקול את האינטרס הפרטי כנגד האינטרס הציבורי, תוך התחשבות במהות ההחלטה ובנסיבות המקרה לאור עקרונות יסוד כמו מנהל תקין והגינות מנהלית". בג"ץ 4492/92 ד"ר ילנה שנקרנקו נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, פד"י מז (4), 861,עמ' 864: "ככלל, כאשר הפגיעה בפרט היא ממשית והביטול נדרש בשל טעותה של הרשות, אין היא רשאית לבטל את החלטתה ללא הצדקה מיוחדת...ההצדקה הדרושה לביטול החלטה תלויה בנסיבות המקרה הספציפי. ואולם בדרך כלל, הגורמים הרלוואנטיים בעניין זה הם מהותו של האינטרס הציבורי הרלוואנטי, היקף השינוי בנסיבות, עילת הביטול וחלקו של הפרט בגרימתה... ". לטעמי, בנסיבות דנן, באיזון האינטרס הציבורי אל מול האינטרס הפרטי, ידו של האינטרס הפרטי על העליונה. ובמה דברים אמורים? לטעמי הנזק שנגרם לתובעים מתיקון ההחלטה, עולה על הנזק שנגרם לציבור מהותרת ההחלטה על קנה. התובעים טוענים, כי הסתמכו על החלטת הרשות. מפאת הזמן הרב שחלף בין מתן ההחלטה- לבין השינוי ובשים לב לכך שלרשות היו מס' הזדמנויות לחשוף את הטעות, ניתן לקבל טענת התובעים, כי הסתמכו על כך שדרישות התשלום שהופקו להם כפופות לשינוי רק עקב ההשגה שהגישו. בנוסף, החל ממועד קבלת תשובת נציגת השמאי הממשלתי לגבי ההשגות שהגישו התובעים- 17.7.08, המתינו התובעים לקבלת הכספים, כאשר רק כתשעה חודשים לאחר מכן- 20.4.09 נשלח אליהם מכתב מהמינהל, במסגרתו נמסר להם, כי בשומות המינהל נפלו טעויות וכי הם אינם זכאים לקבלת כספים, ויותר מכך- נמסר להם, כי הם חייבים כספים למינהל! זאת ועוד, על סמך דרישות התשלום שנשלחו לתובעים, ניהלו הם הליך הגשה מול השמאי הממשלתי, כאשר המינהל לא השיג על הכרעתו של האחרון לאחר שניתנה. מנגד, לדידי אין פגיעה גדולה בציבור מהותרת ההחלטה על קנה. ההחלטה אינה חלה, אלא לגבי עניין התובעים, ותו לא. מדובר בנסיבות מיוחדות וספציפיות, והנזק שיגרם לציבור הינו נזק כלכלי המכומת לסכום ההחזר לו טוענים התובעים. בנוסף, לטעמי במקרה דנן, קיימים שיקולים נוספים, מדוע אין לאפשר למינהל לשנות החלטתו. לתובעים לא היה חלק בטעות שנפלה אצל המינהל. המינהל עצמו הודה, שעקב טעות שהתרחשה אצלו, הוזמנה שומה על בסיס תב"ע שבתוקף ולא על בסיס זכויות הבניה המאושרות. זה כאמור היה הבסיס לשליחת דרישות התשלום השגויות. כב' השופט יצחק זמיר, עמד על עניין זה, (שם, עמ' 1396): "טעות של הרשות המינהלית יכולה להיות עילה טובה לשינוי או ביטול החלטה קודמת... לעניין זה עשוי להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. אומנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס מיוחד בתיקון הטעות, כגון שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל יפתח מחדש בשל טעות גרידא. כמו כן הרשות המינהלית צריכה לקבוע עצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות ייערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן". כאמור במקרה דנן, המינהל לא הציג נסיבות מיוחדות בגינן יש לאפשר לו לתקן את הטעות שנפלה. בנוסף, קיים שיקול, לפיו אנשים יוכלו להסתמך על החלטות מינהליות ולכלכל צעדיהם בהתאם. במקרה דנן, כפי שיפורט בהמשך בהרחבה, בהתנהלות המינהל נפלו טעויות רבות. מצב זה ראוי שלא יתרחש. אין ולא יכול להיות חולק, כי התנהלותו של המינהל במקרה דנן לקתה בפגמים רבים. המינהל עצמו מודה, כי טעה (סע' 3 לסיכומים מטעמו). גב' סיגלית ששון נשאלה בחקירתה האם היא מסכימה לכך שנעשה כשל בתיק, והיא השיבה: "אני מסכימה שהוזמנה שומה עם זכות חוזית לא נכונה" (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 8 ש' 30-31). ראשית מסכת הטעויות, בהזמנה שגויה של שומה לשווי קרקע לבניה, ביום 19.11.06, המבוססת על תב"ע שבתוקף ולא על זכויות הבניה המאושרות והעברת נתונים שגויה לשמאית מטעם המינהל, שערכה ביום 20.11.06 שומה לפי זכויות הבניה עפ"י התב"ע שבתוקף. לכך נוספה טעות, באשר השומה נערכה בשגגה לפי "חוזה ירוק", שהינו חוזה מיוחד ופרטני שנחתם מול בעלי חוזה חכירה לנחלות ומשקי עזר. טעויות אלה גררו דרישות תשלום שגויות הן לדמי היוון והן לדמי היתר. כפי טענת המינהל (סע' 12 לסיכומיו) דרישת התשלום לדמי היוון, נשלחה סמוך למועד עריכת השומה (20.11.06), כאשר ביום 15.3.07 שילמו התובעים את דמי ההיוון. ביום 10.5.07 נערכה הודעת תשלום דמי היתר, אשר נשלחה לתובעים והם שילמו דמי היתר ביום 13.6.07 (סע' 20 לסיכומי התובעים). בדרישות התשלום לא נכתב, כי הן כפופות לשינוי כלשהו, גב' ליאורה רצימור-איתן אישרה בחקירתה בעניין זה: "אני לא רואה ט.ל.ח על גבי המסמך הזה ולא שום הסתייגות אחרת". בעניין זה יחודד, כי המינהל אחז בכל הנתונים הרלוונטיים בשנת 2007, עובר להפקת דרישות התשלום. כאמור, לאחר ששילמו התובעים דמי היוון ודמי היתר, פנו הם בהשגה, אשר הועברה לשמאי הממשלתי. בעת הגשת ההשגה לא גילה המינהל את הטעות שנפלה אצלו. ביום 17.7.08 התקבלה שומת השמאית הממשלתית, גב' חולה ששון, אשר בחנה את טענות הצדדים, ולאחר שהתקיים בפניה דיון בנוכחות הצדדים וקיבלה חלקית את עמדת התובעים. ויחודד בעניין זה- המינהל אישר, כי קיבל לידיו את השומה מטעם השמאית הממשלתית ביום 22.7.08, כאשר במועד זה לא סבר, כי יש מקום להשיג עליה. בהתאם לעדותה של גב' סיגלית שושן, שמשמשת שמאית מחוזית, היא נכנסה לתמונה רק לאחר שהתקבלה פניה מנציב תלונות הציבור. בהתאם לעדותה, מערבים אותה בהשגות שחוזרות מהשמאי הממשלתי, רק ככל שהמחלקה סבורה שיש הפחתה גבוהה מעל 20% מערך הקרקע שנקבע על ידי שמאי המינהל, כאשר היא העידה, כי "במקרה שלנו השומה לא הועברה אלי" (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 7 ש' 27-32). גב' שושן נשאלה על ידי בית המשפט כדלקמן (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 8 ש' 2-4): "ש. היום את יודעת אם השמאי הממשלתי קבע שווי קרקע נמוך מ-20%? ת. בזמנו לא ידעתי, כאשר התקבלה תשובת השמאי הממשלתי המחלקה לא מצאה לנכון להעביר את התשובה לבדיקתי. ... ש. למה לא העבירו לך? ת. אני לא יודעת. צריך לשאול את ליאורה. לא כל שומה שיש לה הפחתה משמעותית היא בהכרח לא נכונה. לפעמים זה שיקול דעת של שמאי. לא ראינו לסטות מקביעת השווי של הנכס כפי שקבעה השמאית הממשלתית למרות שקבעה שווי נמוך יותר". כפי טענת המינהל, עובר להשבת הכספים לתובעים, התגלה אודות הטעויות שנפלו כמפורט לעיל. כפי שעולה מחומר הראיות, גילוי הטעויות אירע באופן אקראי (!!!), ממש סמוך להשבת הכספים ולאחר שהתובעים מילאו ושלחו למינהל טופס להחזר כספים שהועבר אליהם מהמינהל בחודש נובמבר 2008 (נספח ה' לכתב התביעה). הטעויות נחשפו על ידי על ידי עובד הגזברות, אשר עובד במחלקה אחרת מהמחלקה שטיפלה בעניינם של התובעים (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 14 ש' 19-32, עמ' 15 ש' 1-9). גב' ליאורה רצימור- איתן אישרה בחקירתה, כי בשלב שפנה אליה עובד הגזברות והיא גילתה אודות הטעות, היא לא פנתה לתובע (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 15 ש' 17-19). בשלב זה, לטענת המינהל, הוזמנה על ידו שומה חדשה משמאית המינהל, עם זכויות בניה מאושרות על פי תוכניות הבניה, השומה נערכה ביום 26.2.09, או אז התברר למינהל, כי לאחר קיזוז, התובעים חייבים למינהל סך של 27,547 ₪ (סע' 30,31 לסיכומי המינהל). רק ביום 20.4.09 פנה המינהל לתובעים בכתב ויידע אותם בדבר הטעויות כאמור, ודוק- כחמישה חודשים ממועד גילוי הטעות; כתשעה חודשים לאחר ההחלטה בהשגה וכשנתיים לאחר משלוח הודעות התשלום. בנסיבות דנן, היה ראוי, לאור הזמן הרב שחלף ממועד הפקת דרישות התשלום והתשלום בפועל ועד לגילוי הטעויות, לכל הפחות, במועד בו גילה המינהל אודות הטעויות שנפלו, או אפילו רק התעורר אצלו חשד לקיומן של הטעויות, כי המינהל יפנה לתובעים וימסור להם הסבר ראוי שיניח את דעתם מדוע כספי ההחזר ממאנים להיות מופקדים בחשבונם. ובכך לא תם העניין. לאחר שהתובעים לא התרצו, גם לאחר שהמינהל מצדו הסכים למחול להם על החוב הנטען בשל הטעויות שנפלו אצלו, פנו הם לנציב תלונות הציבור בתלונה על כך שהמינהל אינו משיב להם כספים ששולמו על ידם ביתר בהתאם להחלטת השמאי הממשלתי. בעקבות כך החליט המינהל לבצע בדיקה נוספת של השומות, והוא פנה, לשמאי הממשלתי, באופן חד צדדי, וביקש ממנו לבחון את הסוגיה בשנית. גב' סיגלית שושן העידה, כי לא נמסרה הודעה לתובע אודות הפנייה הנוספת לשמאי הממשלתי (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 10 ש' 22- 23). יאמר בעניין זה, כי לא נהיר מכוח מה ניתן היה לפנות לשמאי הממשלתי פעם נוספת, לאחר שהמועד להגשת השגה על החלטתו חלף זה מכבר, כאשר בהתאם לעדותה של גב' סיגלית שושן השגה על החלטת השמאי הממשלתי יש להגיש תוך שלושים יום מיום שהודיעו לחוכר אודות ההחלטה (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 10 ש' 2-4). זאת ועוד, יחודד- לתובעים לא נמסר כי נעשתה פניה נוספת לשמאי הממשלתי, וכפועל יוצא אף לא ניתנה לתובעים זכות טיעון בפני השמאי הממשלתי. לא יכול להיות חולק, כי התנהלות זו איננה תקינה. למרות כל הפגמים שנפלו, היה על המינהל ליידע את התובעים אודות הפנייה הנוספת לשמאי הממשלתי. המינהל בחר להדגיש בסיכומיו, כי: "השמאית הממשלתית שבודקת את טענות הצדדים כעת... אינה אותה שמאית ממשלתית שישבה ונתנה הכרעתה המוטעית". לגבי עניין זה, הועלתה התהייה, אשר מתחדדת עקב ניסוח זה, מדוע המינהל לא פנה לשמאית ששמעה את שני הצדדים וחלף כך פנה לשמאית אחרת, שהרי סביר שאם היו מעמידים את השמאית המקורית על טעותה, ככל שאכן נפלה טעות בהכרעתה (בין היתר, עקב נתונים שגויים שהועברו אליה), הייתה היא בוחנת את העניין פעם נוספת בהתבסס על הנתונים החדשים שהיו מובאים בפניה. ברם, גב' סיגלית שושן העידה, כי לא פנתה לשמאית הממשלתית הראשונה שנתנה הכרעתה, כיוון ש- "היא כבר לא עבדה שם" (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 10 ש' 28-29). לטעמי, גם אם המינהל היה פונה לשמאית הממשלתית הראשונה, היה עליו להודיע לתובעים ולאפשר להם לפרוס טענותיהם בפניה. קל וחומר, שמשנעשתה פנייה לנציג שמאי ממשלתי אחר, בפניו התובעים לא הציגו עמדתם, היה על המינהל להודיע לתובעים על פנייתו. בהמשך, ולאחר קבלת החלטתה הנוספת של השמאית הממשלתית ביום 29.6.10, התברר למינהל, כי בשומת השמאית הממשלתית הראשונה נפלה טעות נוספת, עת היא ביצעה הפחתה של שטחים במקום להוסיפם, כאשר לאור קביעה זו, חובם של התובעים (לאחר קיזוז) הועמד על סך של 95,000 ₪. בעניין זה חשוב להזכיר בשנית, המינהל קיבל את שומת השמאית הממשלתית הראשונה ולא השיג על קביעותיה. ואם בכל אמור לא די, הרי שלטענת המינהל, לאחר הגשת התביעה, התגלה לו, כי גובה ההחזר לו זכאים התובעים בגין דמי היוון, עומד על סך של 19,311.92 ₪ ולאחר קיזוז היתרה לתשלום עומדת על סך של 84,453.08 ₪. לסיכום, כפי שפורט לעיל ובהרחבה, בהתנהלות המינהל בעניין זה נפלו טעויות רבות, כאשר בכל שלב "גילה" המינהל טעות נוספת. לאור ההסדר הדיוני ובנסיבות המקרה, לו הייתה נערכת בדיקה לגופה בשלב השני של ההסדר הדיוני, יתכן ועמדתו של המינהל לגבי סכום ההיטלים וההחזרים הייתה משתנה פעם נוספת מעמדותיו הקודמות של המינהל. בנוסף, התנהלות המינהל בעניין לקתה בפגמים רבים, לרבות: הטעויות התגלו זמן רב לאחר שנשלחו לתובעים הודעות התשלום; הטעויות לא נחשפו במס' הזדמנויות לרבות בעת הגשת ההגשה, במועד הדיון בה ואף במועד שניתנה ההכרעה להשגה; הטעויות נחשפו באופן מקרי, סמוך להשבת הכספים לתובעים; לתובעים לא נמסר אודות הטעויות שהתרחשו בעניינם מיד עם גילוין; לתובעים לא ניתנה זכות טיעון בפני השמאי הממשלתי שדן פעם שנייה בעניין. מעמד החלטות נציב תלונות הציבור סוגיה נוספת העומדת לפתחנו הינו מעמד חוות דעת נציב תלונות הציבור. כאמור לעיל, התובעים סירבו להצעת המינהל, אשר הסכים למחול להם על החוב הנטען, ופנו בתלונה לנציב תלונות הציבור. ביום 9.1.11 הוצא מכתב ממשרד מבקר המדינה- נציבות תלונות הציבור. כפי שעולה ממכתב זה, הנציבות מצאה את התלונה שהגישו התובעים מוצדקת וכן מצאה, כי ראוי שהמנהל ישלים את ביצוע ההחזר הכספי לתובעים, בהתאם להחלטת השמאי הממשלתי בהשגתו: "נוכח האמור לעיל, מצאה הנציבות כי אף שבנסיבות מסוימות רשאית רשות מנהלית לתקן טעות שנפלה בהחלטתה, הרי שבנסיבותיו המיוחדות והחריגות של המקרה שלפנינו, בשים לב לתום ליבו של החוכר, לטיב העסקה, לטיב הטעות, למועד המאוחר של גילוין ולהזדמנויות הרבות שהיו למנהל לאתרן כמפורט לעיל, לא היה רשאי המינהל לתקנן בשלב כה מאוחר, רגע לפני ביצוע בפועל של ההחזר שהגיע לארזי בהתאם להחלטת השמאי הממשלתי. החלטת המינהל שלא להשלים את ביצוע ההחזר בשלב כה מאוחר אינה מתיישבת במקרה מיוחד זה עם חובת ההגינות המוטלת על המינהל ויד בה משום נוקשות יתרה ופגיעה בלתי מוצדקת בחוכר". לטענת המינהל בעניין זה, המלצת נציב הציבור הועלתה להנהלה הראשית במינהל, שסברה לאור הנסיבות המיוחדות של המקרה דנן, כי יש לאמץ את ההחלטה שהוצעה כפשרה, לפיה המינהל מחל לתובעים על החוב ואין מקום לבצע החזר כספי. לטענתו, אין מדובר בהחלטה של פקיד, אלא החלטה שהתקבלה לאחר בחינה מעמיקה מטעם ההנהלה הראשית של המינהל. לשיטתו של המינהל החלטת הנציב הינה המלצה אשר על הרשות לשקול אם לקבלה, כאשר המינהל לא פנה לבית המשפט בבקשה לסעד נגד המלצת הנציב אלא הוא מתגונן כלפי תביעה שהוגשו. סע' 45 (ב) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח- 1958 [נוסח משולב] (להלן- חוק מבקר המדינה), קובע: "שום בית משפט לא ייזקק לבקשת סעד נגד החלטותיו וממצאיו של נציב תלונות הציבור בעניין תלונה". בבג"ץ 4870/10 רות בלום-דוד, עו"ד נ' מבקר המדינה, נכתב בעניין סע' זה: "על היקף ההתערבות המצומצם בהחלטות המבקר ניתן ללמוד גם מסעיף 45 (ב) לחוק מבקר המדינה (נוסח משולב)... סעיף זה אומנם אינו מונע ביקורת שיפוטית, אך הוא מצר את פתח ההתערבות המצומצם ממילא בהחלטות המבקר, בכל הקשור בענייני תלונות הציבור". בפסיקה חוזרת המגמה לפיה הביקורת השיפוטית על החלטות מבקר המדינה מצומצמת ביותר. בבג"ץ 6825/06 גלית צור נ' מיכה לידנשטראוס - מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, מיום 24.6.09, נכתב בין היתר: "ככל שהביקורת השיפוטית על פעולות והחלטות המבקר הינה מצומצמת, כך הביקורת על החלטותיו בתחום תלונות הציבור מוגבלת עוד יותר...". לעניין סע' 45 (ב) לחוק מבקר המדינה נכתב שם: "הוראה זו מצרה עוד יותר את החריץ הצר ממילא שדרכו מופעלת הביקורת השיפוטית של בית משפט זה על החלטות המבקר בדרך כלל, בתחולה על החלטותיו בתלונה מן הציבור המוגשת לבירורו... מתחם ההתערבות השיפוטי הצר על פעולות המבקר דרך כלל, הינו צר במיוחד בענייני תלונות הציבור, והוא שמור למצבים חריגים ביותר, בהם נפל פסול קיצוני מובהק בהחלטת המבקר, המחייב את ביטולה או תיקונה על פי עקרונות יסוד של המשפט הציבורי". בהמשך ניתן הטעם להצרה של הביקורת השיפוטית על החלטת המבקר בעניין תלונה מהציבור הטמונה בהוראת סע' 45 (א) (2) לחוק מבקר המדינה: "מהוראה זו עולה כי החלטת המבקר בתלונה מהציבור אינה חוסמת את המתלונן או אדם אחר מבירור נושא התלונה בערכאה שיפוטית, וממיצוי כל סעד הנתון לו על פי דין, בין במסגרת רשויות המינהל הציבורי, ובין במסגרת בתי המשפט. בירור התלונה בפני המבקר מהווה ערוץ נלווה לבחינת נושא התלונה, שאינו מייתר את שאר ערוצי הבירור הקיימים, תהא אשר תהא החלטת המבקר בעניין התלונה. לפיכך המחוקק מצא כי אין מקום להעמיס על מסלול בירור התלונה גם ביקורת שיפוטית נרחבת, אשר תסרבל ותאיט את הליכי הביקורת, במיוחד לאור העובדה כי נשמרת זכותו של המתלונן לפנות לבית המשפט או לבית הדין לעבודה, ולעתור בערכאות אלה לסעדים הקשורים בנושא תלונתו". אומנם, כפי שפורט לעיל, הכרעת הנציב אינה בבחינת מעשה בי- דין, ברם, במקרה דנן הכרעת הנציב לגופה עולה בקנה אחד עם עמדתי, מכל הנימוקים שפורטו בגוף פסק הדין, ומכאן שאין מקום להרחיב את הדיון בעניין. הצטברות כלל הנסיבות גם יחד, כפי שפורטו לעיל בהרחבה, הביאו אותי להחלטה, כי המינהל אינו יכול בנסיבות דנן לתקן החלטתו. בישיבה שהתקיימה ביום 6.10.11 הבהיר ב"כ הנתבע כדלקמן: "לפי חשבון המינהל, נכון שאחרי החלטת השמאי הממשלתי הראשונה היה על המנהל להחזיר לתובע סך של כ-74,000 ₪. זה היה לפני 25% בגין דמי ההיתר ולא לפני 31%, שזה החוב הנכון. בעקבות הטעות באחוזי דמי ההיתר, היה על המינהל להחזיר לתובע לא 74,000 ₪ אלא רק 46,000 ₪ בגין דמי היתר ודמי היוון". בנוסף, גב' ליאורה רצימור-איתן, העידה בעניין זה כדלקמן: "לפי התשובה של השמאי הממשלתי. היה מדובר בהחזר כספים של כ-74,000 ₪ (פרוטוקול מיום 25.1.12 עמ' 14 ש' 23). מכל האמור עולה, כי המינהל עצמו מסכים, כי לאור הכרעתו הראשונה של השמאי הממשלתי, היה להשיב לתובעים את הסכום האמור. ד. סיכום לאור כל האמור לעיל, דין התביעה להתקבל. הנני מחייב את הנתבע לשלם לתובעים סך של 87,063 ש"ח, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק, ממועד הגשת התביעה- 23.3.11 ועד לתשלום המלא בפועל. בנוסף, בהתחשב בכלל הנסיבות, הנני מחייב את הנתבע לשלם לתובעים הוצאות משפט ובנוסף שכר טרחת עו"ד בסך 7,500 ₪. החלטה מנהלית